II SA/GD 631/23

II SA/Gd 631/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2023 r. nr WOP.7721.248.2019.MH w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym:
Prokuratura Rejonowej w Starogardzie Gdańskim wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie starogardzkim (dalej jako PINB) z wnioskiem z 7 stycznia 2019 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 a i art. 69 ustawy Prawo budowlane w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez usunięcie nieprawidłowości zagrażających życiu i zdrowiu w nieruchomości stanowiącej zespół pałacowy w K. Do wniosku załączono "Opinię w sprawie ustalenia stanu technicznego budynków pałacu oraz budynków rządcy w K.", z grudnia 2018 r. autorstwa mgr inż. arch. M. S., dotyczącą stanu technicznego budynków pałacu oraz budynku rządcy w K. na terenie zespołu pałacowego w K. (sporządzoną na wniosek Prokuratury Rejonowej w Gdyni do sprawy o sygn. akt PR 3 Ds. 93.2018.), z której wynika, że stan techniczny ww. obiektów jest bardzo zły, nadto biegły sądowy w treści podał sposób zapobieżenia opisanym skutkom.
W rezultacie PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] w K. w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska". PINB zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomieniem nr PINB/7143/1/1/2019 z 1 lutego 2019 r.
W dniach 15 lutego 2019 r. i 28 marca 2019 r. PINB przeprowadził oględziny w sprawie utrzymania i użytkowania w nieodpowiednim stanie technicznym obiektów budowlanych na działce nr [...], stwierdzając, że teren i obiekt nie są zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. Stan techniczny obiektów jest zły, brak oznak działań naprawczych i ratunkowych budynku, brak jest tablicy informacyjnej o zagrożeniu.
Decyzją z 4 listopada 2019 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB nakazał skarżącej, właścicielowi działki nr [...] w K., w obrębie ewidencyjnym K., w jednostce ewidencyjnej S., obowiązek usunięcia w terminie do 20 grudnia 2019 r. stwierdzonych nieprawidłowości występujących w obiektach budowlanych posadowionych na ww. działce nr [...] w K., użytkowanych w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, poprzez nakazanie wykonania enumeratywnie określonych robót budowlanych, tj. wykonać prowizorycznego ogrodzenia działki nr [...] w K.; zabezpieczyć otwory okienne i drzwiowe w budynku pałacu oraz w budynku zarządcy, zwanym również budynkiem socjalnym poprzez zabicie ich deskami lub płytami OSB w celu uniemożliwienia (utrudnienia) dostępu osobom niepożądanym oraz w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi; wykonać prowizoryczne zabezpieczenia dachu pałacu w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu; zinwentaryzować i rozebrać werandę od strony południowej (w budynku pałacu) w celu zapobieżenia ewentualnym zagrożeniom dla osób postronnych, które weszłyby na teren nieruchomości; zinwentaryzować i rozebrać dobudówkę od strony północnej (w budynku pałacu) w celu zapobieżenia ewentualnym zagrożeniom dla osób postronnych, które weszłyby na teren nieruchomości.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 26 maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że nakazy w niej określone zostały nałożone z pominięciem służb konserwatorskich.
W dniu 27 lipca 2021 r. przeprowadzono kontrolę z udziałem przedstawicieli Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz w asyście policji stwierdzając, że obiekt pałacu jest w złym stanie technicznym. Następnie, pismem z 30 lipca 2021 r., PINB zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (PWKZ) o zajęcie stanowiska w sprawie utrzymania i użytkowania w nieodpowiednim stanie technicznym obiektów wchodzących w skład zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości K. (gmina S.). Jednocześnie PINB przekazał organowi konserwatorskiemu kopię Opinii z grudnia 2018 r. autorstwa biegłego sądowego M.S.
Kolejnymi pismami z 8 września 2021 r. oraz z 22 października 2021 r. PINB zwracał się do PWKZ o uzgodnienie zakresu obowiązków, niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku pałacu oraz budynku rządcy na nieruchomości w miejscowości K. gmina S.
