II SA/Gd 646/21

II SA/Gd 646/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1562/22 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 4 marca 2020 r. skarżące Towarzystwo złożyło w Urzędzie Gminy L. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla: "legalizacji, w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, schroniska dla zwierząt domowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w postaci 10 wolno stojących niewielkich budynków konstrukcji kontenerowej, stalowej i drewnianej. Schronisko dla bezdomnych zwierząt domowych zajmujące się wyłapywaniem i opieką nad zwierzętami’' na terenie działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] w obrębie D., gmina L.
Pismem z dnia 30 marca 2020 r. Wójt Gminy wezwał skarżące Towarzystwo do uzupełnienia i sprecyzowania złożonego wniosku.
W piśmie z dnia 2 maja 2020 r. skarżące Towarzystwo udzieliło odpowiedzi na powyższe wezwanie i jednocześnie zmodyfikowało złożony wniosek, wskazując, że obejmuje on jedynie obiekty oznaczone na załączniku graficznym nr: 1, 4 i 8, tj. obiekty, co do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia 6 listopada 2019 r. nałożył obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy.
W piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trybie nadzoru budowlanego wydał: postanowienie z dnia 6 listopada 2019 r., znak [...], dotyczące wstrzymania robót budowlanych w budynku biurowym usytuowanym na działkach nr [...] i [...] dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez pozwolenia na budowę; postanowienie z dnia 6 listopada 2019 r., znak [...], dotyczące wstrzymania robót budowlanych parterowego budynku kontenerowego o wymiarach około 15 m x 6 m, położonego na terenie działki nr [...] dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez pozwolenia na budowę; postanowienie z dnia 6 listopada 2019 r., znak [...], dotyczące wstrzymania robót budowlanych budynku magazynowego konstrukcji stalowej (tzw. blaszaka) o wymiarach około 10 m x 4 m i wysokości około 2,5 m dla obsługi zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W postanowieniach tych nakazano wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedstawienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wójt Gminy decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej, tj. istniejących trzech budynków wolno stojących, oznaczonych na załączniku graficznym wniosku nr: 1, 4, 8, wykorzystywanych na potrzeby schroniska dla zwierząt na terenie działek o nr: [...] i [...] w obrębie D., gmina L.
Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania Wójt stwierdził bowiem, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa po nieużytkowanych zakładach produkcyjnych zajmujących się przetwórstwem rolnym na terenie działki nr [...]. Na terenie działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] występuje istniejący budynek gospodarczy oraz mieszkalny w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Pozostały obszar analizowany stanowią tereny rolne i leśne niezabudowane. Zabudowa taka nie stanowi zaś kontynuacji funkcji dla zaplanowanej przez skarżące Towarzystwo zabudowy usługowej.
Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania Wójt stwierdził także, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie linii zabudowy. Na działkach sąsiednich nie występuje bowiem zabudowa, na podstawie której można wyznaczyć istniejącą obowiązującą linię zabudowy, stanowiącą kontynuację istniejącej linii zabudowy. Wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie niezabudowanym. W związku z tym dla inwestycji tej należy wyznaczyć linie zabudowy w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Od krawędzi jezdni w terenie niezabudowanym należy zachować nieprzekraczalną linię zabudowy wynoszącą 15 m. Przylegająca do terenu inwestycji działka drogowa stanowiąca własność Gminy L., działka o nr [...], posiada szerokość w liniach rozgraniczających wynoszącą 6 m, co w praktyce odpowiada szerokości jezdni drogi klasy dojazdowej. Ta działka drogowa jest drogą gruntową zajmującą praktycznie całą szerokość pasa drogowego. Dlatego też, jako krawędź jezdni przyjęto linie rozgraniczające tej drogi i określono nieprzekraczalną linię zabudowy wynoszącą 15 m od granicy działki drogowej. Poza tak określoną nieprzekraczalną linię zabudowy wykracza o około 11 m istniejący wybudowany budynek oznaczony na projekcie koncepcyjnym nr 4, tj. parterowy budynek kontenerowy, zaopatrzony w media (instalacje elektryczną), pełniący funkcję szpitala dla zwierząt.
