IV SA/PO 728/24

IV SA/Po 728/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 i 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1429
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 205 par. 1, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania A. S. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") od decyzji Burmistrza Gminy K. z 30 kwietnia 2024 r. ([...]) odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, J. K. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Obie ww. decyzje zapadły na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 stycznia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 752/23 (dalej też jako "Wyrok WSA"), mocą którego WSA uchylił ówcześnie zaskarżoną przez Wnioskodawczynię decyzję SKO z 03 października 2023 r. ([...]) wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Gminy K. z 24 maja 2023 r. ([...]) odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
WSA uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wyjaśnił m.in., że fakt rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania powinien być oceniany na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia. Dlatego też bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia wcześniej z innych przyczyn (np. z uwagi na opiekę nad małymi dziećmi), jeżeli przyczyny te ustały, a w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniały nowe okoliczności, takie jak konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, które uniemożliwiają wnioskodawcy ponowne podjęcie zatrudnienia. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dlatego istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Zarazem WSA wytknął, że rezygnację z zarobkowania organ odwoławczy odniósł wyłącznie do faktu, że Skarżąca nie pracuje od [...] lat i stwierdził, że skoro nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej od wielu lat, to nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Natomiast Skarżąca, argumentując, że powstrzymuje się od zarobkowania z uwagi na konieczność opieki nad matką, wskazała w toku postępowania sądowego na to, że wiele lat nie pracowała, gdyż zajmowała się dwójką dzieci, jednak w latach 2020-2021 poszukiwała pracy i taką też podjęła dorywczo, na dowód czego powołała umowę zlecenia z 09 marca 2020 r. nr [...] oraz umowę zlecenia z 30 marca 2021 r. nr [...] oraz wyjaśniła, że praca na podstawie tych umów była przez nią wykonywana przez niedługi okres, z uwagi na pandemię koronawirusa, następnie zaś ze względu na konieczność opieki nad matką, której stan gwałtownie się pogorszył. Zdaniem WSA wszystko to wskazuje na niedostateczne ustalenia faktyczne poczynione przez organy, przez co nie można uznać, że końcowe wnioski organów były adekwatne do okoliczności sprawy. W szczególności niedostatecznie umotywowane i pozbawione odpowiedniego oparcia w materiale dowodowym – przy jednocześnie niepełnych ustaleniach faktycznych – było stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zarobkowej, którą organ odwoławczy w sposób niezasadny sprowadził do wniosku, że Skarżąca nie pracuje od [...] lat, zatem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Czyniąc to, organ pominął możliwość podjęcia pracy zarobkowej (i powstrzymania się od poszukiwania zatrudnienia) przez Skarżącą w późniejszym czasie. W szczególności zaś chodzi tu o stan zachodzący w dacie złożenia wniosku, w kontekście podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką. Końcowo WSA wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy winny uwzględnić przedstawioną wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r.") oraz ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (włącznie z ponowieniem wywiadu środowiskowego), a następnie powtórnie ocenić zaistnienie przesłanki niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia się opieki nad matką. Zdaniem WSA "[b]ez uwzględnienia okoliczności mogących świadczyć o gotowości i możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą w ostatnich latach, nie mogło znaleźć akceptacji Sądu powoływanie się przez organ na fakt, że strona zrezygnowała z zatrudnienia znacznie wcześniej, gdyż nie pracuje od wielu lat i przyjęcie tego za podstawę odmowy uznania związku pomiędzy podjęciem się opieki nad matką a niepodejmowaniem pracy zarobkowe".
W ponownie prowadzonym przez Burmistrza Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") postępowaniu, w dniu 19 kwietnia 2024 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy ze Skarżącą na okoliczność niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia się opieki nad matką. Na tę okoliczność organ I instancji zobowiązał również Skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających rezygnację z pracy na rzecz opieki nad matką.
Następnie, przywołaną na wstępie decyzją z 30 kwietnia 2024 r. Burmistrz odmówił Wnioskodawczyni "świadczenia rodzinnego w formie:
1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1, wnioskowanego na J. K..