W dniu 9 grudnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo z 3 grudnia 2021 r. w którym PWKZ informuje, że pismem informującym nr ZN.510.253.2021 z 30 sierpnia 2021 r. (dołączono kopię) zaopiniował pierwsze wystąpienia organu nadzoru budowlanego z 30 lipca 2021 r. Z treści pisma PWKZ z 30 sierpnia 2021 r. wynika, cyt.: "Na podstawie przedłożonych do podania materiałów oraz przeprowadzonej kontroli w lipcu 2021r. z udziałem przedstawicieli PWKZ w Gdańsku, ustala się, iż ww. budynki: pałacu oraz budynku rządcy w K. ulegają nieprzerwanej degradacji oraz, że ich stan ulega pogorszeniu bez wykonania na właściciela wymogów budowlanych, zabezpieczająco - remontowych. W związku z powyższym stwierdza się: brak należytego utrzymania i dbałości o obiekt, prowadzący do trwałego i nieodwracalnego zniszczenia zabytku, z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." Kolejnym pismem z 3 lutego 2022 r. PINB zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie wskazanych w piśmie określonych robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dot. przedmiotowego zespołu pałacu oraz budynku rządcy w K.
PINB wystąpił także do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska, m.in. dot. nakazu rozbiórki werandy od strony południowej w budynku pałacu oraz dobudówki od strony północnej w budynku, zgodnie z art. 39 ust 2 Prawa budowlanego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia.
Pismem z 24 lutego 2022r. PWKZ zaopiniował pozytywnie przedstawione mu rozwiązania w celu zabezpieczenia przed dalszą degradacją ww. obiektów wpisanych do rejestru zabytków, z następującymi uwagami: zabicie okien należy przeprowadzić tak, by nie zniszczyć oryginalnych elementów zabytkowych obiektu, jakimi są okna, drzwi oraz tynki ścienne, nadto należy również zabezpieczyć stropy przed zawaleniem.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 4 kwietnia 2022 r. PINB nakazał skarżącej, będącej właścicielem działki nr [...] w K., w obrębie K., w jednostce ewidencyjnej S., usunięcie w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. stwierdzonych nieprawidłowości występujących w obiektach budowlanych posadowionych na ww. działce użytkowanych w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, tj.
1. wykonanie prowizorycznego ogrodzenia działki nr [...] w K.,
2. zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w budynku pałacu oraz w budynku zarządcy zwanym również budynkiem socjalnym, poprzez zabicie ich deskami lub płytami OSB w celu uniemożliwienia (utrudnienia) dostępu osobom niepożądanym oraz w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi, w sposób nie powodujący zniszczenia oryginalnych elementów zabytkowych obiektu, jakim są okna, drzwi oraz tynki ścienne,
3. wykonanie prowizorycznego zabezpieczenia dachu pałacu w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu,
4. zabezpieczenie stropów w/wym. budynku przed zawaleniem poprzez zastosowanie systemu podpór szalunkowych (belki lub płyty i stemple).
PINB wskazał, że powyższe roboty i czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.
Skarżąca wniosła odwołanie od tak wydanej decyzji.
W toku postępowania odwoławczego, do WINB wpłynęło pismo Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 maja 2022 r. Z treści pisma wynika, że Opinia w sprawie ustalenia stanu technicznego budynków pałacu oraz budynku rządcy w K. autorstwa mgr inż. Arch. M. S. nie uzasadnia tezy o zniszczeniu pałacu w K. w stopniu, powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Konieczność przeprowadzenia niezbędnych prac rozbiórkowych, w zakresie określonym w tej opinii, nie powoduje konieczności skreślenia z rejestru zabytków. Jednocześnie wskazano, że właścicielka zabytkowego zespołu nie złożyła wniosku o skreślenia z rejestru.
Następnie WINB pismem z 15 września 2022 r. zwrócił się do PWKZ o zaopiniowanie wykonania prowizorycznego zabezpieczenia dachów pałacu i budynku rządcy w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu, za pomocą wodoodpornej plandeki z tworzywa sztucznego.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pismem z 27 października 2022 r. PWKZ uznał za dopuszczalne i niezbędne zabezpieczenie dachu budynku pałacu i zarządcy wodoodporna plandeką. Organ konserwatorski wskazał, że zabezpieczenie plandeką wodoodporną jest rozwiązaniem tymczasowym, którego celem ma być powstrzymanie procesu niszczenia zabytku. W związku z tymczasowym charakterem zabezpieczenia, rozwiązanie to nie godzi trwale w dobra zabytku i może zostać dopuszczone do realizacji.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, WINB decyzją z 24 lutego 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, i nałożył na skarżącą, obowiązek wykonania do 31 września 2023 r. określonych robót budowlanych w obiektach budowlanych posadowionych na ww. działce nr [...] w K., w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, mające na celu usunięcie stanu zagrożenia:
1. wykonanie ogrodzenia obiektów stanowiących zagrożenie znajdujących się na terenie działki nr [...] w K., (budynku pałacu i budynku zarządcy) poprzez wygrodzenie tych obiektów od strony ulicy oraz w niezbędnej odległości od budynku,
2. zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w budynku pałacu oraz w budynku zarządcy zwanym również budynkiem socjalnym, poprzez zabicie ich deskami lub płytami OSB w celu uniemożliwienia dostępu osobom niepożądanym oraz w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi - w sposób nie powodujący zniszczenia oryginalnych elementów zabytkowych obiektu, jakim są okna, drzwi oraz tynki ścienne,
3. wykonanie zabezpieczenia dachu pałacu w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu plandeką z tworzywa sztucznego,
4. zabezpieczenie stropów w/wym. budynku przed zawaleniem poprzez zastosowanie systemu podpór szalunkowych (belki lub płyty i stemple).
