II SA/Gd 641/25

II SA/Gd 641/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 16 ust. 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2025 r. nr SKO /Gd 2825/25 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
B. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 1 maja 2025 r. B. P. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy (data wydania nieczytelna), z którego wynika, że został zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (symbol: 02-P). Orzeczenie wydano do dnia 31 grudnia 2025 r. Stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2020 r., ale w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Prezydent Miasta Gdańska (dalej jako: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z dnia 5 czerwca 2025 r. odmówił stronie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. W ocenie Prezydenta niewskazanie w przedłożonym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności oznacza, że Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie był w stanie określić tej daty na podstawie przedłożonych dokumentów. Organ wskazał jedynie datę, od kiedy datuje się ustalony stopień niepełnosprawności, tj. od dnia 14 stycznia 2020 r., gdy strona miała 31 lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 lipca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r.") Kolegium wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wynika, że organy orzekające w sprawie tj. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Włocławku i ostatecznie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. nie ustaliły od kiedy faktycznie istnieje niepełnosprawność. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21. rokiem życia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice rozpoznawanej materii.
W związku z powyższym organy właściwe do prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie są władne do ustalenia od kiedy choruje strona na chorobę oznaczoną w orzeczeniu o niepełnosprawności jako 02-P ani na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej strony ani też na podstawie złożonych przez nią wyjaśnień. Organy te nie mają zarówno kompetencji prawnych, jak i kompetencji faktycznych do takiego stwierdzenia. Ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia, następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Kolegium podkreśliło, że jeżeli po wydaniu orzeczenia przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wyszłyby na jaw nowe dowody lub dokumenty, w czasie orzekania o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mające znaczenie dla ustalenia daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności, to okoliczność ta nie podlegałaby samodzielnej ocenie organu w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz miałaby znaczenie dla kształtu prawnego wydanego już orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego psychiatry i neurologa, celem ustalenia, czy jego niepełnosprawność (zaburzenia afektywne F30, F31.1 w trakcie diagnozy, wcześniej F34) w istotnej formie istniała przed ukończeniem 21. roku życia. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu "brak daty powstania niepełnosprawności" w orzeczeniu, bez wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji ani podjęcia jakichkolwiek działań wyjaśniających. Zarzucił ponadto naruszenie art. 32 i 69 Konstytucji RP - poprzez zastosowanie praktyki faktycznie dyskryminującej osoby, których niepełnosprawność ujawnia się w wieku dorosłym, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13. Wskazał także na naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP (zasady sprawiedliwości społecznej i zaufania do państwa) poprzez wydanie decyzji automatycznej, formalistycznej, nieuwzględniającej indywidualnych okoliczności. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 16 u.ś.r. poprzez błędną, nadmiernie zawężającą interpretację przesłanki powstania niepełnosprawności, a także zaniechanie zbadania przesłanek faktycznych wynikających z dokumentacji medycznej, w tym długoletniej historii zaburzeń psychicznych oraz faktu wcześniactwa. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja jest przejawem skrajnego formalizmu, sprzecznego zarówno z przepisami prawa, jak i z zasadami konstytucyjnymi oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że urodził się jako wcześniak, a w wieku szkolnym występowały narastające objawy zaburzeń nastroju i funkcjonowania społecznego - klinicznie korespondujące z zaburzeniami afektywnymi (F30, F31.1 w trakcie diagnozy; wcześniej F34). Objawy te utrzymywały się, nasilając w dorosłości i skutkując trwałymi dysfunkcjami w codziennym funkcjonowaniu. Wyjaśnił, że brak formalnej diagnozy w dzieciństwie i wczesnej młodości był wynikiem obiektywnych uwarunkowań: ograniczonej dostępności psychiatrów dzieci i młodzieży, braku systemowych badań przesiewowych i niedostatków organizacyjnych polskiej psychiatrii w tamtym okresie oraz niskiej świadomości społecznej i rodzicielskiej dotyczącej zdrowia psychicznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 września 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przy zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r.) stosownie do którego zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia.
Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 u.ś.r. przez umiarkowany stopień niepełnosprawności należy rozumieć:
a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.
Z przytoczonych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie - niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia.
Bezspornym w sprawie jest, że B. P. (ur. 1988 r.) legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Jak wynika z treści orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2020 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności "nie da się ustalić" (pkt IV).
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że na podstawie pozostającej w aktach dokumentacji nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność skarżącego istnieje, zatem brak podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 3 u.ś.r.
Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie została spełniona druga przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Pojęcie niepełnosprawności zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.) i oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy.
Powstanie niepełnosprawności zawsze poprzedza datę jej ustalenia, a orzeczenie ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny, stąd też konieczność rozróżnienia w nim momentu "powstania niepełnosprawności" i daty administracyjnego ustalenia stopnia niepełnosprawności, czyli "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności" (zob. § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności; tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 857 zm.). Ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia przez organy orzekające w sprawie przyznania określonego świadczenia (w niniejszej sprawie zasiłku pielęgnacyjnego) odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zaznaczyć należy, że orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności może być zakwestionowane odwołaniem do rejonowego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a pouczenie o tym znajduje się w treści orzeczenia.
Ponadto należy również mieć na uwadze, że zgodnie z powołanym już wyżej § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią § 14 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie: "nie da się ustalić". Powyższe oznacza, że data, od której powstała niepełnosprawność jest przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez wyspecjalizowane organy, jakimi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Wobec powyższego uprawnione jest twierdzenie, że w świetle art. 16 ust. 3 ustawy do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia.
Zawarte w złożonym przez skarżącą orzeczeniu sformułowanie, że "nie da się ustalić" od kiedy istnieje jej niepełnosprawność świadczy, iż okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia. Organ administracyjny rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego był związany zawartym w powyższym orzeczeniu rozpoznaniem oraz innymi jego elementami. Orzeczenie zespołu do spraw niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być ani zastąpione żadnym innym dokumentem, ani ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym, ani tym bardziej domniemaniami czy sugestiami wysuwanymi przez stronę. Za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wyłącznie orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności uprawnia do dokonywania ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Nie jest możliwe samodzielne orzekanie co do stopnia czy momentu powstania niepełnosprawności przez organ administracji. Organ ten jest bowiem w istocie związany zarówno rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności jak i innymi elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Ustalenie tej kwestii w ramach postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego bazować może wyłącznie na treści orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez uprawnioną do tego jednostkę. Oznacza to, że stwierdzenia zawarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W sytuacji gdy orzeczenie o niepełnosprawności nie określa daty powstania niepełnosprawności, organ właściwy w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie może podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Nie jest do tego uprawniony również sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 16 maja 2025 r., I OSK 436/24). Z tego względu stwierdzenia zwarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie samej niepełnosprawności, daty powstania oraz stopnia są wiążące dla organu administracji rozpatrującego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r., I OSK 1999/22; wcześniej m. in.: wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., I OSK 2590/12).
Skoro zatem ani organ administracji orzekający w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do kwestionowania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i dokonywania ustaleń faktycznych nie objętych jego treścią (np. daty powstania niepełnosprawności), to nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zaniechania badania przesłanek faktycznych wynikających z dokumentacji medycznej.
W tym stanie sprawy skargę należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić jako nieuzasadnioną.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.