II SA/Gd 63/21

II SA/Gd 63/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 104/22 - Wyrok NSA z 2023-08-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. H., F. R., E. R., R. R. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
H. H., E. R., F. R. i R. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 5 listopada 2020 r., nr [..], mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z 30 stycznia 2020 r., nr [..], i orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [..] o powierzchni 571 m2, położonej przy ul. S. w G.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [..] na rok 1977 z 14 września 1977 r., Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, dalej jako u.z.t.w.n.), nieruchomość stanowiącą własność J. i M.R., położoną w G. przy ul. S., stanowiącą w dniu jej nabycia działkę nr [..] o łącznej powierzchni 571 m2. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości pod budowę bloku VI w osiedlu K., na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję Urzędu Miejskiego z 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G.
Wnioskiem z 29 października 2005 r. H. H., K.R. i F. R., jako spadkobiercy po M. i J. R. (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z 15 marca 2006 r., sygn. akt [..], zwrócili się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], będącej aktualnie własnością Gminy Miasta.
Decyzją z 24 sierpnia 2012 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (wyznaczony do prowadzenia postępowania postanowieniem Wojewody z 6 grudnia 2005 r.) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że treść umowy sprzedaży z 14 września 1977 r. wskazuje, że analizowany teren wchodził w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K. Przy tym, analiza treści, przywołanej w akcie notarialnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla obiektu blok VI w osiedlu K. w G., wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego - projekt nr [..] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, prowadzą do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod realizację na tym terenie osiedla mieszkaniowego, a dokładnie osiedlowego parkingu, realizowanego w ramach projektu inwestycyjnego o nazwie G. Osiedle K., stanowiącego część zadania inwestycyjnego - etapu budowy osiedla K. Zdaniem organu, z treści decyzji z 20 czerwca 1973 r. oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania wynika, że pod nazwą blok VI osiedle K. w G. rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [..] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto, w planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. S. garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Organ wyjaśnił przy tym, że w aktach sprawy znajdują się założenia techniczno-ekonomiczne planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G. opatrzone klauzulą zatwierdzenia z 23 sierpnia 1973 r. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. Tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu K. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13 912 m3 i dwa o kubaturze 10 312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [..]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z 26 marca 1974 r. Zdaniem organu, analiza planu realizacyjnego szczegółowego wykonanego w skali 1:500 prowadzi do wniosku, że znaczna część nieruchomości, stanowiącej w dacie jej sporządzenia działkę [..], położoną przy ul. S., znajduje się poza granicami planu realizacyjnego ww. inwestycji. W granicach planu znajduje się wyłącznie część ww. działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. S., która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy.
Organ wskazał także, że w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych 21 listopada 2006 r. ustalono, że w części przylegającej do ul. S. urządzony parking, obejmujący również sąsiednie działki, otoczony jest żywopłotem. Za żywopłotem urządzono teren zabaw dla dzieci, a za kolejnym żywopłotem znajduje się skarpa, która zajmuje około 40% powierzchni działki. W toku ponownych oględzin nieruchomości przeprowadzonych 8 kwietnia 2011 r., stwierdzono, że sporna działka stanowi w części urządzony wyasfaltowany parking, na jej części znajduje się plac zabaw, a w części stanowi zaśmieconą skarpę porośniętą niepielęgnowanymi krzewami. Organ ustalił przy tym, że Wydział Gospodarki Komunalnej nie posiada żadnych dokumentów na temat placu zabaw znajdującego się na tym terenie. Przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła terenów zieleni, które są włączone do bieżącej pielęgnacji w ramach utrzymania zieleni miejskiej oraz konserwacji skwerów i placów zabaw na gruntach Gminy Miasta. Zagospodarowanie działki nr [..] stanowiącej własność Gminy Miasta nastąpiło w latach 1977-1978 po zasiedleniu budynku mieszkalnego przy ul. S. w czynie społecznym zorganizowanym przez Komitet Domowy. Piaskownica została wybudowana przez mieszkańców, natomiast zabawki postawiła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ponadto, wskazano, że od momentu użytkowania tego terenu Spółdzielnia sprząta i pielęgnuje zieleń i krzewy, kosi trawę oraz utrzymuje w czystości część utwardzoną, nie posiadając tytułu prawnego do terenu. Organ na podstawie przeprowadzonych dowodów ustalił, że istnienie parkingu w 1991 r., potwierdza wydana przez Urząd Miejski informacja urbanistyczna nr [..] o wyrażeniu zgody na czasową zmianę funkcji (do 2 lat) istniejącego parkingu ogólnodostępnego przy ul. S. o nawierzchni utwardzonej na parking strzeżony. Organ wskazał, że do akt sprawy pozyskał kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącą część operatu technicznego [..]. Na szkicu tym wyrysowany został przez geodetę parking. Dokument ten potwierdza istnienie parkingu już w roku 1981 - czyli w dacie wykonywania pomiaru sytuacyjnego inwestycji.
