II SA/Gd 636/25

II SA/Gd 636/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.243.2024.PG w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania z nieruchomości oraz odszkodowania z tego tytułu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 30 października 2024 r., nr GN.6821.40.2024.IP, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Wejherowskiego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania z nieruchomości oraz odszkodowania z tego tytułu.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 września 2024 r. do Starosty Wejherowskiego wpłynął wniosek W. K. o ustalenie zasad korzystania przez O. S.A. z nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., gmina L., obejmującą działki o nr [...] i nr [...] polegających na posadowieniu na nieruchomości należących do Uczestniczki odcinków sieci telekomunikacyjnych wraz z wszelką infrastrukturą towarzyszącą, dostępie Spółki do ww. urządzeń przesyłowych w celu przeprowadzenia inspekcji ich stanu, usunięcia usterek i awarii, a także koniecznych konserwacji i remontów. Ponadto wniesiono o ustalenie odpowiedniego, w rozumieniu art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej jako u.w.r.u.), odszkodowania należnego Wnioskodawcy w związku z ww. korzystaniem. Jednocześnie wskazano, że w razie ustalenia przez organ, że przedmiotowa infrastruktura nie należy do O. S.A. wniesiono o ustalenie, do kogo należy przedmiotowa infrastruktura telekomunikacyjna i ustalenie wobec określonego w ten sposób podmiotu zasad korzystania z nieruchomości za odszkodowaniem przyznanym na rzecz Wnioskodawcy.
Do wniosku załączono kopię odpowiedzi udzielonej przez O. S.A. Wnioskodawcy, zgodnie z którą przedmiotowa linia została wybudowana w latach 60-70-tych ubiegłego wieku zgodnie z zasadami prawa obowiązującymi w dacie budowy, na zlecenie struktur podlegających Skarbowi Państwa. W kolejnych latach linia była rozbudowywana, na podstawie decyzji właściwych merytorycznie organów, w tym Wójta Gminy Linia z 10 maja 1999 r. Inwestycja podlegała inwentaryzacji i jest również uwidoczniona na mapach w państwowych zasobach geodezyjnych, co potwierdza legalność jej budowy. W przedmiotowej dokumentacji zamieszczona jest zgoda właścicieli I. i L. K. na zajęcie gruntu pod inwestycję wybudowania doziemnego kabla telekomunikacyjnego.
Postanowieniem z 30 października 2024 r. nr GN.6821.40.2024.IP Starosta Wejherowski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania z nieruchomości, ustalenia odszkodowania z tego tytułu oraz ustalenia do kogo należy infrastruktura telekomunikacyjna.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.w.r.u. właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Natomiast zgodnie z ust. 7 tego przepisu jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n.
Starosta wskazał, że przywołana regulacja obowiązuje od dnia wejście w życie ustawy, a jak wynika ze złożonego wniosku przedmiotowa linia teletechniczna została wybudowana w latach 60-70-tych ubiegłego wieku, czyli zdecydowanie przed wejściem w życie ustawy. Wobec powyższego regulacja, na którą powołuje się Wnioskodawca nie ma zastosowania do stanu faktycznego opisanego we wniosku. Ponadto zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta wydaje decyzję, do której odwołuje się art. 33 ust. 7 u.w.r.u. na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny. Podobnie ust. 3 jako inicjatora wskazuje operatora sieci. W rozpatrywanym przypadku nie zaszły powyższe okoliczności. Brak jest też podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w celu ustalenia przez Starostę właściciela infrastruktury teletechnicznej. Ponadto, celem art. 33 ust. 7 u.w.r.u. jest umożliwienie realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w przypadku braku porozumienia stron - niemożność jej faktycznej realizacji. W opisanej sprawie infrastruktura istnieje, więc nie ma podstawy do stosowania tego przepisu.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy postanowieniem z 16 czerwca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.243.2024.PG Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Przyczyny muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku.