Nadto, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania Wójt stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie gospodarki odpadami weterynaryjnymi. Skarżące Towarzystwo określiło bowiem projektowane uzbrojenie terenu w zakresie gospodarki odpadami, wskazując: odpady - w zakresie sposobu unieszkodliwiania odpadów. Skarżące Towarzystwo odniosło się jedynie do odpadów powstających w skutek spłukiwania kojców i placów, które będą spłukiwane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, nie podając ilości tych odpadów. Towarzystwo nie odniosło się zaś do unieszkodliwiania pozostałych odpadów weterynaryjnych, tzw. pozwierzęcych, czy też odpadów medycznych, powstałych wskutek leczenia chorych zwierząt. Brak podania informacji o sposobie unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797), nie pozwala dokonać prawidłowej analizy urbanistycznej w celu zawarcia odpowiednich zapisów w projekcie decyzji w zakresie sposobu unieszkodliwiania odpadów.
Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania Wójt stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, określonymi w art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. a także w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), mówiących o tym, jakie wymagania musi spełnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Złożony przez Towarzystwo wniosek nie spełnia bowiem warunków w zakresie możliwości określenia granic inwestycji na mapie pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Towarzystwo, pismem z dnia 2 maja 2020 r., zmodyfikowało swój wniosek i wystąpiło o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla 3 budynków, oznaczonych w punkcie Ie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz na załączniku nr 1 do decyzji, nr: 1, 4 i 8. Jako załącznik do wniosku wnioskodawca złożył projekt koncepcji istniejącego zagospodarowania terenu, na mapie w skali 1:1000, pozyskanej z zasobu geodezyjnego, na którą naniósł istniejącą zabudowę, która nie była uwidoczniona na mapie pozyskanej ze Starostwa Powiatowego. Towarzystwo nie dostarczyło natomiast ani oryginalnej kopii mapy zasadniczej, ani mapy katastralnej. Ponadto, nie dostarczyło mapy o zasięgu niezbędnym do wyznaczenia obszaru analizy i nie zaznaczyło obszaru oddziaływania. Projekt koncepcyjny zagospodarowania terenu załączony przez Towarzystwo został przedstawiony na mapie, której obszar wokół terenu inwestycji jest mniejszy niż 3-krotna szerokość frontu działki. Front działki wynosi 106 m. Trzykrotną szerokość frontu działki należy obliczyć mnożąc 106 m x 3 = 318 m. Mapa przedstawia zasięg od wschodu około 9 m, od zachodu około 210 m, od północy około 352 m i od południa około 16 m. Załączona do wniosku kopia mapy zasadniczej nie jest wystarczająca, aby można było dokonać prawidłowej analizy urbanistycznej w świetle art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym, nie jest spełniony warunek w zakresie określenia granic oddziaływania inwestycji na mapie pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Co więcej, zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, albowiem do wniosku nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) oraz zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę usługową o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy. Wnioskowany teren położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r., nr 263/XXIV/2016. Zgodnie z definicją powierzchni zabudowy określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r., poz. 1839) wnioskowana powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane wraz z pozostałą powierzchnią terenu wykorzystywaną na realizację przedsięwzięcia wynosi 1,46 ha. Zgodnie zaś z definicją powierzchni zabudowy, określoną w: Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 i w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. powierzchnia zabudowy jest równoznaczna z powierzchnią rzutów poziomych obiektów budowlanych a tym samym w rozpatrywanym przypadku powierzchnia ta wynosi 3154,7 m2. W związku z tym wnioskowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla której, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto, jak wynika z orzecznictwa, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna a prowadzone postepowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego nie zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Wójt wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie znajdował zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który odnosi się do rozbudowy, przebudowy lub montażu zrealizowanego przedsięwzięcia, albowiem budowa schroniska dla zwierząt nie stanowiła jakiejkolwiek formy przebudowy istniejącego zakładu produkcyjnego. Ponieważ schronisko dla zwierząt jest inną formą działalności, czyli inną formą użytkowania terenu, wobec tego nie można zakwalifikować schroniska dla zwierząt, jako przebudowy zakładu produkcyjnego. Jest to bowiem budowa całkowicie nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