Zdaniem organu, tylko niewielka część nabytej przez Skarb Państwa działki nr [..] przeznaczona była pod realizację inwestycji K. blok VI, na której zlokalizowany miał być parking. Ustalenie to prowadzi do wniosku, że pozostała część nabytej działki była zbędna na cel realizacji ww. inwestycji już w dacie jej nabycia. Jednakże, analiza wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu, prowadzi do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, iż pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Wobec faktu, że nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia, nie jest możliwym zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części. Ewentualny zwrot części nieruchomości, która była zbędna na cel wywłaszczenia już w dacie jej nabycia, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy część gruntu nabytego dla potrzeb realizacji inwestycji stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego w przypadku ustalenia, że część nieruchomości objęta planem realizacyjnym nie stała się zbędna na cel jej przejęcia, skutkuje to odmową zwrotu całej nieruchomości.
Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że działka nr [..] o powierzchni 571 m2 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prace związane z realizacją parkingu na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego element infrastruktury osiedla mieszkaniowego realizowanego pod nazwą K. blok VI rozpoczęły się bowiem w terminie siedmiu lat od zawarcia umowy sprzedaży spornego terenu oraz zostały zakończone w 1981 r., kiedy to geodeta wykonał pomiar sytuacyjno-wysokościowy m.in. obiektu osiedla K. blok VI.
Decyzją z 13 sierpnia 2014 r., nr [..], Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 24 sierpnia 2012 r., i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W akcie notarialnym z 14 września 1977 r. wskazano, że ww. nieruchomość wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K., co wskazuje na cel wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego cel wywłaszczenia został określony w sposób bardzo ogólny, dlatego niezbędne było posłużenie się zgromadzonym materiałem dowodowym, aby ustalić, jaka inwestycja (budowla) miała powstać na wywłaszczonej działce nr [..]. Powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową, projekt Nr [..] obiektu "Blok VI w osiedlu K. w G.", organ odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Z kolei, analiza mapy planu szczegółowego nr [..] oraz mapy planu ogólnego nr [..], określającego teren oraz zakres inwestycji, pozwala sprecyzować, że część wywłaszczonej działki nr [..], przewidziana była pod drogę dojazdową do osiedla. Na pozostałej części, stanowiącej około 75% powierzchni całej działki, w ogóle nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem, gdyż nie została ona objęta granicami inwestycji.
