II SA/Gd 638/25

II SA/Gd 638/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 24 czerwca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.14.2025.PG w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania z nieruchomości oraz odszkodowania z tego tytułu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 8 stycznia 2025 r. nr GN.6821.27.2024.IP, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego B. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 2 września 2024 r. B. M. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący"), na podstawie art. 124 ust. 1 i 4 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: "u.g.n.", w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług
i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 604 ze zm.) - dalej: "u.w.r.u.s.t.", wystąpił do Starosty Wejherowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji")
o ustalenie zasad korzystania przez "O." S.A. (dalej: "Spółka") z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie B. (gmina S.) obejmującej działki nr: [...]-[...] (dalej: "Nieruchomość"), dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], polegającego na posadowieniu na Nieruchomości należących do Spółki odcinków sieci telekomunikacyjnych wraz z wszelką infrastrukturą towarzyszącą oraz dostępie Spółki do ww. urządzeń przesyłowych w celu przeprowadzenia inspekcji ich stanu, usunięcia usterek i awarii, a także koniecznych konserwacji i remontów. Wniesiono również o ustalenie odpowiedniego, w rozumieniu art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t., odszkodowania należnego Wnioskodawcy w związku z ww. korzystaniem, a w razie ustalenia przez organ, że ww. infrastruktura nie należy do Spółki wniesiono o ustalenie, do kogo należy infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona na Nieruchomości i ustalenie wobec określonego w ten sposób podmiotu zasad korzystania z Nieruchomości za odszkodowaniem przyznanym na rzecz Wnioskodawcy.
Postanowieniem z 8 stycznia 2025 r. Starosta, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania przez Spółkę z Nieruchomości, ustalenia z tego tytułu odszkodowania oraz ustalenia, do kogo należy infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona na Nieruchomości.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że pozyskał od Spółki informację, zgodnie z którą: "przedmiotowa infrastruktura została wybudowana w latach 90-tych ubiegłego wieku, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym i służy dostarczaniu usług telekomunikacyjnych. Infrastruktura została wybudowana w ramach projektu budowlanego pt: Budowa sieci telefonicznej rozdzielczej B. PT - z datą - maj 1994, numer umowy [...]. (...) Na działce o numerze [...] brak jest infrastruktury własności O.".
Starosta przytoczył następne treść art. 33 ust. 1, 3 i 7 u.w.r.u.s.t. zwracając uwagę,
że regulacje te obowiązują od dnia wejście w życie tej ustawy, a ze złożonego wniosku wynika, iż przedmiotowa linia teletechniczna została wybudowana w latach 90-tych ubiegłego wieku, czyli zdecydowanie przed wejściem w życie tej ustawy. Wobec tego regulacja, na którą powołuje się Wnioskodawca nie ma zastosowania do stanu faktycznego opisanego we wniosku. Wskazano również, że zgodnie z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. starosta wydaje decyzję, do której odwołuje się art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, zaś inicjatorem jest operator sieci. W ocenie organu pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku nie zaszły te okoliczności. Brak jest też podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w celu ustalenia przez starostę właściciela infrastruktury teletechnicznej. Podkreślono, że celem art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t. jest umożliwienie realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w przypadku braku porozumienia stron - niemożność jej faktycznej realizacji. W opisanej sprawie infrastruktura istnieje, więc nie ma podstawy do stosowania tego przepisu.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł następnie, że przez "inne uzasadnione przyczyny" (art. 61a § 1 k.p.a.) uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia może być zatem to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zalicza się sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Podsumowując Starosta podniósł, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji,
w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają
z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialna prawną do wydania decyzji.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Wnioskodawcę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem
z 24 czerwca 2025 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 124 ust. 1 i 4 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., a także art. 33
ust. 7 u.w.r.u.s.t. podzielając stanowisko Starosty, że regulacja prawna, na którą powołał się Wnioskodawca, tj. u.w.r.u.s.t, nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, gdyż obowiązuje ona od dnia jej wejścia w życie (tj. od 17 grudnia 2010 r.), natomiast
z pisma Spółki z 10 grudnia 2024 r. wynika, iż sieć teletechniczna znajdująca się na Nieruchomości została wybudowana w latach 90-tych ubiegłego wieku, na podstawie projektu budowlanego z 1994 r. (dodatkowo na działce [...] nie znajduje się infrastruktura należąca do Spółki).
