II SA/Gd 64/21

II SA/Gd 64/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 236/22 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 137 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
J. A. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2020 r., którą odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Aktem notarialnym z dnia 16 września 1977 r. H. A. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [..], położoną w G. przy ul. S., oznaczoną na karcie mapy 19, stanowiącą działkę nr [..] obszaru 1134 m2. Sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę Bloku [..]. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że będąca przedmiotem wywłaszczenia działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] o pow. 233 m2 i [..] o pow. 901 m2, które obecnie posiadają numery [..] i [..], obręb nr [..]. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [..], obie działki stanowią własność Gminy Miasta.
Prezydent Miasta, rozpoznając wniosek J. A., spadkobiercy H. A., decyzją z dnia 27 marca 2008 r. orzekł o zwrocie nieruchomości, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją dnia 2 czerwca 2008 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną na tę decyzję wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 555/08.
Następnie, Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 marca 2012 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako działki nr [..] o pow. 233 m2 i nr [..] o pow. 901 m2. Wojewoda uchylił również tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, o czym orzekł w decyzji z dnia 30 października 2014 r. Decyzja ta była także kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15 oddalił skargę Gminy Miasta. Następnie zaś, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniesioną przez Gminę Miasta.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. orzekł o zwrocie na rzecz J.A. nieruchomości położonej przy ul. S. w G. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka [..], obecnie oznaczonej jako działki [..] i [..]. Organ ustalił bowiem, że celem nabycia umową z dnia 16 września 1977 r., działki nr [..] było urządzenie parkingu na części tej działki stanowiące realizację inwestycji blok VI osiedla K. Po przeanalizowaniu planu realizacyjnego szczegółowego inwestycji Prezydent stwierdził, że znaczna część nieruchomości znajduje się poza granicami planu realizacyjnego inwestycji osiedle K., a w wyniku trzykrotnie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działka nie jest zabudowana, teren jest utwardzony, zieleń znajduje się prawie na całej powierzchni nieruchomości; teren z dużymi różnicami wysokości w postaci skarpy, dochodzącymi do 11 metrów, jest w części użytkowany dla potrzeb parkingowych. Organ uznał, że znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąca po zawarciu umowy notarialnej z dnia 16 września 1977 r. Z treści planu szczegółowego wynika bowiem, że większa część nieruchomości stała się zbędna na realizację celu wywłaszczenia już w momencie określania planem szczegółowym granic inwestycji. Z dalszych ustaleń dokonanych w oparciu o zebrany materiał dowodowy wynika w ocenie organu, że na niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości miał być zrealizowany ciąg komunikacyjny w postaci drogi dojazdowej do osiedla. Zamiast drogi dojazdowej powstał na części przedmiotowej nieruchomości parking dla pojazdów samochodowych. Celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów mechanicznych, parking nie stanowi bowiem ciągu komunikacyjnego pełniącego funkcję dojazdu do osiedla. Nie można zatem przyjąć, że celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie na niej parkingu. Analizując akta organ uznał też, że nie wynika z nich, by na spornym terenie miał powstać parking. A contrario, wynika, że miały tam powstać drogi dojazdowe, dojścia do budynków lub przejścia piesze. Skoro zaś celem wywłaszczenia dawnej działki nr [..] była budowa na tej nieruchomości ciągów komunikacyjnych, bezsporne jest, że tak zdefiniowany cel nie został zrealizowany.
Wojewoda, rozpoznając odwołanie Gminy Miasta, decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2020 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr [..] i [..] położonych w G. przy ulicy S. Organ podkreślił najpierw, że działki nr [..] i [..] zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość taka może być zwrócona jedynie wówczas, gdy okazała się być zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, w takiej sytuacji stosuje się art. 137 ust. 1 ugn, zgodnie z którym nieruchomość może być zwrócona, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał też, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Zatem istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości
jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie czy cel ten udało
się zrealizować.