Organ ustalił przy tym, że z protokołu z oględzin z 8 kwietnia 2011 r. oraz załączonych zdjęć przedmiotowej nieruchomości wynika, że na działce zlokalizowany jest parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem, za którym znajduje się plac zabaw dla dzieci, z drabinkami oraz piaskownicą. Pozostała część działki stanowi niezagospodarowaną skarpę porośniętą krzakami. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci kopii szkicu polowego z podziału przedmiotowej nieruchomości (operat techniczny nr [..]), kopii szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego (operat techniczny nr [..]), kopii archiwalnej mapy ewidencji gruntów oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z 15 czerwca 2011 r., wynika, że od dnia wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], nie została zlokalizowana żadna budowla. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina Miasta w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na celowe zagospodarowanie działki nr [..] istniejącą infrastrukturą ani dokumentów potwierdzających prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działań dotyczących budowy parkingu, placu zabaw oraz organizacji zieleni w ramach inwestycji "Blok VI w osiedlu K. w G.". Zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza też realizacji celu wywłaszczenia, jakim była droga dojazdowa usytuowana na części działki nr [..]. Nie można również – w ocenie organu odwoławczego - uznać istniejącej na przedmiotowej działce infrastruktury za infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji.
Ponieważ zaistniała konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia działki nr [..], organ wyjaśnił, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Istniejący parking, plac zabaw dla dzieci oraz skarpa porośnięta krzewami w żaden sposób nie wyczerpują przesłanek wskazanych powyżej. Co więcej budowle znajdujące się na nieruchomości nie powstały w sposób zamierzony, gdyż ani Gmina Miasta, ani Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przedstawiły dowodów na celowe wybudowanie przedmiotowej infrastruktury w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Infrastruktura musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie przy okazji. Na potwierdzenie "okazjonalnego" powstania infrastruktury Wojewoda przywołał pismo Spółdzielni Mieszkaniowej z 28 marca 2007 r., w którym stwierdzono, że zagospodarowanie działki nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta nastąpiło w latach 1977-1978 w czynie społecznym zorganizowanym przez Komitet Domowy. Od momentu użytkowania tego terenu Spółdzielnia sprząta i pielęgnuje zieleń i krzewy, kosi trawę oraz utrzymuje w czystości część utwardzoną nie posiadając tytułu prawnego do tego terenu. Zdaniem Wojewody zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działce nr [..] zrealizowany - przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty mogą świadczyć o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 672/14, oddalił skargi Gminy Miasta oraz K. R., F. R. i H. H. na decyzję Wojewody z 13 sierpnia 2014 r. a Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15, oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, że uległa zmianie numeracja działki nr [..] k.m. [..] na nowy numer [..], obręb [..] oraz, że postanowieniem Sądu Rejonowego z 9 kwietnia 2019 r. spadek po zmarłym 19 listopada 2017 r. K. R. nabyli E.K. R. i R. R.
Następnie, decyzją z 30 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł m.in o zwrocie nieruchomości położonej przy ul S., w dzielnicy G., oznaczonej na datę wywłaszczenia jako działka nr [..] obecnie oznaczonej jako działka nr [..], na rzecz H. H., E. R., F. R. i R. R oraz o zwrocie przez R. A. R., E. K. R., H. H. i F. R. na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania pieniężnego za zwracaną nieruchomość w wysokości 122 550,00 zł.
Organ wskazał, że do wywłaszczenia spornej działki doszło w związku z zamiarem realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a działka wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K. i miała być objęta w całości granicami inwestycji. Tymczasem, granice te określone w planie szczegółowym nr [..], wyznaczone dnia 17 października 1977 r., skupiły jedynie część działki nr [..] (wówczas oznaczonej nr [..]), pozostała zaś część stanowiąca około 75% jej powierzchni nie została objęta w planie granicami tej inwestycji. Na większości działki nie przewidywano wykonania budynków osiedlowych ani infrastruktury towarzyszącej osiedlu. W świetle treści planu szczegółowego znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąc po zawarciu umowy sprzedaży, nie wynika przy tym z materiału dowodowego, aby miała ona być objęta innym planem szczegółowym. Ponadto, podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość była działką zabudowaną, a budynek mieszkalny w całości posadowiony był na tej części nieruchomości, która nie była w świetle mapy planu szczegółowego nr [..] potrzebna na realizację inwestycji. Zakres dokonanego wywłaszczenia budzi, zdaniem organu, wątpliwości także z tego powodu, że wywłaszczono nieruchomości sąsiednie w stosunku do spornej działki, przy czym zakres ich wykorzystania został określony podobnie. Tożsamość podstawy prawnej wyżej opisanej sprawy potwierdza zawarte w aktach administracyjnych pismo z 9 lutego 2006 r., skierowane wspólnie przez wnioskujących o zwrot wszystkich tych nieruchomości położonych jedna obok drugiej, do organu pierwszej instancji.