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t. następuje na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, co nie miało miejsca
w niniejszej sprawie. Dodano, że celem przywołanego artykułu jest umożliwienie realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w przypadku braku zgody stron i odnosi się do inwestycji przyszłych, a nie istniejących.
Dokonując interpretacji art. 61a k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że przyczyny, o których mowa w tej regulacji muszą być oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W ocenie organu odwoławczego
w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż przedstawione przez Wnioskodawcę fakty jednoznacznie wskazują, iż organ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie. Rozszerzając stanowisko Starosty Wojewoda dodał, że ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. następuje po uprzednim zrealizowaniu prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, na podstawie decyzji wydanej w przywołanym trybie. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione okoliczności nie potwierdzają, że mogła być wydana taka decyzja, o czym świadczy nie tylko informacja o dacie powstania infrastruktury na przedmiotowych działkach, ale również treść samego wniosku. Podkreślono, że Wnioskodawca nie może oczekiwać od organu,
iż w postępowaniu prowadzonym na wniosek będzie gromadził potrzebny materiał dowodowy za zainteresowanego wszczęciem postępowania. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej nie oznacza, iż organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji,
że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Końcowo zaznaczono, że w niniejszej sprawie organ nie rozważa, czy art. 33 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. może być podstawą do uregulowania stanu prawnego urządzeń już istniejących, jednakże legitymację do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przywołanym trybie posiada właściciel urządzeń przesyłowych, podmiot realizujący cel publiczny, a nie właściciel nieruchomości.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego B. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. znajdujące wyraz w zaakceptowaniu przez Wojewodę niepodjęcia przez Starostę czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza rozstrzygnięcia, czy wobec Nieruchomości doszło do wydania decyzji ograniczającej zakres korzystania z niej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym posadowionych na Nieruchomości odcinków linii telekomunikacyjnej, co
w konsekwencji prowadziło do błędnej, przedwczesnej odmowy wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n.;
2. art. 61a § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewodę odmowy przez Starostę wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z Nieruchomości w związku z posadowieniem na niej linii telekomunikacyjnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy organ nie ustalił, czy
w sprawie zachodzą, bądź nie, przesłanki ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z Nieruchomości w związku z posadowieniem na niej linii telekomunikacyjnej, a także nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy w jego ocenie w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania", a jeśli tak, to jakie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla rozstrzygnięcia co do zasadności żądania Skarżącego w zakresie ustalenia na jego rzecz odszkodowania Starosta powinien był ustalić przede wszystkim: 1) czy jest on właścicielem Nieruchomości, 2) czy na Nieruchomości znajdują się wskazane we wniosku urządzenia przesyłowe ograniczające możliwość korzystania z niej, 3) do kogo należą urządzenia telekomunikacyjne posadowione na Nieruchomości, 4) czy doszło do wydania decyzji ograniczającej zakres korzystania z Nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w zakresie dotyczącej posadowionych na Nieruchomości odcinków linii telekomunikacyjnej, a jeśli tak to, kto był wówczas właścicielem Nieruchomości oraz czy ustalono i wypłacono w związku z tym odszkodowanie należne właścicielowi w świetle art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n.
Zdaniem strony skarżącej analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Wojewoda zaakceptował ustalenia Starosty, zgodnie z którymi Skarżącemu przysługuje prawo własności Nieruchomości, a także, że na gruncie tym posadowiony jest odcinek linii telekomunikacyjnej. Jednocześnie organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, w jakich okolicznościach doszło do posadowienia na Nieruchomości objętej wnioskiem infrastruktury przesyłowej, a zwłaszcza czy nastąpiło to na podstawie decyzji ograniczającej zakres korzystania z Nieruchomości
w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwołano się jedynie do treści pisma Spółki z 10 grudnia 2024 r. oraz zawartych w nim twierdzeń, ograniczających się do wskazania przybliżonego roku posadowienia urządzeń.
Strona skarżąca podniosła, że w świetle przywołanych ustaleń organów, wobec tak sformułowanych żądań Skarżącego oraz brzmienia przywołanych wyżej przepisów, nie sposób zrozumieć, dlaczego organ pierwszej instancji, nie wszczynając postępowania i nie przeprowadzając wcześniej kompletnego postępowania dowodowego, już na tym etapie stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania. Skoro bowiem na Nieruchomości bezsprzecznie znajdują się urządzenia telekomunikacyjne, wysoce prawdopodobne jest (zakładając, że zostały posadowione
w sposób legalny), że posadowiono je na mocy decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta tymczasem nie ustalił nawet w sposób pewny, kto jest właścicielem przedmiotowych linii. Organ pierwszej instancji nie pozyskał również dowodów pozwalających ustalić okoliczności, w jakich doszło do posadowienia przedmiotowych odcinków linii, co mógł był uczynić, zwłaszcza poprzez zobowiązanie właściciela sieci do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji.