2. składka na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką, wnioskowanej na J. K.".
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, przedłożona dokumentacja w sprawie, tj. umowa zlecenia z 09.03.2020 r. zawarta na okres 09.03.2020 r.-20.03.2020 r. i umowa z 30.03.2021 r. zawarta na czas określony w dniu 30.04.2021 r. przez 3 godziny, nie stanowią dowodu, że Skarżąca była zmuszona zrezygnować z zatrudnienia lub nie podejmować zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad matką. Nadto przedłożone dokumenty dotyczą lat 2020 i 2021, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane 05.04.2023 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić – oznacza to brak w sprawie dokumentacji medycznej potwierdzającej niepełnosprawność we wcześniejszym okresie. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej z 24.04.2024 r. pierwsza umowa zlecenia została zakończona z uwagi na pandemię COVID, co nie ma związku z opieką nad matką, zaś druga trwała zaledwie 3 godziny, co również nie ma związku z tą opieką. Ponadto organ I instancji wskazał, że matka wymaga stosownej opieki i pomocy osoby drugiej: w przygotowywaniu posiłków, kąpieli, organizowaniu wizyt lekarza. Zdaniem organu zakres sprawowanej opieki nie jest na tyle szeroki, aby uniemożliwiał Skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby w części wymiaru pracy, gdyż przygotowanie posiłku lub pomoc w kąpieli mogą być wykonywane przez osobę, która pracuje. Brak jest również związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, skoro Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia przez wiele lat, jest osobą zdolną do pracy, wykształconą w zawodzie sprzedawcy, zamieszkującą w dobrze skomunikowanej miejscowości z niską stopą bezrobocia, "a na dzień złożenia wniosku postępowanie wyjaśniające nie wykazało aby wnioskodawczyni zrezygnowała z jakiejś pracy w związku z koniecznością opieki nad matką J. K.. Pomoc świadczona rodzicom przez dorosłe dzieci jest wyrażona [w] art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że rodzice i dzieci są obowiązani do wzajemnego szacunku i wspierania się. Z przepisu tego można wywnioskować, że nie jest to obowiązek tylko jednej strony – do zachowania takiego zobligowane są obydwie strony, także pomoc świadczona przez Panią A. wobec matki nie stanowi podstawy do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego". Poza tym, jak dalej zauważył organ I instancji, jej matka ma czworo dzieci, zatem opieka nad nią nie spoczywa wyłącznie na Skarżącej, ale także na pozostałym rodzeństwie.
W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy określony w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że Skarżąca jako osoba obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad matką, która wymaga pomocy we wszelkich sferach życia codziennego, a nie jak wskazano w ww. decyzji – jedynie przy przygotowywaniu posiłków, kąpieli oraz organizowaniu wizyt lekarza. Z powołaniem się na te zarzuty, Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Burmistrza i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania jej autorka podniosła, że twierdzenia organu są sprzeczne z dotychczasowymi ustaleniami, zaakceptowanymi w Wyroku WSA, oraz rzeczywistą sytuacją matki, która wymaga opieki i pielęgnacji podczas higieny osobistej, zmianie pielucho-majtek, przygotowywaniu posiłków i karmieniu, podawaniu leków, organizowaniu wizyt lekarskich czy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Nie ma obiektywnej możliwości pozostawienia matki choć na chwilę samej, a już za zagrażające życiu należałoby uznać, sugerowane przez organ, pozostawienie jej na kilka godzin dziennie. Skarżąca obiektywnie ma możliwości zarobkowe, jednak nie są one wykorzystywane właśnie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Bez znaczenia dla sprawy i "zaskakujące" są argumenty, że opiekę mogłyby sprawować pozostałe dzieci J. K.. Końcowo Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z twierdzeniami WSA ocena przesłanek powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w jakim dana osoba wystąpiła o przyznanie świadczenia – liczy się moment złożenia wniosku. Do odwołania załączono dokumentację medyczną niepełnosprawnej.
Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 30 kwietnia 2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 06 sierpnia 2024 r. – SKO podniosło w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, iż Wnioskodawczyni nie pracuje od wielu lat, a zatem zaprzestanie przez nią aktywności zawodowej nie zostało spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nadto SKO zaznaczyło, że matka Skarżącej ma czworo dzieci, a więc opieka nad nią stanowi obowiązek alimentacyjny każdego z dzieci. Organ zauważył przy tym, iż fakt zamieszkiwania w innym mieście, a nawet kraju, czy też praca zawodowa nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, który może być też wykonywany w formie świadczeń pieniężnych. Dalej SKO wyjaśniło, że powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest niespełnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle tego przepisu nie każde niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, którego celem jest sprawowanie opieki. "W sytuacji więc, w której Skarżąca w istocie nigdy nie podejmowała pracy lub jakiegokolwiek innego zatrudnienia, to stwierdzić należy, że nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawnym mężem [sic!] Skarżącej. Przyjąć zatem można, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zawodowej przed powstaniem niepełnosprawności męża [sic!]. Trudno zatem przyjąć, że Skarżąca podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia mężowi [sic!] właściwej opieki".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 06 sierpnia 2024 r. A. S. – zarzuciwszy naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że:
- niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,
- w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy określony w ww. przepisie, podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, iż Skarżąca jako osoba obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad matką,
- do oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką decydujący jest okres sprzed uzyskania przez niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności, a nie stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (na gruncie niniejszej sprawy: 05 kwietnia 2023 r.)
– wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności zaznaczyła, że nie ma możliwości pozostawienia matki na określony czas bez opieki, a tym samym podjęcia pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż pomoc matce musi być niesiona bezustannie. Ustawodawca na równi traktuje rezygnację z zatrudnienia, jak i jego niepodejmowanie. W przekonaniu Skarżącej jej wiek ([...] lata) oraz stan zdrowia, a nawet długi okres przerwy w zatrudnieniu nie stanowią obecnie realnej przeszkody do potencjalnej aktywizacji zawodowej, którą w istocie uniemożliwia jedynie konieczność opieki nad matką. Skarżąca wyjaśniła, że wiele lat nie pracowała, gdyż zajmowała się dwójką dzieci, zaś w latach 2020-2021 poszukiwała pracy, którą podjęła dorywczo. Zdaniem autorki skargi organy wysnuły błędne wnioski z przedłożonych przez nią umów – chociażby druga z umów nie była kontynuowana właśnie z uwagi na konieczność opieki nad matką, w związku z jej pogarszającym się stanem zdrowia. Dalej Skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"), z których wynika m.in., że organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, lecz zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W ocenie Skarżącej, w świetle cytowanego orzecznictwa bez znaczenia dla sprawy pozostaje, czy przed 05 kwietnia 2023 r. pozostawała ona bez zatrudnienia oraz z jakiej przyczyny. Decydującym jest to, iż w tej dacie jako osoba obiektywnie zdolna do pracy (bezsporne) jej nie podejmowała, w związku z opieką nad matką.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całej rozciągłości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 06 sierpnia 2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z 30 kwietnia 2024 r. ([...]) odmawiającą Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, J. K..
Prawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; w skrócie "u.ś.r.") – na czele z jej art. 17 ust. 1 – według brzmienia "obowiązującego na dzień składania wniosku" (tak w zaskarżonej decyzji SKO), a ściślej: obowiązującego przed dniem 01 stycznia 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [tj. w u.ś.r.] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Przed przejściem do dalszych rozważań wymaga podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie zapadł uprzednio prawomocny wyrok tut. Sądu uwzględniający poprzednią skargę A. S., tj. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 752/23 ("Wyrok WSA").
Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego Sąd w niniejszym składzie, a także organy obu instancji, pozostawali związani ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w Wyroku WSA.