WINB wskazał, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia.
W uzasadnieniu WINB uznał, że na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki art. 66 ust 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego.
WINB wskazał, że wydając rozstrzygnięcie należało jednak doprecyzować zarówno podstawę prawną jak i zakres nałożonych obowiązków. Odnośnie do nałożonego obowiązku wykonania prowizorycznego ogrodzenia działki nr [...] w K., nie określono bowiem, czy obowiązek dotyczy ogrodzenia całej działki, co w ocenie tut. organu jest nieekonomiczne. Dlatego w trybie odwoławczym organ doprecyzował powyższy obowiązek i nakazał wykonanie ogrodzenia obiektów stanowiących zagrożenie znajdujących się na terenie działki nr [...] w K., (budynku pałacu i budynku zarządcy) poprzez wygrodzenie tych obiektów od strony ulicy oraz w niezbędnej odległości od budynku, co w ocenie organu jest bardziej uzasadnione ekonomiczne. Natomiast odnośnie do nałożonego obowiązku wykonania prowizorycznego zabezpieczenia dachu pałacu w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu, organ odwoławczy po uzyskaniu uzgodnienia PWKZ, nakazał zabezpieczenie dachu pałacu w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi i zapobieżeniu postępującej dalszej degradacji obiektu plandeką z tworzywa sztucznego. Ponadto, mając na uwadze, że upłynął termin wyznaczony na wykonanie nałożonych obowiązków, WINB wyznaczył nowy termin dnia 31 września 2023 r.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono WINB nieustalenie stanu faktycznego i niewykazanie odpowiedzialności PINB i Starosty Starogardzkiego za zniszczenie własności skarżącej, utrzymywaniem od 2007 r. zakazu prac ratunkowych a następnie nakazywaniem wykonania prac wcześniej zakazanych. Zarzucono także WINB i PINB bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa do kopii dokumentów, które PINB był w jej ocenie zobowiązany doręczyć. Skarżąca wskazała, że była obłożnie chora, w szpitalu, dodatkowo w dniu 10 marca została poszkodowana w wypadku samochodowym. W skardze wskazano, że nakazano wykonanie prowizorycznego ogrodzenia i prowizorycznych zabezpieczeń okien i drzwi bez udziału WKZ i bez uwzględnienia decyzji Ministra Kultury zakazującej takich metod. W rezultacie wniesiono o uchylenie decyzji WINB w pkt 1 i 2, gdyż żadne prowizoryczne prace przy zabytku nie występują w prawie budowlanym a pracom ratunkowym, zabezpieczającym i ustalonym z WKZ, zgłoszonym przez nią w Starostwie, Starosta i PINB sprzeciwili się. Skarżąca wniosła także o zmianę pkt 3 decyzji w ten sposób, by nakazano wykonanie tych prac na koszt PINB, po uzgodnieniu sposobu ich wykonania z PWKZ.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca w piśmie z 18 sierpnia 2023 r. podtrzymała zarzuty. Zdaniem skarżącej kluczowym dokumentem w sprawie powinno być pozwolenie PINB na użytkowanie domu mieszkalnego z wykazaniem liczby lokali i zamieszkałych w nim zagrożonych osób. Takiego dokumentu PINB zaś nie posiada. Skarżąca wskazała na wadliwe, w jej ocenie, informacje z rejestru gruntów z 2012 r. i na informacje z ewidencji gruntów z 2023 r., gdzie podano liczbę lokali 0. Zdaniem skarżącej na gruncie niniejszej sprawy nie występuje stan zagrożenia, ani narażenia kogokolwiek na niebezpieczeństwo, gdyż nie ma lokali mieszkalnych i produkcyjnych, ani nie przebywają tam ludzie. Skarżąca nie jest przy tym winna, jeśli ktoś napada na jej dom, demolując go przy tym. Nikt nie ma prawa tam przebywać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji, nakładającej na skarżącą obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w obiektach budowlanych na działce nr [..] w K., jest art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 251 ze zm., dalej jako P.b.