Nie zgadzając się z powyższą argumentacją, skarżące Towarzystwo złożyło odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 18 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu którego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało przy tym, że w prawidłowo wyznaczonym dla potrzeb niniejszej sprawy, zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), obszarze analizowanym zabudowane są działki nr: [...] i [...], na których występuje budynek gospodarczy i mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej oraz działka nr [...], na której znajdują się dwa budynki po nieużytkowanych zakładach produkcyjnych przetwórstwa rolnego. Pozostały teren (kilkadziesiąt działek) stanowią niezabudowane tereny rolne i leśne. Tym samym, w obszarze analizowanym występuje zabudowa gospodarcza, mieszkaniowa i poprodukcyjna. Z kolei, schronisko dla zwierząt, podobnie jak budynki kultury, nauki, oświaty oraz budynki ogrodów zoologicznych, należy zaliczyć do budynków usługowych, które nie występują w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie występuje działalność usługowa tego typu, jak również żadna inna działalność usługowa. Przeważającą część terenu położonego w obszarze analizowanym stanowią tereny rolne i leśne. Działalność prowadzona przez schronisko dla zwierząt nie jest działalnością rolniczą, służącą produkcji rolnej, tylko działalnością gospodarczą o charakterze usługowym, której w żaden sposób nie można porównać do działalności rolniczej, z którą związana jest zabudowa zagrodowa. Występująca na dwóch działkach funkcja zagrodowa nie stanowi dla tego rodzaju działalności dobrego sąsiedztwa, podobnie jak funkcja mieszkaniowa. Tego typu zabudowa nie ma także charakteru zabudowy uzupełniającej w stosunku do istniejącej funkcji zagrodowej. Pośrednio o odmienności funkcji schroniska dla zwierząt z zabudową zagrodową świadczą przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. nr 158, poz. 1657). W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt. Z powyższego wynika, że celem ustawodawcy było przeciwdziałanie lokalizacji schronisk dla zwierząt w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich, bowiem mogą być one działalnością uciążliwą dla mieszkańców. Funkcja schroniska dla zwierząt ma tak specyficzny charakter, że trudno w jakikolwiek sposób wiązać ją z funkcją zagrodową i mieszkalną. Schronisko dla zwierząt nie pełni funkcji typowo uzupełniającej dla zabudowy mieszkaniowej. Nadto, w ocenie Kolegium brak jest również podstaw do przyjęcia, iż planowana zabudowa może stanowić kontynuację funkcji dwóch budynków, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] po byłych zakładach produkcyjnych. W budynkach tych nie jest bowiem obecnie prowadzona żadna działalność, trudno więc przyjąć, iż realizują one jakąkolwiek funkcję, w tym funkcję przemysłową i mogą stanowić wzorzec (w zakresie kontynuacji funkcji) dla legalizacji istniejącego schroniska dla zwierząt.
Nadto, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę usługową o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy. Wnioskowany teren położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r., nr 263/XXIV/2016. Powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane wraz z pozostałą powierzchnią terenu wykorzystywaną na realizację przedsięwzięcia wynosi 1,46 ha a więc przekracza powierzchnię 0,5 ha. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca na potrzeby określenia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, pojęcie powierzchni zabudowy definiuje szeroko, nie tylko jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane, ale także jako pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Zatem, w przypadku realizacji, czy też legalizacji schroniska dla zwierząt przez powierzchnię jego zabudowy należy rozumieć nie tylko stricte powierzchnie pod obiektami budowlanymi, boksami, klatkami, wybiegami dla zwierząt, ale całą powierzchnię terenu, która zostanie przekształcona na jego funkcjonowanie, czy też, jak w tym przypadku, będzie służyła działalności schroniska. Teren działek objętych wnioskiem wynosi łącznie 1,46 ha. Z treści mapy załączonej przez inwestora do wniosku wynika, iż poza niewielką częścią działki nr [...] (około 1/4 terenu), którą ewentualnie można byłoby wyodrębnić do innego użytkowania, przeważająca część terenu (ponad 1 ha) jest zabudowana obiektami budowlanymi, a także boksami, klatkami dla zwierząt. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, iż tereny leżące pomiędzy tymi obiektami, czy też za nimi przy granic działek nie będą służyć działalności schroniska dla zwierząt i będą mogły spełniać inną funkcję. Z uwagi na powyższe, niedołączenie przez skarżące Towarzystwo do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości minimalnej nie może stanowić o wyznaczeniu tego obszaru w sposób nieprawidłowy, albowiem jest to zgodne z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia a wyznaczenie obszaru analizowanego poza jego minimalne granice mogłoby służyć jedynie poszukiwaniu funkcji zgodnej z funkcją schroniska dla zwierząt, wnioskowaną przez inwestora, i byłoby sprzeczne z podstawowym celem ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego w okolicy.