WSA w tym wyroku wiążąco ocenił m.in. że:
- trafnie zauważyło SKO, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- jednakże organ II instancji przedstawił w niniejszej sprawie taki sposób rozumienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który doprowadził do nieuprawnionego zawężenia rozumienia przesłanki dotyczącej rezygnacji z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nastąpiło to w dwóch aspektach – pierwszym, dotyczącym powstrzymania się od aktywności zawodowej, i drugim, dotyczącym korelacji czasowej pomiędzy podejmowaną opieką, a dotychczasową aktywnością zawodową. To z kolei doprowadziło do braku wszechstronnych ustaleń i oceny okoliczności faktycznych, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;
- z wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają uwarunkowania wykonywanej przez Skarżącą opieki nad matką, która jest osobą leżącą i wymaga świadczenia jej pomocy poprzez wykonywanie szeregu czynności opiekuńczych i usługowych. Jednocześnie WSA nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (w tym wywiadu środowiskowego), obejmującego zwłaszcza tak istotne, a dotychczas pominięte przez organy obu instancji aspekty sprawy, jak wyjaśnienie rzeczywistej sytuacji zawodowej i życiowej strony skarżącej, i jej obiektywnej zdolności do podjęcia pracy zarobkowej;
- niedostatecznie umotywowane i pozbawione odpowiedniego oparcia w materiale dowodowym – przy jednocześnie niepełnych ustaleniach faktycznych – było stwierdzenie braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zarobkowej, którą organ II instancji w sposób niezasadny sprowadził do wniosku, że Skarżąca nie pracuje od [...] lat, zatem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Czyniąc to, organ pominął możliwość podjęcia pracy zarobkowej (i powstrzymania się od poszukiwania zatrudnienia) przez Skarżącą w późniejszym czasie. W szczególności zaś chodzi tu o stan zachodzący w dacie złożenia wniosku, w kontekście podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką.
W związku z tym należy wyjść od stwierdzenia, że organy obu instancji nie miały wątpliwości, iż Skarżąca sprawuje opiekę nad matką. I to w zakresie – jak można wnioskować z niektórych wypowiedzi tych organów – wymaganym na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. uniemożliwiającym pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Oto bowiem organ I instancji w uzasadnieniu pierwotnie wydanej decyzji (z 24 maja 2023 r.) jednoznacznie stwierdził, że "[z] przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że Pani A. S. sprawuje i zapewnia pełną i całodobową opiekę i pomoc w funkcjonowaniu mamy. Pani J. K. jest osobą leżącą, całkowicie zależną od opieki osób trzecich" (k. 17v. akt adm. I inst.). Powyższy wniosek płynący z wywiadu środowiskowego organ I instancji powtórzył w piśmie przewodnim z 12 czerwca 2023 r., przekazując do SKO odwołanie od ww. decyzji (cyt.: "Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że Pani A. S. sprawuje i zapewnia pełną i całodobową opiekę i pomoc w funkcjonowaniu mamy" – k. 7v. akt adm. I inst.). Jako istotne, w kontekście orzeczonej odmowy, organ ten uznał zaś "kwestie związane z niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię pracy i brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Wnioskodawc[zyni]ę z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż skarżąca jest długotrwale niezatrudniona a ustalony stopień niepełnosprawności Pani J. K. istnieje od 11.01.2023 r." Podobnie organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji (z 03 października 2023 r.), że "nie neguje opieki Wnioskodawczyni nad matką, jednakże wobec faktu, że Wnioskodawczyni nie pracuje od [...] lat, w opinii Kolegium [...] nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych" (k. 5 akt adm. I inst.). Ustalenia te zostały następnie zaakceptowane przez WSA w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku, w którym – jak to już wyżej wskazano – stwierdzono, że "[z] wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają uwarunkowania wykonywanej przez skarżącą opieki nad matką, która jest osobą leżącą i wymaga świadczenia jej pomocy poprzez wykonywanie szeregu czynności opiekuńczych i usługowych".