Przechodząc do meritum, organ stwierdził, że z treści aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę Bloku VI w osiedlu "[..]" w G. Cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, pozwalający jednak jednoznacznie wskazać, jaka konkretnie inwestycja miała powstać na działce. Organ, powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową, obiektu "Blok VI w osiedlu "[..]" w G., wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Z kolei analiza mapy planu szczegółowego nr [..] określającego teren oraz zakres inwestycji pozwala sprecyzować, że część wywłaszczonej działki nr [..] (obecnie działki nr [..] i [..]), przewidziana była pod drogę dojazdową do osiedla. Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, Wojewoda stwierdził, że na części spornej nieruchomości nie została zlokalizowana żadna budowla, w tym ciągi komunikacyjne, nie stwierdzono zatem realizacji literalnie wskazanego celu wywłaszczenia, jakim była droga dojazdowa usytuowana na części spornej nieruchomości. Jednak, powołując się na wyroki sądów zapadłe wcześniej w toku rozpoznawania sprawy, a także wyroki dotyczące w taki sam sposób wywłaszczonych i zagospodarowanych nieruchomości sąsiednich, Wojewoda stwierdził, że sprawę należy rozstrzygać w kontekście szeroko interpretowanego celu, na jaki przejęto istniejące działki nr [..] i [..], a mianowicie jako budowy osiedla mieszkaniowego jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanistycznego, mimo że działka nie została objęta w całości szczegółowym planem realizacyjnym. Otóż zgodnie z obowiązującą doktryną popartą licznym orzecznictwem, realizacja inwestycji w postaci budowy szeroko pojętego "osiedla mieszkaniowego" obejmować musi zdaniem organu w swej istocie nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktury, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym.
Podsumowując, Wojewoda wskazał, że na działkach nr [..] i [..] funkcjonują parking oraz zieleń osiedlowa - co nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. Takie zagospodarowanie spornych działek wyczerpuje w swym zakresie realizację celu wywłaszczenia, jakim było szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe wraz niezbędną infrastrukturą.
J. A. w skardze na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2020 r. zarzucił, że organ odwoławczy nie przedstawił dowodów na nieprawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz że jego decyzja jest sprzeczna z decyzjami wcześniej wydanymi w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Gmina Miasta w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. wniosła także o oddalenie skargi. Do pisma tego skarżący ustosunkował się w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2021 r.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z 5 listopada 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
Kontrolowana decyzja Wojewody z 5 listopada 2020 r. wydana została po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta, wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 stycznia 2020 r., wydanej po rozpoznaniu wniosku skarżącego J. A. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1134 m2, położonej w G. przy ul. S., wywłaszczonej od poprzednika prawnego skarżącego – H. A., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 września 1977 r., nr [..] na rok 1977.
Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W tych okolicznościach, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, zgłoszone przez wnioskujących żądanie należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powołanych przepisów wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
Rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. W wyroku tym Trybunał wskazał, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, 28 lutego 2018 r., I OSK 891/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.
W ocenie Sądu, Wojewoda w kontrolowanej decyzji słusznie uznał, że celem wywłaszczenia działki nr [..] położonej w G. przy ul. S. była inwestycja polegająca faktycznie na budowie osiedla mieszkaniowego K. w G.
Wskazać bowiem należy, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Jednakże, na możliwość ustalania celu wywłaszczenia w oparciu o całokształt dokumentacji wskazują poglądy doktryny (zob. E. Mzyk – teza 4 do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w: G. Bieniek (redakcja), S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007). Nadto, orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie wskazywało na powiązanie celu, określonego w decyzji wywłaszczeniowej z decyzją lokalizacyjną – w wyroku z 23 maja 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje wygaśnięcie celu wywłaszczenia (sygn. akt IV SA 374/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 47), natomiast tenże sąd, w Ośrodku Zamiejscowym w Krakowie, wyraził również pogląd, że nieruchomość jest niezbędna dla celu wywłaszczenia, jeżeli wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (wyrok z 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1740/93, "Prokuratura i Prawo", dodatek 1995, nr 5, poz. 58).
Niewątpliwie, zgodzić się przy tym należy z Wojewodą, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP (czyli od 1997 roku), zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że w pewnych sytuacjach w orzecznictwie (zob. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87; OSNCP 1988 nr 11, poz. 149) przyjmuje się, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji niezmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (zob. wyrok NSA z 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu.
Z kolei, biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, tj. z: dokumentacji projektowo-kosztorysowej, sporządzonej dla obiektu pn. blok VI w osiedlu K. w G., wykonanej przez A. - projekt nr [..] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, planu szczegółowego, a także założenia techniczno-ekonomicznego planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G. opatrzonego klauzulą zatwierdzenia z 23 sierpnia 1973 r. wynika, że faktycznym celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja inwestycji pod nazwą blok VI osiedle k. w G. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. Z analizy treści decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. - zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania, wynika, że pod nazwą blok VI osiedle K. w G. rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [..] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto w planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. S. garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu K. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13.912 m3 i dwa o kubaturze 10.312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [..]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z 26 marca 1974 r. Tym samym, uznać należy, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę bloku VI osiedla K. w G. było równoznaczne z przeznaczeniem nieruchomości nie tylko pod budynek bloku, ale również pod infrastrukturę towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów.