Następnie, Kolegium podkreśliło, że z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie spełnia podstawowej przesłanki jaką jest kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, kwestia możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla jednego z budynków objętych wnioskiem nie ma decydującego znaczenia w sprawie.
Jednocześnie, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że brak podania informacji o sposobie unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stanowi o niespełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium wskazało przy tym, że w odwołaniu skarżące Towarzystwo szczegółowo wyjaśniło w jaki sposób utylizuje zarówno odpady komunalne, jak i medyczne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez wyznaczenie skarżącemu bardzo krótkiego terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i wydanie przez organ l instancji decyzji bez zapoznania się przez ten organ z wyjaśnieniami strony oraz dodatkowymi dowodami, Kolegium wskazało, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania. Zważywszy na fakt, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz niedołączenie przez inwestora do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, złożone przez skarżące Towarzystwo wyjaśnienia, a także późniejsze odwołanie nie dawały podstaw zarówno organowi I instancji, jak i Kolegium do uwzględniania wniosku z dnia 4 marca 2020 r. i ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji trzech obiektów budowlanych w ramach samowoli budowlanej schroniska dla zwierząt, położonego na terenie działek o nr: [...] i [...] w obrębie D., gmina L.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżące Towarzystwo wniosło o jej uchylenie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:
- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym i nieuwzględniającej materiału dowodowego oraz wyjaśnień złożonych przez stronę, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne ustalenia i nieprawdziwe twierdzenia;
- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy nieprawidłowo zredagowanej decyzji organu I instancji, której uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich okoliczności faktycznych podniesionych przez stronę oraz przedłożonych przez nią dowodów, czyniąc ją niezupełną i niewypełniającą postulatu wyrażonego w zasadzie przekonywania;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy warunek ten nie został spełniony;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, do wniosku o warunki zabudowy strona winna załączyć decyzję środowiskową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2020 r. jest zgodna z prawem, mimo że nie wszystkie argumenty w niej zawarte okazały się prawidłowe.
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie bowiem odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej istniejących trzech budynków wolno stojących, oznaczonych na załączniku graficznym wniosku nr: 1, 4 i 8, wykorzystywanych na potrzeby schroniska dla zwierząt na terenie działek ewidencyjnych o nr: [...] i [...] w obrębie D., gmina L.
Niewątpliwie, ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowej inwestycji było możliwe. W świetle bowiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przepisów prawa wynika przy tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest jednakże wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1161/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na co jasno wskazuje przede wszystkim pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2020 r. i co nie jest w sprawie kwestionowane.
Jednakże, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie dla potrzeb niniejszej sprawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącego Towarzystwa z dnia 4 marca 2020 r., wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.