Tym większe zdziwienie musi budzić istotna zmiana stanowiska zajmowanego dotychczas w tej mierze przez organ I instancji, ujawniona w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji tego organu z 30 kwietnia 2024 r., a wyrażająca się w stwierdzeniu, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką "nie jest na tyle szeroki, aby uniemożliwiał stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w części wymiaru pracy". W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie tylko nie znajduje oparcia w materiale dowodowym uzupełnionym przez ten organ w toku powtórnego rozpoznawania sprawy, w tym w ustaleniach z ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego – co jest równoznaczne z bezpodstawnym, a przez to niedopuszczalnym (art. 153 p.p.s.a.) podważaniem przez organ I instancji ustaleń faktycznych zaakceptowanych już uprzednio w prawomocnym Wyroku WSA – ale także pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami doświadczenia życiowego, w świetle których trudno przyjąć, iżby stan zdrowia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki Skarżącej (orzeczenie wydano na stałe), obecnie blisko 83-letniej, w toku postępowania administracyjnego uległ poprawie, i to tak znaczącej.
Z tych względów za nadal aktualną w kontrolowanej sprawie należy uznać ocenę prawną wynikającą z Wyroku WSA, w świetle której do wyjaśnienia i rozważenia w tej sprawie pozostała jedynie kwestia, czy pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącą stałej i długotrwałej opieki nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Przystępując tedy do analizy tej kwestii, wypada zauważyć, że – po pierwsze – organy obu instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia, oparły się zasadniczo na przedłożonych przez Skarżącą umowach zlecenia z 2020 r. i 2021 r. (k. 67-70 akt adm. I inst.), tożsamych z opisanymi w Wyroku WSA. Pominęły zatem wyraźne wskazania WSA co do konieczności oceny możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej i powstrzymania się przez nią od poszukiwania zatrudnienia przede wszystkim w dacie złożenia wniosku o świadczenie, a skupiły się – ponownie i błędnie – na kwestii długotrwałego braku jej zatrudnienia, bezpodstawnie imputując, że nawet gdyby nie opieka sprawowana nad matką, to Skarżąca i tak nadal pozostawałaby niezatrudniona (nie poszukiwałaby pracy).
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – co do istoty niesprzeczne z ocenami prawnymi wyrażonymi w Wyroku WSA – zgodnie z którym co do zasady to dzień, od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Innymi słowy, do oceny, czy podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką co do zasady decydujący jest stan istniejący w dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W konsekwencji organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Ustalenia przez organ przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia stanowiłoby w istocie oparcie się na przesłance pozaustawowej (por. m.in. wyroki NSA: z 09.08.2023 r., I OSK 1655/22; z 05.12.2023 r., I OSK 2102/22; z 08.12.2023 r., I OSK 452/22; z 10.01.2024 r., I OSK 2414/22; z 23.05.2024 r., I OSK 1219/23; z 20.06.2024 r., I OSK 1283/23; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Po drugie, organy obu instancji ponownie nie uniknęły, wytkniętego już w Wyroku WSA, niezasadnego zawężenia rozumienia przesłanki zaprzestania aktywności zawodowej z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. praktycznie do samej rezygnacji z zatrudnienia (co w przypadku Skarżącej miało nastąpić [...] lat wcześniej). Co więcej, organ I instancji takiej interpretacji dał nawet formalny wyraz wprost w sentencji swej decyzji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1". Tymczasem, jak słusznie podkreślono w Wyroku WSA, w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest mowa alternatywnie o rezygnacji z zatrudnienia – czyli zaprzestaniu wykonywania pracy zarobkowej – jak również o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymaniu się od zarobkowania.
I to właśnie ten ostatni przejaw braku aktywności zawodowej – niepodejmowanie przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – powinien był być przedmiotem uwagi organów obu instancji na obecnym etapie wyjaśniania sprawy, po Wyroku WSA.