Organ wskazał dalej, że co prawda szczegółowy plan realizacyjny oraz plan sporządzony dla inwestycji Blok VI w osiedlu K. przewidywały na części przedmiotowej nieruchomości (około 25%) drogę dojazdową do osiedla, to jednak celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów samochodowych, ponieważ parking nie stanowi ciągu komunikacyjnego pełniącego funkcję dojazdu do osiedla. Z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że parking zaplanowano przy pawilonie (budynek nr 5), a zatem w oddaleniu od przedmiotowej nieruchomości, zaś garaże i parkingi osiedlowe planowano zlokalizować po południowej stronie ulicy S., w skarpie, podczas gdy działka objęta postępowaniem położona jest po północnej stronie ulicy S.
W ocenie organu nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była potrzebna na realizację rozwiązania drogowego, łączącego osiedle z drogą publiczną. Nie była natomiast niezbędna na budowę parkingu, który jak wynika z planu szczegółowego, w bardzo dużym zakresie został zrealizowany poza granicami planowanego osiedla. Organ wskazał dalej, że ostatnie oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego 5 listopada 2018 r. na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono wówczas, że działka nie jest zabudowana, teren jest utwardzony. Jego część stanowi asfaltowy parking osiedlowy. Na kolejnej części znajduje się karuzela krzesełkowa i piaskownica. Resztę działki pokrywa zieleń nieurządzona i urządzona (trawnik i żywopłot).
Po analizie materiału dowodowego organ przyjął, że granice realizacji inwestycji Blok VI osiedle K. obejmują jedynie część działki nr [..]. Pozostała część działki, stanowiąca około 75% jej powierzchni, nie została objęta w planie granicami tej inwestycji. Na większości działki nie przewidywano wykonania budynków osiedlowych ani infrastruktury towarzyszącej osiedlu. Z kolei, z treści planu szczegółowego wynika, że znaczna część nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąca po zawarciu umowy. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia oraz powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 672/14, Prezydent Miasta uznał, że realizacja osiedla mieszkaniowego, w tym parkingu, była możliwa bez wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości, a wywłaszczenie było niezbędne jedynie dla realizacji połączenia drogowego. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że wywłaszczenie ww. nieruchomości było zbędne dla realizacji celu wywłaszczenia.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 5 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako u.g.n.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 stycznia 2020 r. i odmówił zwrotu działki nr [..] przy ul. S. w G.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał najpierw, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem działka nr [..] nie była przedmiotem decyzji, lecz nabyta została przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n. Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.
Następnie, Wojewoda zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym z 14 września 1977 r. wskazano, że ww. nieruchomość wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku VI w osiedlu K. Zdaniem organu, szeroka interpretacja celu wywłaszczenia jest w niniejszej sprawie dopuszczalna i stosowana przez doktrynę, a istotą dopuszczalności takiej interpretacji jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia ujętym w sposób ogólny, a stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną częścią. Cel wywłaszczenia, którym była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego, został określony w sposób, który pozwala jednoznacznie wskazać, jaka konkretnie inwestycja miała powstać na działce będącej przedmiotem postępowania. Z kolei, analiza mapy planu szczegółowego oraz mapy planu ogólnego określającego teren oraz zakres inwestycji pozwala sprecyzować, że część wywłaszczonej działki nr [..] (obecnie [..]) przewidziana była pod drogę dojazdową do osiedla. Na pozostałej części, stanowiącej ok. 75% powierzchni całej działki, w ogóle nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem, gdyż nie została ona objęta granicami inwestycji.