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Powyższy przepis znajduje się w rozdziale 6 ustawy pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone skutki w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, nakładającego określone obowiązki, będące wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że wystąpienie którejkolwiek z czterech przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 P.b. upoważnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ewentualnie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym albo swoim wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. Zasadniczo organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne. Sygnałem dla jego wszczęcia może być także zgłoszenie pochodzące od osób trzecich lub instytucji. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wskazuje się też, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224, por. też A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 66).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej, obejmująca działkę nr [...] w K., stanowiąca zespół pałacowo – parkowy, na której znajduje się trzy budynki, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami [..]-[..], w tym budynek pałacu oraz tzw. budynek rządcy. Powierzchnia działki wynosi 6,2329 ha. Postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Starogardzie Gdańskim w związku z toczącym się przeciwko B. J. postępowaniem o czyn z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyżej wymieniona nieruchomość jest bowiem wpisana do rejestru zabytków jako zespół pałacowo – parkowy w K. – wpis do rejestru pod nr [..] z 24 czerwca 1983 r., obecnie pod nr [..].
W toku postępowania przeprowadzone zostały kontrole ww. nieruchomości przez organ I instancji w dniach: 15 lutego 2019 r., 28 marca 2019 r. i 21 marca 2022 r. O czynnościach tych skarżąca była informowana i w żadnej nie uczestniczyła. Ponadto, oględziny nieruchomości przeprowadził w ramach swoich kompetencji Wojewódzki Konserwator Zbytków w dniu 27 lipca 2021 r. W trakcie tych czynności sporządzona była dokumentacja fotograficzna, obrazująca stan faktyczny nieruchomości. Ponadto, organ przeprowadził dowód ze sporządzonej w 2018 r. na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Gdyni "Opinii w sprawie ustalenia stanu technicznego budynku pałacu oraz budynku rządcy w K.", sporządzonej przez mgr inż. arch. M. S., biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku. Z opinii tej wynika, że budynek pałacu jest w bardzo złym stanie technicznym. Widoczna jest długotrwała postępująca destrukcja spowodowana brakiem użytkowania obiektu i brakiem minimalnego zabezpieczenia przed degradacją. W opinii wskazuje się szczegółowo na elementy obiektu, będące w szczególnie złym stanie technicznym, wśród których wymienić należy: 1) dach budynku – liczne nieszczelności spowodowane są głównie brakiem lub znaczącymi uszkodzeniami obróbek blacharskich i rynien. Uszkodzenia te mogą skutkować w najbliższym czasie znaczną destrukcją więźby dachowej. Szczególnie w złym stanie jest słup podpierający belkę koszową od strony południowo – zachodniej, 2) stolarka okienna i drzwiowa – budynek pozbawiony jest częściowo stolarki okiennej, pozostałe okna są w bardzo złym stanie. W podobnym stanie są drzwi wejściowe i balkonowe. Znaczna część elementów jest wyrwana lub zniszczona, a część w stanie nienadającym się do naprawy, 3) dewastacji i degradacji uległo ogrodzenie zespołu pałacowo – parkowego. Brak jest bramy. Obiekt nie jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Podobnie w złym stanie technicznym jest budynek rządcy (budynek socjalny): stolarka okienna, elewacja. Z opinii wynika też, że na etapie jej sporządzenia nie istniało zagrożenie całkowitego, samoistnego zawalenia się obiektów. Stwierdzono jednak zagrożenie dla mienia znacznej wartości spowodowane istniejącą i postępującą degradacją budynków. Stan faktyczny przyjęty w opinii został utrwalony w dokumentacji fotograficznej oraz protokole oględzin, poprzedzających jej sporządzenie.