Następnie Wojewoda wskazał, że żądanie Wnioskodawcy dotyczy kilku kwestii. Po pierwsze, Wnioskodawca wniósł o ustalenie zasad korzystania przez Spółkę z nieruchomości polegających na posadowieniu na nieruchomości odcinków sieci telekomunikacyjnych wraz z wszelką infrastrukturą towarzyszącą oraz dostęp Spółki do urządzeń przesyłowych w celu przeprowadzania inspekcji ich stanu oraz usunięcia usterek i awarii, a także koniecznych napraw. Po drugie, wniesiono o ustalenie odszkodowania w związku z korzystaniem przez Spółkę z nieruchomości. Ponadto, wniesiono również o ustalenie do kogo należy infrastruktura zlokalizowana na nieruchomości, jeśli organ ustali, że nie jest nią O. S.A. Powołano się na art. 124 ust. 1 i 4 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 33 u.w.r.u.
Wojewoda Pomorski zgodził się z przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem Starosty i przytoczoną argumentacją oraz wskazał, iż w niniejszej sprawie organ nie rozważa, czy art. 33 u.w.r.u. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. może być podstawą do uregulowania stanu prawnego urządzeń już istniejących, jednakże legitymację do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przywołanym trybie posiada właściciel urządzeń przesyłowych, podmiot realizujący cel publiczny, a nie właściciel nieruchomości. Zatem, zdaniem Wojewody, pomimo podniesionych w zażaleniu zarzutów, okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawę do zastosowania przez Starostę przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie Wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. znajdujące wyraz w zaakceptowaniu przez Wojewodę niepodjęcia przez Starostę czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza rozstrzygnięcia, czy wobec nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., gmina L., obejmującej działkę o nr [...] oraz działkę o nr [...], doszło do wydania decyzji ograniczającej zakres korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie dotyczącym posadowionych na nieruchomościach odcinków linii telekomunikacyjnej, co w konsekwencji prowadziło do błędnej, przedwczesnej odmowy wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n.,
2) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewodę odmowy przez Starostę wszczęcia postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem na nich linii telekomunikacyjnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy organ nie ustalił, czy w sprawie zachodzą, bądź nie, przesłanki ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem na nich linii telekomunikacyjnej, a także nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy w jego ocenie w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania", a jeśli tak, to jakie.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Ponadto Skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w postępowaniu mediacyjnym oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu Skarżący przypomniał, że w swoim wniosku z 16 września 2024 r. sformułowano kilka odrębnych żądań, tj. zwłaszcza wniosek o ustalenie przez Starostę zasad korzystania z nieruchomości w związku z posadowieniem na nich linii telekomunikacyjnej oraz żądanie ustalenia odpowiedniego, w rozumieniu art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 u.w.r.u. odszkodowania należnego Skarżącemu w związku z korzystaniem z nieruchomości w zakresie urządzeń przesyłowych przez ich właściciela, a nadto wniosek o ustalenie przez organ, kto jest właścicielem urządzeń posadowionych na nieruchomościach.
Następnie Skarżący przywołał treść art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. wskazując, że dla rozstrzygnięcia co do zasadności żądania Skarżącego w zakresie ustalenia na jego rzecz odszkodowania Starosta winien był ustalić przede wszystkim: czy jest on właścicielem nieruchomości; czy na nieruchomościach znajdują się wskazane we wniosku urządzenia przesyłowe ograniczające możliwość korzystania z niej; do kogo należą urządzenia telekomunikacyjne; czy doszło do wydania decyzji ograniczającej zakres korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie posadowionych na nieruchomościach odcinków linii telekomunikacyjnej, a jeśli tak to kto był wówczas właścicielem nieruchomości oraz czy ustalono i wypłacono w związku z tym odszkodowanie należne właścicielowi w świetle art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż Wojewoda zaakceptował ustalenia Starosty, zgodnie z którymi Skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości, a także, iż na gruncie tym posadowiony jest odcinek linii telekomunikacyjnej. Jednocześnie ani Starosta ani Wojewoda nie ustalili w sposób jednoznaczny, w jakich okolicznościach doszło do posadowienia na nieruchomości objętej wnioskiem infrastruktury przesyłowej, a zwłaszcza czy nastąpiło to na podstawie decyzji ograniczającej zakres korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwołano się jedynie do treści załączonego do wniosku pisma O. S.A. oraz zawartych w owych piśmie Spółki twierdzeń ograniczających się do wskazania przybliżonego roku posadowienia urządzeń oraz gołosłownej (niepopartej żadnym dowodem) supozycji co do rzekomego uzyskania zgody ówczesnych właścicieli nieruchomości na posadowienie infrastruktury.