Organ, powołując się na protokoły oględzin stwierdził, że na działce zlokalizowany jest parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem, za którym znajduje się plac zabaw dla dzieci z drabinkami oraz piaskownicą. Pozostała część działki stanowi niezagospodarowaną skarpę porośniętą trawnikiem i krzakami. Od dnia wywłaszczenia na działce nr [..] (obecnie [..]) nie została zlokalizowana żadna budowla. Organ uznał, że materiał dowodowy nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia, jakim według organu I instancji była droga dojazdowa usytuowana na części działki nr [..]. W tym kontekście powołano się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 672/14, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15, w których, w ocenie organu, stwierdzono, że celu literalnie wskazanego w akcie wywłaszczeniowym na wywłaszczonej działce nie zrealizowano. Cel wywłaszczenia należy jednak, zdaniem sądu, zinterpretować w szerszym kontekście - w oparciu o inne akty prawne funkcjonujące w tym obrębie - jako przeznaczenie pod budowę osiedla. Pojęcie to jest bardzo pojemne i zawiera w sobie również tzw. infrastrukturę osiedlową. Na działce będącej przedmiotem postępowania zlokalizowano parking, który bez względu na to, kto go wzniósł, jeżeli służył zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, mieści się w szerokim pojęciu infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wojewoda zaznaczył też, że niniejsza sprawa jest skorelowana z postępowaniami dotyczącymi działek sąsiednich, co w konsekwencji wymusza na organach wypracowanie i ujednolicenie orzekania, gdyż cel wywłaszczenia, zagospodarowanie, użytkowanie oraz przeznaczenie wszystkich działek jest podobne. We wszystkich trzech sprawach zapadły wyroki sądowe, którymi organ, jak stwierdził, jest związany.
Mając na względzie powyższe ustalenia organ odwoławczy nie podzielił zdania Prezydenta Miasta, że działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia już około miesiąca po zawarciu aktu notarialnego, a budowy parkingu na jej części nie należy utożsamiać z ciągiem komunikacyjnym, lecz uznał, że sprawę należy rozstrzygać w kontekście szeroko interpretowanego celu, na jaki przejęto działkę, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, mimo że działka nie została objęta w całości planem realizacyjnym. Organ, ponownie powołując się na powyższe wyroki stwierdził, że wskazano w nich, iż mimo braku realizacji literalnie wskazanego celu wywłaszczenia, należy poddać analizie kwestię utrwaloną w doktrynie, a dotyczącą budowy osiedla, które obejmuje również tzw. infrastrukturę. Organ w konsekwencji podsumował, że zgodnie z obowiązującą doktryną popartą licznym orzecznictwem, realizacja inwestycji w postaci budowy szeroko pojętego osiedla mieszkaniowego obejmować musi nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla takich jak posadowione na przedmiotowej działce parking, plac zabaw i zieleń osiedlowa.