Zdaniem Sądu, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji nie oznacza bowiem, że dopuszczalnym jest ustalanie warunków zabudowy tylko dla takiej samej funkcji, jak istnieje w obszarze analizowanym. Wielokrotnie NSA stwierdzał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sytuacja, w której projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, LEX nr 2484962). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2122/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie można uznać, że funkcja zabudowy, której dotyczy wniosek skarżącego Towarzystwa nie jest możliwa do pogodzenia z funkcją zastaną w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa po nieużytkowanych zakładach produkcyjnych zajmujących się przetwórstwem rolnym na terenie działki nr [...]. Na terenie działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] znajduje się budynek gospodarczy oraz mieszkalny w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Pozostały obszar analizowany stanowią tereny rolne i leśne niezabudowane. Zdaniem Sądu, nie stanowi sprzeczności w kontynuowaniu funkcji lokalizowanie schroniska dla bezdomnych zwierząt w obszarach zagospodarowanych i wykorzystywanych na potrzeby rolnictwa. Tereny rolnicze mogą być natomiast przeznaczane na takie inwestycje jak schroniska dla bezdomnych zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 73/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mimo to, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego Towarzystwa nie było możliwe, albowiem orzekające w sprawie organy słusznie oceniły, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem inwestor, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla jej realizacji, nie wykazał się posiadaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia.
Zgodnie zaś z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie przy tym do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Planowane przez skarżące Towarzystwo przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem przedsięwzięcie to, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko się zabudowę usługową inną niż wymienioną w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Jak wynika zaś z akt sprawy teren działek nr: [...] i [...], w obrębie D., gmina L., położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11, w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r., nr 263/XXIV/2016.
Nadto, niewątpliwie zabudowa na potrzeby schroniska dla zwierząt stanowi zabudowę usługową, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b powołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 133 ze zm.), określającym kategorie obiektów budowlanych schronisko dla zwierząt zaliczyć należy do kategorii IX, do której zalicza się budynki kultury, nauki i oświaty, jak: teatry, opery, kina, muzea, galerie sztuki, biblioteki, archiwa, domy kultury, budynki szkolne i przedszkolne, żłobki, kluby dziecięce, internaty, bursy i domy studenckie, laboratoria i placówki badawcze, stacje meteorologiczne i hydrologiczne, obserwatoria, budynki ogrodów zoologicznych i botanicznych. Obiekty te, zgodnie zaś z § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), zaliczane są do zabudowy usługowej, albowiem nie można ich zaliczyć do wymienionej nadto w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia: zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowy produkcyjnej, cmentarzy, dróg publicznych, dróg wewnętrznych, czy też obiektów infrastruktury technicznej. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2021 r., poz. 685) przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów. Niewątpliwie zatem przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować jako obiekt usługowy, z uwzględnieniem przy tym specyfiki takiej usługi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 247/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, teren działek objętych wnioskiem skarżącego Towarzystwa ma łączną powierzchnię 1,46 ha a tym samym uznać należy, że objęta wnioskiem zabudowa ma powierzchnię większą niż 0,5 ha. Wyjaśnić trzeba bowiem, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK1833/18 (https://orzeczeania.nsa.gov.pl) wyjaśnił, przy tym, że pod pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Powyższe wskazuje, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia obejmuje zarówno powierzchnię zabudowy pod planowanymi obiektami budowlanymi, jak również powierzchnię pod realizację infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem ww. obiektów, czyli należy uwzględnić powierzchnię pod: parkingi, drogi dojazdowe, chodniki, place budowy, place składowe, podjazdy oraz inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zakrzewień, zadrzewień, zbiorowisk łąkowych). Przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać przy tym nadto trzeba, że użyty w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "teren" rozumiany jest w judykaturze jednolicie jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1202/19, Lex nr 3030899). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. I tak też określiło skarżące Towarzystwo przedmiot niniejszego postępowania, wskazując we wniosku z dnia 4 marca 2020 r., zmodyfikowanym następnie w piśmie z dnia 2 maja 2020 r., że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na obszarze działek nr: [...] i [...], obręb ewidencyjny D.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, planowane przez skarżące Towarzystwo przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei, niedołączenie przez skarżące Towarzystwo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, co samo w sobie uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, niespełnienie bowiem jednego ze wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (przesłanek) czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Jest to bowiem warunek materialnoprawny wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob.. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 917/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, Sąd nie stwierdził, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy dokonały ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i które były wystarczające do podjęcia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy u.p.z.p. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.