W świetle przywołanych ustaleń organów oraz wobec tak sformułowanych żądań Skarżącego oraz brzmienia przywołanych wyżej przepisów, nie sposób zrozumieć, dlaczego organ I instancji, nie wszczynając postępowania i nie przeprowadzając wcześniej kompletnego postępowania dowodowego, już na tym etapie stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania. Skoro bowiem na nieruchomościach bezsprzecznie znajdują się urządzenia telekomunikacyjne, wysoce prawdopodobne jest (zakładając że zostały posadowione w sposób legalny), iż posadowiono je na mocy decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta tymczasem nie ustalił nawet w sposób pewny, kto jest właścicielem przedmiotowych linii. Zdaniem Skarżącego, w dalszej kolejności organ powinien był zwrócić się do właściciela przedmiotowych urządzeń przesyłowych celem uzyskania dowodów pozwalających ustalić okoliczności, w jakich doszło do posadowienia przedmiotowych odcinków linii.
Obowiązujące obecnie, przywołane we wniosku przepisy u.g.n. przewidują ustalenie przez Starostę odszkodowania w każdym przypadku, gdy doszło do ograniczenia korzystania z nieruchomości na drodze administracyjnej, nie zaś tylko wówczas, gdy nastąpiło to na podstawie przepisów tejże konkretnej ustawy. Zatem wbrew ocenie Wojewody, nawet jeśli do ograniczenia korzystania z nieruchomości przez ich ówczesnego właściciela doszło na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, Starosta zobowiązany jest do ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania, jeśli wcześniej nie zostało ono ustalone i wypłacone.
Abstrahując od powyższego Skarżący zauważył, iż żaden z rozpoznających sprawę organów nie ustalił w sposób kategoryczny, ani też w oparciu o konkretne, wiarygodne dowody, kiedy dokładnie doszło do posadowienia urządzeń znajdujących się na nieruchomościach. Podkreślenia wymaga przy tym, iż nawet jeśli po raz pierwszy urządzenia te zlokalizowane zostały przed wejściem w życie u.g.n., niewykluczone, iż już pod rządami tejże ustawy doszło do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w związku z lokalizacją nowych urządzeń lub przebudową już istniejących. Kwestie te nie zostały zbadane przez organy w sposób należyty. Skarżący powołał się na doktrynę i stwierdził z całą stanowczością, iż Starosta nie podjął żadnego samodzielnego działania ukierunkowanego na wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie żądania ustalenia odszkodowania. Powyższych błędów organu I instancji nie sanował Wojewoda, który ani nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia celem wszczęcia przez Starostę postępowania i zbadania sprawy, ani samodzielnie nie zgromadził jakiegokolwiek dodatkowego materiału dowodowego.
Odnosząc się do tego, że rozstrzygnięcie Starosty oparto na art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący powołał się na orzecznictwo wskazując, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie wskazanego przepisu "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania. Co więcej, organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego.
W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za wydane w oparciu o wadliwie zastosowaną podstawę prawną, w postaci art. 61 a § 1 k.p.a. Organy przedwcześnie przyjęły bowiem, iż żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego w związku z posadowieniem przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej jest nieuzasadnione. Żądanie uregulowania zasad korzystania z nieruchomości oraz żądanie ustalenia odszkodowania należało bowiem rozpatrywać odrębnie. Ponadto, wedle informacji posiadanych przez Skarżącego, które zostały wskazane we wniosku, do chwili obecnej nie zostało ustalone odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości w związku z posadowieniem na niej przedmiotowej infrastruktury w trybie administracyjnym. W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Starosta Wejherowski.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Pomorskiego z 16 czerwca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Wejherowskiego z 30 października 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasad korzystania z nieruchomości oraz odszkodowania z tego tytułu.
