II SA/GD 633/12

II SA/Łd 433/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 28, art. 61a, art. 77, art. 80, art. 155, art. 156 par. 1, par. 2, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 28 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 roku sprawy ze skargi U. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 lutego 2022 r. nr KO.4110.7.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącej U. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.4110.7.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku U.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia 31 grudnia 2021 r., nr KO.4110.68.2021 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 50-1, znak: 6730.50-1.20052021 zmieniającej decyzję Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK/7331/50/05 o warunkach zabudowy.
Jak wynika z akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że U.G. nie była stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy Bolimów decyzji z 2021 r., jak również nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 2005 r. U.G. nie wykazała również swojego interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
U.G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż postanowienie narusza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 oraz art. 28 k.p.a. W ocenie wnioskodawczyni w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, przysługuje jej prawo do ochrony własnego interesu prawnego określone w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), o czym poinformowała SKO w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. U.G. twierdzi, że status strony przysługuje jej także w sprawie zmiany warunków zabudowy po realizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Uważa, że jeżeli jako właścicielka działki sąsiadującej z inwestycją posiadała status strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją z 2005 r., to status ten posiada również w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie wydania decyzji z 2021 r. Organ nadzorczy nie wykazał dostatecznie dlaczego odmówił przymiotu strony wnioskodawczyni. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest sprawą nową i organ nadzorczy prowadzący postępowanie ma obowiązek samodzielnie ustalić strony postępowania. W ocenie wnioskodawczyni, decyzja z 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pierwotnej decyzji ostatecznej obarczonej wadą polegającą na pominięciu stron postępowania i ograniczenie tego kręgu wyłącznie do inwestorów. Organ nadzorczy w wydanym postanowieniu również wskazał pominięcie koniecznych stron postępowania jako wadę tej decyzji. Drugą przesłanką wydania decyzji z 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa jest jej prawotwórczy charakter ponieważ rozstrzygnięcie zostało wydane z przekroczeniem procesowych przepisów (kompetencyjnych) organu I instancji do samodzielnego ustalania jakiegokolwiek parametru określanego w decyzji z 2005 r. Decyzja z 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa także z tego powodu, że powoduje wzruszenie ostatecznej decyzji związanej, a również nie ma uzasadnienia do jej wydania. Następna przesłanka to brak przesłanki tożsamości sprawy niezbędnej do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. Podsumowując wnioskodawczyni napisała, iż w sprawie istnieje co najmniej pięć przesłanek wskazujących na wydanie decyzji z 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa, czyli wadami kwalifikowanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również co najmniej dwie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przepisów art. 145 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Kolegium sięgając do treści art. 28 k.p.a. wskazało, iż przepis ten nie jest źródłem interesu prawnego strony, bowiem interes ten musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego.
W sprawie, jak wskazało Kolegium, U.G. nie była stroną postępowania ani kwestionowanej decyzji, ani też ostatecznej decyzji z 2005 r. Co prawda stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak, podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U.G. wskazała, że w sprawie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje jej prawo ochrony własnego interesu prawnego określonego w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, że ww. przepis może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje w sposób niewątpliwy interes prawny. Nie można więc wyprowadzać swojego uprawnienia z przepisu, który posiadanie takiego uprawnienia uznaje za warunek działania. Ponadto, stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jednak uzyskanie statusu strony w postępowaniu nie jest związane z samym tylko faktem bycia właścicielem nieruchomości, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja do udziału w sprawie, można wywodzić nie tylko z prawa administracyjnego, ale również z innych gałęzi prawa, w tym przepisów prawa cywilnego.
U.G., jako właścicielowi działki sąsiedniej, mógłby zatem przysługiwać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją, gdyby inwestycja, dla której warunki zabudowy zostały ustalone, oddziaływała na powyższą działkę, stwarzając określone istotne uciążliwości. W ocenie Kolegium, nie zostało wykazane, że inwestycja ograniczy sposób korzystania przez nią z nieruchomości.
Niezależnie od powyższego Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 grudnia 2021 r., że brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji zmieniającej, analizy w zakresie wskaźnika zabudowy na terenie analizowanym może wskazywać na ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), lecz nie nosi ono charakteru rażącego. Nie uzyskanie ewentualnego uzgodnienia decyzji zmieniającej warunki zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy może stanowić (w przypadku jednoznacznego ustalenia tego obowiązku) podstawę do wznowienia postępowania przez organ właściwy.
Reasumując Kolegium napisało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania, a więc należało odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosić o wznowienie postępowania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze U.G. wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 53 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 4 ust. 4, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588) oraz § 1, § 5, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 741);
2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360, dalej jako: "K.c.").
Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie jeste stroną postępowania;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji z 2021 r.