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że obowiązujące obecnie, przywołane we wniosku przepisy u.g.n. przewidują ustalenie przez starostę odszkodowania w każdym przypadku, gdy doszło do ograniczenia korzystania z nieruchomości na drodze administracyjnej, nie zaś tylko wówczas, gdy nastąpiło to na podstawie przepisów tej konkretnej ustawy. Zatem, wbrew ocenie Wojewody, nawet jeśli do ograniczenia korzystania z Nieruchomości przez ich ówczesnego właściciela doszło na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, Starosta zobowiązany jest do ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania, jeżeli wcześniej nie zostało ono ustalone i wypłacone.
Strona skarżąca zarzuciła, że rozpoznające sprawę organy nie ustaliły w sposób kategoryczny, ani też w oparciu o konkretne, wiarygodne dowody, kiedy dokładnie doszło do posadowienia urządzeń znajdujących się na Nieruchomości. Podkreślono, że nawet jeśli po raz pierwszy urządzenia te zostały zlokalizowane przed wejściem w życie u.g.n., niewykluczone jest, że już pod rządami tej ustawy doszło do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z Nieruchomości w związku z lokalizacją nowych urządzeń lub przebudową już istniejących. Kwestie te nie zostały zbadane przez organy w sposób należyty.
W ocenie strony skarżącej Starosta nie podjął odpowiednich działań ukierunkowanych na wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dotyczącym żądania ustalenia odszkodowania. Powyższych błędów organu pierwszej instancji nie sanował organ odwoławczy, który ani nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia celem wszczęcia przez Starostę postępowania i zbadania sprawy, ani też samodzielnie nie zgromadził jakiegokolwiek dodatkowego materiału dowodowego.
Końcowo podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu
o wadliwie zastosowaną podstawę prawną, tj. art. 61a § 1 k.p.a. Organy przedwcześnie przyjęły bowiem, że żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego w związku
z posadowieniem infrastruktury telekomunikacyjnej jest nieuzasadnione. Podkreślono,
że żądanie uregulowania zasad korzystania z nieruchomości oraz żądanie ustalenia odszkodowania należało rozpatrywać odrębnie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 24 czerwca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Wejherowskiego z 8 stycznia 2025 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku B. M. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez O. S.A. z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie B. (gmina S.) obejmującej działki nr: [..]-[...], dla których prowadzona jest księga wieczysta
nr [...], ustalenia z tego tytułu odszkodowania oraz ustalenia, do kogo należy infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona na ww. nieruchomości.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA")
z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie został wypracowany pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa
w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania
z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak: A. Wróbel [w:] A. Wróbel,
M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).
Nie ulega wątpliwości, że treść art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania jest nieprecyzyjna i bardzo ogólna, co może prowadzić do pewnych problemów z ustaleniem zakresu znaczeniowego tej przesłanki. Ustawodawca dopuścił bowiem odmowę wszczęcia postępowania, gdy
z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", nie wskazując zarówno w treści normatywnej, jak i w uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a. żadnych punktów orientacyjnych pozwalających na odkodowanie tej normy. Konieczne jest zatem sięgnięcie do celów regulacji art. 61a k.p.a., która ma delimitować postępowanie wstępne od postępowania właściwego (tak: J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2014 r. nr 2).
Zdaniem Sądu użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie może być wszczęte", akcentującego na termin "wszczęcie", wskazuje, że określona w art. 61 § 1 k.p.a. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc
w istocie wynikać z treści wniosku lub też być znana organowi z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czym innym jest brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 778/17).
Należy powtórzyć, że odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku, w rozumieniu art. 61a k.p.a., musi być dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli natomiast dana okoliczność budzi kontrowersje i rozbieżności, których rozstrzygnięcie przez organ wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można odmówić wszczęcia postępowania (tak: A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el 2011).