H. H., E. R., F. R. i R. R w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 5 listopada 2020 r. zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów i dotychczasowych prawomocnych decyzji oraz wyroków sądów administracyjnych, a także długotrwałe prowadzenie postępowania. Zdaniem skarżących, sposób wywłaszczenia nie był dobrowolny, a działania wywłaszczeniowe miały charakter przymusowy charakterystyczny dla celów nadrzędnych, budowli specjalnych typu drogownictwo, kolej, ale również zapewnienie dojazdu do osiedla. Powołując się na postępowania administracyjne dotyczące wywłaszczonych działek przy ul. S. skarżący stwierdzili, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy nie można mówić o szerokim i dowolnym interpretowaniu pojęcia osiedle. Zarzucono również organowi odmowę włączenia do akt sprawy akt dotyczących zwrotu działek bezpośrednio sąsiadujących z działką będącą przedmiotem postępowania, na której po roku 1990 zrealizowany został parking będący samowolą budowlaną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania Gmina Miasta w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2021 r. wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła m.in., w odniesieniu do zarzutu skarżących, że parking jest samowola budowlaną, że brak dokumentu inicjującego czy finalizującego daną inwestycję nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia w sprawie. Ponadto, nie jest przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocena, czy dana inwestycja jest prawidłowo zrealizowana, ponieważ istotę postępowania stanowi wyłącznie ustalenie, czy cel przejęcia nieruchomości został osiągnięty. W ocenie Gminy Miasta, zawężające rozumienie celu wywłaszczenia nie koresponduje m.in. z mapą: "[..]", bowiem jednoznacznie z niej wynika, iż działka nr [..] znajdowała się w granicach projektowanego osiedla K. Ponadto, z części opisowej do planu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji Bloku VI w osiedlu K. w G., wynika, że teren opracowywany obejmuje blok VI i leży w granicach lokalizacji [..], osiedla mieszkaniowego "K." realizowanego od 1966 r. Dowodzi to, że budowa tego osiedla była długim, rozległym obszarowo przedsięwzięciem realizowanym etapami, w związku z czym kwestią drugorzędną jest, w ramach jakiego projektowanego zadania inwestycyjnego ("Bloku") znajdowała się objęta postępowaniem nieruchomość, kluczowe jest bowiem jedynie, że przeznaczona była na potrzeby realizacji osiedla mieszkaniowego, które niewątpliwie powstało.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z 5 listopada 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolowana decyzja Wojewody z 5 listopada 2020 r. wydana została po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 30 stycznia 2020 r., wydanej po rozpoznaniu wniosku H. H., K. R. i F. R. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 571 m2, położonej w G. przy ul. S., wywłaszczonej od poprzedników prawnych wnioskujących – M.W.i J. R., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t. j. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 września 1977 r., nr [..] na rok 1977.
Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W tych okolicznościach, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, zgłoszone przez wnioskujących żądanie należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powołanych przepisów wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.
W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.
W ocenie sądu, Wojewoda w kontrolowanej decyzji słusznie uznał, że celem wywłaszczenia działki nr [..] położonej w G. przy ul. S. była inwestycja polegająca faktycznie na budowie osiedla mieszkaniowego K. w G.
Przede wszystkim, ocena ta, stosownie do wymogu art. 190 p.p.s.a., uwzględnia wykładnię i wskazania zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 572/14. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał bowiem, że przedmiotowa nieruchomość umową sprzedaży z 14 września 1977 r. została niewątpliwie wywłaszczona pod budowę bloku VI osiedla mieszkaniowego. Poszukiwanie zatem innego celu wydaje się być niezasadne, chyba że należy go zinterpretować w szerszym kontekście – w oparciu o inne akty prawne funkcjonujące w tym obrębie - jako przeznaczenie pod budowę osiedla. Sąd wskazał przy tym, że modernizacja celu nie zachodziłaby w razie zmiany celu z bloku, czy osiedla na parking czy drogę osiedlową.
Z powyższym, wiążącym sąd orzekający w niniejszym składzie, stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego skorelowany jest ponadto, utrwalony w judykaturze pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Jednakże, na możliwość ustalania celu wywłaszczenia w oparciu o całokształt dokumentacji wskazują poglądy doktryny (zob. E. Mzyk – teza 4 do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w: G. Bieniek (redakcja), S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007). Nadto, orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie wskazywało na powiązanie celu, określonego w decyzji wywłaszczeniowej z decyzją lokalizacyjną – w wyroku z 23 maja 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje wygaśnięcie celu wywłaszczenia (sygn. akt IV SA 374/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 47), natomiast tenże sąd, w Ośrodku Zamiejscowym w Krakowie, wyraził również pogląd, że nieruchomość jest niezbędna dla celu wywłaszczenia, jeżeli wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (wyrok z 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1740/93, "Prokuratura i Prawo", dodatek 1995, nr 5, poz. 58).
Niewątpliwie, zgodzić się przy tym należy z Wojewodą, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP (czyli od 1997 roku), zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że w pewnych sytuacjach w orzecznictwie (zob. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87; OSNCP 1988 nr 11, poz. 149) przyjmuje się, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (zob. wyrok NSA z 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu.