Należy przy tym zauważyć, że sprawa niniejsza jest jedną z kilku spraw, dotyczycących zwrotu działek wywłaszczonych pod realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Istotna jest więc, na co zresztą wskazują wprost zapadające w tych podobnych sprawach wyroki sądowe, jednolita analiza i ocena okoliczności, w jakich doszło do wywłaszczenia oraz realizacja tego celu (oczywiście na tyle na ile okoliczności faktyczne są zbieżne). Dokonana przez organ w niniejszej sprawie ocena celu wywłaszczenia oraz jego realizacji jest zgodna z oceną i ustaleniami dotyczącymi celu wywłaszczenia działki nr [..], położonej w G. przy ul. S., która jak wynika z aktu notarialnego z 23 maja 1977 r., Rep. A nr [..] i decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. została wywłaszczona również pod budowę Bloku VI Osiedla. Ocena ta została przy tym zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 62/16 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16. Również w sprawie dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 572/14, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15, dokonano takiej samej oceny. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, wskazał w tym zakresie, że umową sprzedaży z 14 września 1977 r. nieruchomość została niewątpliwie wywłaszczona pod budowę bloku VI osiedla mieszkaniowego. Poszukiwanie zatem innego celu wydaje się być niezasadne, chyba że należy go zinterpretować w szerszym kontekście – w oparciu o inne akty prawne funkcjonujące w tym obrębie - jako przeznaczenie pod budowę osiedla. Sąd wskazał przy tym, że modernizacja celu nie zachodziłaby w razie zmiany celu z bloku, czy osiedla na parking czy drogę osiedlową.
Analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co prawidłowo ustalił i ocenił Wojewoda w zaskarżonej decyzji.
Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena nie narusza przy tym ani art.153 p.p.s.a., ani też art. 170 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15, oddalił skargę wniesioną przez Gminę Miasta na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 30 października 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Analizując rozstrzygnięcia zawarte w powyższych wyrokach, należy mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli w tamtej sprawie była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przede wszystkim w tym zakresie wypowiadały się oba te Sądy. Wprawdzie w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działkach o numerach [..] i [..] zrealizowany. Jednakże, jednocześnie Sąd stwierdził, że w tym samym czasie wywłaszczeniem objęto nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, a zakres ich wykorzystania w planie szczegółowym został określony podobnie do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że wspólna była podstawa wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] (objęta niniejszą sprawą), nr [..] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 162/14) oraz nr [..] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 672/14). Na części każdej z tych nieruchomości został ostatecznie urządzony jeden parking, a wywłaszczenie, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło w stosunku do każdej z tych nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego określonego jako "osiedle K. – blok VI w G. ". Co więcej, w ocenie Sądu, powyższe okoliczności wskazują na celowość spójności decyzji dotyczących tych nieruchomości. Niepożądaną, w świetle konstytucyjnej zasady równości obywateli, byłaby sytuacja, w której - w oparciu o takie same przesłanki faktyczne, organ administracji publicznej podjąłby odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych podmiotów. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/15, podkreślił, że z § 2 umowy wynika jednoznacznie, że "przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod budowę bloku VI w osiedlu K. w G.". Wskazał także na toczące się w tym samym czasie postępowania dotyczące działek nr [..] i [..]. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Skoro znacząca część wywłaszczonej nieruchomości znajdowała się poza obszarem inwestycji, której dotyczył akt notarialny z 16 września 1977 r. Rep. A nr [..] na rok 1977, a Wojewoda wskazał prawidłowo cel wywłaszczenia, to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy przed złożeniem wniosku z 8 grudnia 2005 r. cel wywłaszczenia został na części nieruchomości objętej zasięgiem inwestycji zrealizowany. Rozstrzygnięcie tego zagadnienie pozwoli na ocenę, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości w całości, czy w części.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Wojewoda słusznie ocenił, że zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie dowody, wskazują w sposób pewny, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w tamtym czasie działkę nr [..], zrealizowany został tak określony cel wywłaszczenia. Z protokołów oględzin z 7 lipca 2006 r. oraz 8 kwietnia 2011 r. i z 5 listopada 2018 r. oraz załączonych do nich zdjęć analizowanej nieruchomości wynika, że na części tej nieruchomości, składającej się obecnie z dwóch działek oznaczonych nr [..] i [..], zlokalizowany jest parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonym miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem. Pozostała część tych działek stanowi niezagospodarowaną skarpę porośnięta trawą i krzewami. Parking został wybudowany najpóźniej w 1981 r.