W związku z tym, uzupełniając niejako wywody zawarte w Wyroku WSA, należy podkreślić – w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego – że "[o]dwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia niepodejmowania zatrudnienia oznacza, że o świadczenie mogą ubiegać się osoby, które nie pozostają w zatrudnieniu, przy czym uwzględniając brzmienie art. 17 ust. 6 u.ś.r. czynić to mogą również osoby zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujące pracy lub posiadające status bezrobotnego. Zatem, wbrew stanowisku Kolegium, w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest właśnie zakres sprawowanej przez nie opieki. W zależności bowiem od zakresu sprawowanej opieki możliwe jest ustalenie, czy dana osoba nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. [...] bez znaczenia prawnego w tej sprawie są wszystkie okoliczności faktyczne, które zaistniały przed wydaniem powołanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia prawnego pozostaje również subiektywne przekonanie organów, że skoro skarżąca nie pracuje już od około 25 lat [tu: [...] lat – uw. Sądu], to obecnie również by nie pracowała lub nie podjęła pracy" (zob. wyrok NSA z 05.12.2023 r., I OSK 2102/22; por. też wyrok NSA z 08.12.2023 r., I OSK 452/22).
Po trzecie, ponownie rozpoznając sprawę po Wyroku WSA, organy obu instancji poszerzyły argumentację, mającą przemawiać na rzecz orzekanej przez siebie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, o wcześniej nie akcentowaną okoliczność, że Skarżąca ma rodzeństwo – jednocześnie sugerując niedwuznacznie, że w związku z tym mogłaby ona współdzielić z nimi opiekę nad matką, zyskując w ten sposób (dodatkowo) możliwość podjęcia zatrudnienia.
Wobec tego należy stwierdzić, że jest to argumentacja nieuprawniona. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno określone w przepisach art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. W takiej sytuacji organy nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a sąd administracyjny nie powinien sanować takiego podejścia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia nie może być więc posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa, na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, można przyznać świadczenie jednej z nich, pod warunkiem, że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (zob. wyroki NSA z 02.08.2024 r., I OSK 2541/23 i I OSK 2659/23, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA).
W ocenie Sądu w niniejszym składzie taka sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.
Już z tych względów, podlegające kontroli w tej sprawie decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, w tym art. 153 p.p.s.a.
W odniesieniu do zaskarżonej decyzji SKO zauważyć jednak trzeba dodatkowo i tę okoliczność, że w jej treści organ II Instancji w żaden sposób nie odniósł się do wniesionego przez Skarżącą odwołania (ani nawet treściwie go nie zreferował), poza podaniem w sentencji, że decyzja została wydana "po rozpoznaniu [...] odwołania A. S.", oraz ogólnikowym skwitowaniu w uzasadnieniu, że "odwołanie [...] złożyła Wnioskodawczyni, wskazując, że sprawuje pełną opiekę nad niepełnosprawną matką". Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 15 in principio k.p.a. Wszak nie ulega wątpliwości, że jednym z istotnych elementów unormowanej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96; por. też wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17; z 08.082023 r., I SA/Bd 293/23).
Dodatkowym argumentem mogącym przemawiać za uznaniem, że SKO nie wywiązało się w sposób należyty ze spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku powtórnego, wnikliwego i merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie – tak, aby w szczególności dwukrotnie ocenione zostały dowody i przeanalizowane istotne okoliczności faktyczne sprawy – jest zasadniczo powielenie przez SKO w motywach swego rozstrzygnięcia, i tak nie nadmiernie rozbudowanej argumentacji organu I instancji, ale przede wszystkim kilkukrotne wzmiankowanie w nich (zapewne na skutek nie dość starannej finalnej redakcji skopiowanych z innego dokumentu fragmentów tekstu) o "mężu" Skarżącej jako osobie wymagającej opieki.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Sąd zaznacza, że pomimo wniosku skargi nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż Skarżąca działała w sprawie osobiście (art. 205 § 1 p.p.s.a.), a sprawa należy do kategorii wolnych od wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
W związku z tym wypada jeszcze zaznaczyć, że nienależnie uiszczony przez Skarżącą, bez wezwania, wpis od skargi (w kwocie 100 zł) został Skarżącej zwrócony na mocy postanowienia tut. Sądu z 01 października 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 728/24.
Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji uwzględni oceny prawne i wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku oraz Wyroku WSA.