Z kolei, biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, tj. z: dokumentacji projektowo-kosztorysowej, sporządzonej dla obiektu pn. blok VI w osiedlu K. w G., wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze - projekt nr [..] z lutego 1974 r., stadium - projekt techniczny, planu szczegółowego, a także założenia techniczno-ekonomicznego planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. blok VI w G. opatrzonego klauzulą zatwierdzenia z 23 sierpnia 1973 r. wynika, że faktycznym celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja inwestycji pod nazwą blok VI osiedle k. w G. Cykl realizacji przedsięwzięcia ustalono jako jedno zadanie, obejmujące cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stację trafo, garaże, pawilon usługowy oraz parkingi i małą architekturę. Z analizy treści decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. - zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz treści dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania, wynika, że pod nazwą blok VI osiedle K.w G. rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [..] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto w planie ogólnym przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. S. garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Tabela V.3 zawiera szczegółowy wykaz zabudowy projektowanej mieszkalnej bloku VI w osiedlu K. Stanowiły ją cztery budynki jedenastokondygnacyjne, dwa o kubaturze 13.912 m3 i dwa o kubaturze 10.312 m3. W punkcie VI dokonano opisu zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz urządzenia terenu i zieleni, w tym małej architektury. Plan szczegółowy realizacyjny osiedla K. blok VI przewidywał urządzenie parkingu na części działki, oznaczonej w dacie jego sporządzenia - tj. w 1971 r., numerem geodezyjnym [..]. Plan ten zawiera klauzulę zatwierdzenia z 26 marca 1974 r. Tym samym, uznać należy, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę bloku VI osiedla k. w G. było równoznaczne z przeznaczeniem nieruchomości nie tylko pod budynek bloku, ale również pod infrastrukturę towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów.
Należy przy tym zauważyć, że sprawa niniejsza jest jedną z kilku spraw, dotyczycących zwrotu działek wywłaszczonych pod realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Istotna jest więc, na co zresztą wskazują wprost zapadające w tych podobnych sprawach wyroku sądowe, jednolita analiza i ocena okoliczności, w jakich doszło do wywłaszczenia oraz realizacja tego celu (oczywiście na tyle na ile okoliczności faktyczne są zbieżne). Dokonana przez sąd w niniejszym składzie ocena celu wywłaszczenia odpowiada przy tym ocenie celu wywłaszczenia działki nr [..], położonej w G. przy ul. S., która jak wynika z aktu notarialnego z 23 maja 1977 r., Rep. A nr [..] i decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. została wywłaszczona również pod budowę Bloku VI Osiedla K. w G. Ocena ta została przy tym zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 62/16 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16. Co więcej, dokonana ocena celu wywłaszczenia odpowiada ponadto ocenie celu wywłaszczenia działki nr [..], położonej w G. przy ul. S., która jak wynika z aktu notarialnego z 16 września 1977 r., Rep. A nr [..] i decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. została wywłaszczona również pod budowę Bloku VI Osiedla K. w G. Ocena ta została przy tym zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/15.
Jednocześnie, zdaniem sądu, Wojewoda słusznie ocenił, że zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie dowody, wskazują w sposób pewny, że na terenie działki zrealizowany został tak określony cel wywłaszczenia. Z protokołów oględzin z 21 listopada 2006 r., 8 kwietnia 2011 r. i z 5 listopada 2018 r. oraz załączonych do nich zdjęć analizowanej nieruchomości wynika, że na działce zlokalizowany jest parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonym miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem, za którym znajduje się plac zabaw dla dzieci z drabinkami i piaskownicą. Pozostała część działki stanowi niezagospodarowaną skarpę porośnięta trawnikiem i krzakami. Zagospodarowanie terenu nastąpiło w latach 1977 – 1978.