Odnosząc powyższe do przepisu, stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji wskazać należy, że wynika z niej, iż obowiązki, ustalone zostały na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 P.b., tj. w związku ze stwierdzeniem, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dokonując oceny prawidłowości ustalenia przesłanek nałożenia na skarżącą obowiązków wskazać należy, że przesłanka z ust. 1 pkt 1 obejmuje sytuacje, w których obiekt budowlany jest - niezależnie, czy jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czy jego stan techniczny jest odpowiedni - w takim stanie faktycznym, który wskazuje na możliwość zagrożenia przez ten obiekt określonym dobrom chronionym – zdrowiu, życiu i mieniu. Na taki stan rzeczy może mieć wpływ np. oddziaływanie sił przyrody, warunki atmosferyczne. Z kolei, z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika inna przesłanka ingerencji organów nadzoru budowlanego, a mianowicie – gdy obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W ocenie Sądu, wskazany przepis (pkt 2) nie mógł być podstawą nałożenia na skarżącą obowiązków w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż jest bezsporne, że będący przedmiotem postępowania zespół obiektów nie jest użytkowany. W przepisach P.b. brak jest definicji "użytkowania obiektu". Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przyjmuje się zatem, że rozumienie pojęcia "użytkowanie obiektu" jest zbliżone do pojęcia cywilistycznego "korzystania z rzeczy" (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., II OSK 383/06; WSA w Gliwicach z 16 marca 2011 r., II SA/Gl 1091/10, opubl. CBOSA). Użytkowaniem jest zatem każdy przejaw korzystania z obiektu bez względu na okoliczności i przyczyny, w jakich dochodzi do użytkowania, jego zakres i okres trwania. Wobec tego obiektem budowlanym nieużytkowanym będzie taki obiekt, który w ogóle nie jest wykorzystywany. W konsekwencji, art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. nie mógł stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano powyżej, wystąpienie choćby jednej z czterech podstaw z art. 66 ust. 1 P.b. obliguje organ do podjęcia adekwatnej ingerencji prawnej.
Z kolei, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. odrębną przesłanką działań organów nadzoru jest stwierdzenie, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wskazana regulacja jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 P.b.). Wobec tego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 P.b. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że właściciel obiektu jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., nie ma znaczenia przyczyna, która spowodowała nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie sprawca, który spowodował powstanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1705/19, opubl. w CBOSA). Ewentualne szkody spowodowane w obiekcie budowlanym przez działania osób trzecich mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym.
Konkludując tę część rozważań, stwierdzić należy, że powyższe ustalenia dotyczące stanu opisanej wyżej nieruchomości i znajdujących się tam zabudowań pałacu i budynku rządcy, których w zasadzie skarżąca nie kwestionuje, wskazują że ich stan techniczny jest bardzo zły, tj. nieodpowiedni, a dodatkowo fakt braku zabezpieczenia przed osobami postronnymi sprawia, że niewątpliwie obiekty te zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.).
Mimo braku użytkowania obiektów organy nie mogły zastosować art. 67 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z treści tej regulacji wynika, że dotyczy ona dwóch rodzajów obiektów budowlanych, tj. niewykończonego, bądź co prawda wykończonego, ale nieużytkowanego. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (ust. 2 art. 67 P.b.).
Podejmując zatem decyzję o usunięciu nieprawidłowości na podstawie art. 66 P.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględnić indywidualne cechy konkretnego obiektu budowlanego. Oceniając stan techniczny budynku, organ powinien uwzględnić przeznaczenie i rozwiązania techniczne. Oznacza to, że powinien przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan tego obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty - Opinia, protokoły oględzin i kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, nie pozostawiają wątpliwości co do nieodpowiedniego stanu technicznego omawianych budynków. Zdaniem Sądu również, adekwatnie do stwierdzonych okoliczności, z uwzględnieniem przede wszystkim zabytkowego charakteru nieruchomości, a więc po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (opinia z 3 lutego 2022 r. oraz z 24 lutego 2022 r.), sformułowano wobec jej właścicielki obowiązki, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie naprawczym. W konsekwencji, skarżąca została zobowiązana do wykonania prowizorycznego ogrodzenia, zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych, wykonania prowizorycznego zabezpieczenia dachu pałacu oraz zabezpieczenia stropów budynku pałacu przed zawaleniem. Wykonanie powyższych robót ma na celu doraźne (awaryjne) usunięcie stanu zagrożenia budynków i nieruchomości. Nie wyczerpuje zatem obowiązków wynikających z przepisów P.b. w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektów zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. oraz zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego ich użytkowania, ani tym bardziej – obowiązków związanych z utrzymaniem w odpowiednim stanie zabytku.