Jednocześnie, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu wybudowanie parkingu na terenie działki wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego tego celu nie niweczy i mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego". Pojęcie osiedla jest bardzo pojemne i zawiera w sobie również tzw. infrastrukturę osiedlową. Parking, bez względu na to, kto go wzniósł, jeżeli służył zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, mieści się w szerokim pojęciu infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a tytuł prawny spółdzielni mieszkaniowej administrującej osiedlem jest tu nieistotny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15).
Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia, jak wskazano powyżej, może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Wskazać należy, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom. Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, to oczywistym jest, że w związku z tym – budowa ta może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, realizowanej na przestrzeni dekady, czy nawet dwóch, mogą i z natury rzeczy – będą – podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Rzecz w tym, by modyfikacje te nie wpływały jakościowo na realizację celu głównego – budowa osiedla i aby jednoznacznie wpisywały się w realizację jego infrastruktury.
Z decyzji Prezydium Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz dokumentacji projektowo – kosztorysowej wynika zaś, że w wyniku inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle K. w G. miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego, terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Tym samym, budowa parkingu stanowiła elementy zaplanowanej infrastruktury osiedlowej. Podobnie, powołane dokumenty przewidywały realizację terenów zielonych oraz placów zabaw. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zrealizowany parking i teren zielony są ściśle związane z powstałym osiedlem mieszkaniowym, służą realizacji potrzeb jego mieszkańców, a więc wpisują się w zadeklarowany cel wywłaszczenia.
Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie można bowiem odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest właśnie zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, w długim okresie, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla.
Jak wskazano powyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się obecnie jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jednakże na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, a możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem, Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. (sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Byłoby tak bez wątpienia przykładowo, gdyby zamiast elementów infrastruktury osiedla na części terenu wywłaszczonego powstały obiekty produkcyjne czy przemysłowe, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Na marginesie zauważyć należy, że dokonana ocena realizacji celu wywłaszczenia odpowiada ocenie realizacji celu wywłaszczenia sąsiadującej z przedmiotową działką - działką nr [..], położoną w G. przy ul. S., która została wywłaszczona również pod budowę osiedla mieszkaniowego K. w G., a na której urządzono parking, otoczony żywopłotem, w części działka porośnięta jest krzewami i chaszczami. Ocena ta została przy tym zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 62/16 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16. Z kolei w odniesieniu do działki nr [..] wydany został przez tutejszy Sąd wyrok w dniu 14 lipca 2021 r. w sprawie II SA/Gd 63/21, oddalający skargę na decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 2232/16 wskazał, że o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej. Okoliczności są zaś takie, że na części działki powstał parking. Uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto parking jest elementem osiedla mieszkaniowego, a budowa osiedla mieszkaniowego określała generalny charakter wywłaszczenia. To samo dotyczy zieleni, zlokalizowanej na pozostałej części działki, która to część, stanowiąca element skarpy, nie mogłaby pełnić odrębnych od osiedla, samodzielnych funkcji, co również przemawiało za jej wywłaszczeniem. W świetle powoływanego wyżej orzecznictwa niezależnie zatem od tego, czy szczegółowym celem wywłaszczenia części działki była droga dojazdowa, czy też droga i plac postojowy, zrealizowanie w tej części parkingu służącego mieszkańcom osiedla nie zmieniło charakteru inwestycji (celu wywłaszczenia), a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda słusznie odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej działki nr [..], ponieważ z uwagi na realizację na tej działce celu wywłaszczenia jej zwrot nie był możliwy w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n.
Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł ani uchybień procesowych, ani też naruszenia prawa materialnego, które zaważyłoby na bycie prawnym zaskarżonej decyzji. Wojewoda, wykazując w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. realizację zamierzonego przy wywłaszczeniu celu związanego z potrzebami osiedla mieszkaniowego, dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, stanowiącej obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [..] i [..].
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie kierowania sprawy) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestnika postępowania i jej pełnomocnika oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).