Jak wynika z treści zaskarżonych postanowień powodem odmowy wszczęcia żądanego postępowania przez Starostę było uznanie, iż skoro regulacja zawarta w art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604), dalej jako u.w.r.u., obowiązuje od dnia wejścia w życie tej ustawy, a linia teletechniczna została wybudowana w latach 60.-70. ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy, to wskazana regulacja nie będzie miała zastosowania do niniejszej sprawy. Następnie Starosta nawiązał do treści art. 33 ust. 7 u.w.r.u. wskazując, że organ wydaje decyzję, o której tam mowa na wniosek operatora sieci. Wreszcie Starosta podniósł, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w celu ustalenia właściciela infrastruktury teletechnicznej. Z kolei Wojewoda Pomorski zauważył, że żądanie Skarżącego dotyczyło kilku kwestii, po czym zaaprobował ww. stanowisko Starosty.
W ocenie składu orzekającego oba wydane w sprawie postanowienia są przedwczesne, a wydając je organy odsunęły od siebie obowiązki ciążące na nich w myśl przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., w szczególności naruszając zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nie zbierając i nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji nie oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym samym organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. będący podstawą prawną zaskarżonych postanowień.
Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W ugruntowanym orzecznictwie oraz doktrynie podkreśla się, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 528/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest stwierdzenie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. akt III OSK 403/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1552/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 978/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, ustawowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania mają charakter pierwotny, tzn. istnieją już w dacie wszczęcia postępowania, wynikają z treści złożonego żądania lub są znane organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcia zamknęły Skarżącemu drogę do rozpoznania jego wniosku bez pochylenia się nad jego istotą. Organy obu instancji skupiły się na przepisie art. 33 u.w.r.u. i odmówiły wszczęcia postępowania. Tymczasem ani organ I instancji ani organ II instancji nie przeanalizowały treści wniosku Skarżącego z 16 września 2024 r. (data wpływu do Starosty 30 września 2024 r.), w którym pełnomocnik Skarżącego wyraźnie wskazał, że wnosi o ustalenie zasad korzystania przez O. S.A. z działek nr [...] oraz nr [...], przez które przebiega sieć telekomunikacyjna wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a do których Spółka musi mieć dostęp w celu przeprowadzania inspekcji ich stanu, usuwania awarii oraz koniecznych konserwacji i remontów. Następnie wniesiono o ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżącego, a w razie ustalenia przez organ, że to nie O. S.A. jest właścicielem przedmiotowej infrastruktury – o ustalenie, do kogo ona należy. Owszem, Skarżący powołuje się na art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., w kontekście art. 33 ust. 7 u.w.r.u., jednakże biorąc pod uwagę treść obowiązujących przepisów u.g.n. oraz utrwalone orzecznictwo w kwestii ustalania odszkodowania w przypadku ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 1 u.g.n.) niewystarczające jest w okolicznościach niniejszej sprawy odmówienie Skarżącemu wszczęcia postępowania, z tego powodu, iż powołał się on na konkretny przepis u.w.r.u., który (zdaniem organów) nie będzie miał zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym.
W niniejszej sprawie doszło do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości Skarżącego w związku z posadowieniem na nich linii telekomunikacyjnej. W szczególności organy winny ustalić stan faktyczny sprawy, w tym to, w jakich okolicznościach i w jakim trybie doszło do przedmiotowego ograniczenia, czy wydano decyzję ograniczającą zakres korzystania ze wskazanych nieruchomości Skarżącego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., a jeśli nie to czy ustalono odszkodowanie. Przypomnieć bowiem należy, że nawet jeśli do ograniczenia korzystania z nieruchomości doszło na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n., Starosta zobowiązany jest do ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania, jeśli wcześniej nie zostało ono ustalone i wypłacone.
Kluczowe będzie również ustalenie katalogu podmiotów, bowiem zdaniem O. S.A. to właściciele I. i L. K. wyrazili zgodę na zajęcie ich gruntu poprzez wybudowanie doziemnego kabla telekomunikacyjnego, a z wnioskiem w niniejszej sprawie wystąpił W. K. Zatem konieczne jest poczynienie ustaleń również w tym zakresie.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Wejherowskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Ponadto, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzono na rzecz Skarżącego kwotę 580 zł od Wojewody Pomorskiego, na którą składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.