Opierając się na wskazanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Skierniewicach do ponownego rozpoznania, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z 2021 r. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania i o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści decyzji Wójta Gminy Bolimów nr 50-1 znak GRP.7331/23/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r. oraz załącznik nr 1 do tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, o których mowa niżej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.4110.7.2022, którym Kolegium po rozpatrzeniu wniosku U.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia 31 grudnia 2021 r., nr KO.4110.68.2021 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 50-1, znak: 6730.50-1.20052021 zmieniającej decyzję Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK/7331/50/05 o warunkach zabudowy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, obarczonego co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a, powodujących nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 61 K.p.a. lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy podkreślić, że na wstępnym etapie nie bada się przesłanek nieważności. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego możliwe jest określenie, czy akt administracyjny dotknięty został jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a także czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 K.p.a.
Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym a twierdzi, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego lub którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. (vide wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013r. o sygn. akt II SA/Gd 633/12, w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2109/12, w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 710/10, w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 359/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakres stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności winien zatem zostać ustalony niezależnie od ustaleń postępowania zwykłego, w tym także postepowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż krąg stron postępowania ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron wyznaczonym przez organ administracji w innych postępowaniach. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu w postępowaniu może wpłynąć na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności winien więc każdorazowo badać, czy osoba występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Rozważania organu w tym zakresie winny odnosić się do przepisów prawa materialnego, w oparciu o które nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zwykłym.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Jeśli określony podmiot we wniosku o wszczęcie postępowania powołuje się na jedną z przyczyn nieważności decyzji (postanowienia), a kwestia jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wątpliwa, to organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie - postępowania rozpoznawczego. W takiej sytuacji dopiero wnikliwa analiza okoliczności konkretnej sprawy pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dany podmiot był uprawniony w świetle przepisów prawa do wszczęcia danego postępowania. Jeżeli w toku rozpatrywania sprawy organ administracji dojdzie do wniosku, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to wówczas zobowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony.
Pamiętać również należy, że wnioskodawca musi posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który opiera się na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny podmiotu winien pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postepowania administracyjnego. Natomiast podstawy do wszczęcia postępowania nie może stanowić interes faktyczny wynikający jedynie z bezpośredniego zainteresowania wynikiem sprawy i nieznajdujący oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 6 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r, poz. 741 z zm.)
Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a, zgodnie z którą: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, bowiem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Dodać przy tym należy, że to strona, a nie organ ma obowiązek wykazania własnego interesu prawnego (tzw. legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego, może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (vide: wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10).
W przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 50-1, znak: 6730.50-1.20052021 zmieniającej decyzję Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK/7331/50/05 o warunkach zabudowy. Należy zaznaczyć, że wnioskodawczyni podniosła w toku postępowania, że wskazana przez nich decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 53 ust. 3 pkt 2. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r, poz. 741 z zm.)
W ocenie Sądu argumentacja skarżącej zasługuje na uwzględnienie. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach winno dokładnie zbadać interes prawny skarżącej we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Zaznaczyć należy, że przedwczesny jest wniosek Kolegium , iż żądanie pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania. Szczególnie, że decyzja Wójta Gminy Bolimów z 22 czerwca 2021r. nie zawiera ani żadnej analizy urbanistycznej ani też uzasadnienia. Na podstawie przekazanego materiału można mieć wątpliwości czy wnioskodawca nie próbuje zalegalizować istniejącego stanu faktycznego nie wynikającego z treści poprzedniej decyzji z 28 lutego 2005r.
Niewątpliwie w sytuacji, gdy osoba próbująca zainicjować postępowanie nadzwyczajne w sprawie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie była uczestnikiem postępowania tego postępowania, i że nie jest ona właścicielem nieruchomości której dotyczy ta decyzja nie jest wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a K.p.a. gdy jest sąsiadką. Dla wyjaśnienia interesu prawnego skarżącej niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy oddziaływanie inwestycji w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego zamyka się w granicach działki, na której jest planowany. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może nastąpić po wszczęciu postępowania. Po przesądzeniu kwestii interesu prawnego skarżących organ winien wyjaśnić pozostałe zarzuty dotyczące powoływanych przez skarżących wad przedmiotowego postępowania.
Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7, 77 K.p.a.). Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ uchybiły tym zasadom, co skutkowało wydaniem postanowień w oparciu o niepełny i nienależycie oceniony materiał dowodowy. Z pewnością ustalenia w zakresie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu są niewystarczające i zasadny jest zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK/7331/50/05 o warunkach zabudowy.
Sąd kontrolując postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie może się odnieść do zarzutów dotyczących zasadności przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż kwestia ta po rozważeniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności będzie przedmiotem ustaleń w toku kolejnego etapu postępowania przed organami administracji.
Na marginesie należy wspomnieć, że skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania a to uczynił w postanowieniu z dnia 31 grudnia 2021r. dokonując analizy przesłanek wynikających z art. 156 K.p.a. a następnie podtrzymał swoje stanowisko w postanowieniem z dnia 22 lutego 2022r.
Reasumując, wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania i z tych względów na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji dokona prawidłowych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. i na podstawie poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.
k.ż.