Nie ma też racji skarżąca wskazując, że nie mogła podejmować żadnych prac dotyczących ww. nieruchomości w związku z decyzją Starosty Starogardzkiego z 19 września 2007 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonego przez nią zamiaru wykonania tymczasowego ogrodzenia zespołu, zabezpieczenia dachów przed przeciekaniem. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że powodem zgłoszenia sprzeciwu był fakt, że tego typu roboty budowlane w obrębie zabytku wymagają pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Organ w żaden sposób nie zakwestionował zasadności przeprowadzenia tych robót. Skarżąca, mimo to nigdy z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie wystąpiła. Tymczasem, skoro już w 2007 r. zgłosiła zamiar wykonania ogrodzenia oraz zabezpieczenia dachu budynków, to oznacza, że już wówczas stan budynków wymagał tego rodzaju prac. Brak podjęcia jakichkolwiek prac budowlanych od tego czasu przez ponad 17 lat niewątpliwie świadczy o naruszeniu obowiązków właścicielskich, wynikających z art. 61 i nast. P.b., nie wspominając już o odrębnych obowiązkach związanych z utrzymaniem zabytku, wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew twierdzeniom skarżącej, fakt że budynki nie są zamieszkałe, nie niweczy powyższych obowiązków.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem jednoznacznie, jaki jest stan techniczny obiektów i związane z tym zagrożenie dla dóbr, wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. W ocenie Sądu również, zakres nałożonych obowiązków jest adekwatny do tych ustaleń i ma charakter naprawczy. Skarżąca nie przedstawiła żadnej merytorycznej argumentacji, która podważałaby prawidłowość powyższych ustaleń i ich ocenę w kontekście zastosowanych przepisów prawa.
Sąd nie dostrzegł zarazem naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, co w szczególności dotyczy kwestii zapewnienia skarżącej czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, w tym doręczenia jej kserokopii akt postępowania administracyjnego. Odnośnie do dostępu skarżącej do akt niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym i kwestii doręczania z nich kserokopii na jej żądanie zauważyć należy, że organy wielokrotnie odnosiły się do wniosków skarżącej w tym zakresie: w piśmie z 26 lutego 2019 r. (w odpowiedzi na pismo z 18 lutego 2019 r.), w piśmie z 19 marca 2019 r. (w odpowiedzi na pismo skarżącej z 27 lutego 2019 r.), w piśmie z 4 września 2019 r. (w odpowiedzi na pismo z 13 sierpnia 2019 r.), w piśmie z 8 września 2021 r. (w odpowiedzi na żądanie skarżącej z 18 sierpnia 2021 r.), w mailach z 4 kwietnia 2022 r. i 8 kwietnia 2022 r. (w odpowiedzi na mail skarżącej z 1 kwietnia 2022 r.), w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. (w odpowiedzi na pismo skarżącej z 12 kwietnia 2022 r.). Organ wielokrotnie tym samym informował skarżącą, że w oparciu o art. 73 k.p.a., nie ma podstawy prawnej, by domagać się od organu kserowania akt sprawy i doręczania nieuwierzytelnionych kopii stronie postępowania. Strona zaś ma uprawnienie do kopiowania akt w siedzibie organu w obecności pracownika. Z akt sprawy wynika też, że skarżąca, w oparciu o art. 10 k.p.a., była informowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do materiałów sprawy (pismo z 25 lipca 2019 r., pismo z 13 czerwca 2022 r., pismo z 14 grudnia 2022 r.). Jak wynika zaś już choćby z pisma skarżącej z 19 lipca 2022 r., zapoznała się ona z aktami administracyjnymi sprawy, w efekcie czego skierowała do różnych organów administracji swoje pisma z 19 lipca 2022 r. (pisma znajdują się w aktach organu II instancji). Skarżąca zajęła również swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 20 października 2022 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu skarżąca miała na każdym etapie postępowania administracyjnego zapewniony czynny dostęp do akt sprawy w sposób, wynikający z przepisów prawa. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania w zakresie braku podjęcia postanowienia w kwestii odmowy doręczenia skarżącej nieuwierzytelnionych kopii akt postępowania administracyjnego nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i w żaden sposób nie upośledziło uprawnień procesowych strony.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł o oddaleniu skargi.