Naczelny Sąd Administracyjny, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1523/15, wskazał, że pojęcie osiedla jest bardzo pojemne i zawiera w sobie również tzw. infrastrukturę osiedlową. Parking, bez względu na to, kto go wzniósł, jeżeli służył zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, mieści się w szerokim pojęciu infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a tytuł prawny spółdzielni mieszkaniowej administrującej osiedlem jest tu nieistotny.
Jednocześnie, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu wybudowanie parkingu na terenie działki wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego tego celu nie niweczy i mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego".
Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia, jak wskazano powyżej, może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Wskazać należy, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom. Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, to oczywistym jest, że w związku z tym – budowa ta może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, realizowanej na przestrzeni dekady, czy nawet dwóch, mogą i z natury rzeczy – będą – podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Rzecz w tym, by modyfikacje te nie wpływały jakościowo na realizację celu głównego – budowa osiedla, i aby jednoznacznie wpisywały się w realizację jego infrastruktury.
Z decyzji Prezydium Rady Narodowej z 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla k. w G. oraz dokumentacji projektowo – kosztorysowej wynika zaś, że w wyniku inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle k. w G. miały powstać cztery budynki wielomieszkaniowe, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego, terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Tym samym, budowa parkingu stanowiła elementy zaplanowanej infrastruktury osiedlowej. Podobnie, powołane dokumenty przewidywały realizację terenów zielonych oraz placów zabaw. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zrealizowany parking, plac zabaw i teren zielony są ściśle związane z powstałym osiedlem mieszkaniowym, służą realizacji potrzeb jego mieszkańców, a więc wpisują się w zadeklarowany cel wywłaszczenia.
Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można bowiem odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest właśnie zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, w długim okresie, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla.
Jak wskazano powyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się obecnie jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jednakże na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, a możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem, Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. (sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Byłoby tak bez wątpienia przykładowo, gdyby zamiast elementów infrastruktury osiedla na części terenu wywłaszczonego powstały obiekty produkcyjne, czy przemysłowe, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Na marginesie zauważyć należy, że dokonana ocena realizacji celu wywłaszczenia odpowiada ocenie realizacji celu wywłaszczenia sąsiadującej z przedmiotową działką - działką nr [..], położoną w G. przy ul. S., która została wywłaszczona również pod budowę osiedla mieszkaniowego K. w G., a na której urządzono parking, otoczony żywopłotem, w części działka porośnięta jest krzewami i chaszczami. Ocena ta została przy tym zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 62/16 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2232/16.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 2232/16 wskazał, że o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej. Okoliczności są zaś takie, że na części działki powstał parking. Uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto parking jest elementem osiedla mieszkaniowego, a budowa osiedla mieszkaniowego określała generalny charakter wywłaszczenia. To samo dotyczy zieleni, zlokalizowanej na pozostałej części działki, która to część, stanowiąca element skarpy, nie mogłaby pełnić odrębnych od osiedla, samodzielnych funkcji, co również przemawiało za jej wywłaszczeniem. W świetle powoływanego wyżej orzecznictwa niezależnie zatem od tego, czy szczegółowym celem wywłaszczenia części działki była droga dojazdowa, czy też droga i plac postojowy, zrealizowanie w tej części parkingu służącego mieszkańcom osiedla nie zmieniło charakteru inwestycji (celu wywłaszczenia), a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla.
Mając powyższe na uwadze, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda słusznie odmówił wnioskującym zwrotu wywłaszczonej działki nr [..], ponieważ z uwagi na realizację na tej działce celu wywłaszczenia jej zwrot nie był możliwy w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n..
Jednocześnie, sąd nie dostrzegł przywołanych w skardze uchybień procesowych ani naruszenia prawa materialnego, które zaważyłoby na bycie prawnym zaskarżonej decyzji, stąd zarzuty skargi uznał za nietrafne. Wojewoda wykazując w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. realizację zamierzonego przy wywłaszczeniu celu związanego z potrzebami osiedla mieszkaniowego dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działki obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..].
Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie kierowania sprawy) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestnika postępowania i jej pełnomocnika oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).