Zdaniem Sądu w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z 2 września 2024 r. z tak rozumianą "oczywistością" nie mamy do czynienia, przez co Starosta wydając postanowienie z 8 stycznia 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania naruszył art. 61a
§ 1 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że po wpłynięciu do organu pierwszej instancji ww. wniosku organ pierwszej instancji przeprowadził określone czynności wyjaśniające. Mianowicie, pismami z 4 października 2024 r. i 29 listopada 2024 r. wezwał Spółkę do udzielenia informacji, na jakiej podstawie (tytuł prawny do nieruchomości) posadowiono na Nieruchomości sieć telekomunikacyjną, czy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między stronami (a jeżeli tak wezwano o dostarczenie dokumentów potwierdzających ten fakt). Wezwano również o nadesłanie mapy
z przebiegiem sieci telekomunikacyjnej. W odpowiedzi (pismo z 10 grudnia 2024 r.) Spółka poinformowała, że infrastruktura na Nieruchomości została wybudowana w latach 90-tych ubiegłego wieku, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym i służy dostarczaniu usług telekomunikacyjnych. Wskazano również, że infrastruktura została wybudowana w ramach projektu budowlanego pn.: "Budowa sieci telefonicznej rozdzielczej B." z datą: maj 1994 r., numer umowy [...]. Spółka podała także, że na działce nr [...] brak jest infrastruktury, która stanowiłaby jej własność.
Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których z żądania wszczęcia postępowania w sposób oczywisty wynika,
iż postępowanie to nie może być wszczęte. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie to wymaga podjęcia określonych czynności, czy dokonania złożonego procesu wykładni przepisów prawa, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowa analiza unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku,
że odmowa wszczęcia postępowania następuje jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wszczęcia jest oczywisty, zaś "oczywistość" wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania (tak: G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
W niniejszej sprawie "oczywistość" nie wynikała z wniosku Skarżącego z 2 września 2024 r. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, skoro organ pierwszej instancji musiał przeprowadzić w tym zakresie określone czynności wyjaśniające.
W dalszej kolejności należy wskazać, że odmawiając wszczęcia postępowania organy obu instancji w zasadzie skupiły się wyłącznie na przepisach art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 604 ze zm.). Organy nie przeanalizowały natomiast w pełni treści wniosku
z 2 września 2024 r., w którym wyraźnie wskazano, że Skarżący wnosi o ustalenie zasad korzystania przez Spółkę z wymienionych we wniosku działek, przez które przebiega sieć telekomunikacyjna wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a do których Spółka musi mieć dostęp w celu przeprowadzania inspekcji ich stanu, usuwania awarii oraz koniecznych konserwacji i remontów. Wniesiono również o ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżącego, a w razie ustalenia przez organ, że to nie Spółka jest właścicielem przedmiotowej infrastruktury, o ustalenie, do kogo ona należy.
Owszem, Skarżący powołał się na art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) w kontekście art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t., jednakże biorąc pod uwagę treść obowiązujących przepisów u.g.n. oraz utrwalone orzecznictwo w kwestii ustalania odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 1 u.g.n.) niewystarczające jest
w okolicznościach niniejszej sprawy odmówienie Skarżącemu wszczęcia postępowania
z tego powodu, że powołał się on na przepisy u.w.r.u.s.t., które (zdaniem organów) nie będą miały zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym.
We wniosku z 2 września 2024 r. wskazano, że doszło do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości Skarżącego w związku z posadowieniem na nich linii telekomunikacyjnej. Obligowało to organy do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym tego, w jakich okolicznościach i w jakim trybie doszło do przedmiotowego ograniczenia, czy wydano decyzję ograniczającą zakres korzystania ze wskazanych nieruchomości Skarżącego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a jeśli nie, to czy ustalono odszkodowanie. Przypomnieć bowiem należy, że nawet jeśli do ograniczenia korzystania z nieruchomości doszło na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n. Starosta jest zobowiązany do ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania, jeśli wcześniej nie zostało ono ustalone i wypłacone.
Należy również zwrócić uwagę, że w piśmie z 10 grudnia 2024 r. Spółka wskazała, iż sporna infrastruktura została wybudowana ponad 20 lat temu, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem, a jej poszczególne elementy są trwałym i widocznym urządzeniem, zatem zgodnie z art. 172 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) doszło do zasiedzenia służebności gruntowej, z uwagi na upływ dwudziestoletniego terminu określonego w tym przepisie. Konieczne jest zatem poczynienie ustaleń również i w tym zakresie, przy czym nie może to mieć miejsca na etapie wstępnym, lecz już po wszczęciu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 61a § 1 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]