II SA/Gd 626/22

II SA/Gd 626/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 119 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2022 r., nr WOP.7722.83.2022.MH w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 5 stycznia 2022 r., nr PINB-7146/002/2022/RW, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. M. kwotę 2517 (dwa tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB, organ I instancji) po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obr. K., gmina K. ustalił, że skarżący wybudował w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,50 m x 7,00 m + taras o wymiarach 2,35 m x 7,00 m + 2,15 m x 6,85 m.
Postanowieniem z 14 lipca 2018 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów.
W dniu 14 marca 2018 r. organ I instancji stwierdził, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem zlokalizowany na działce nr [...] w K. nie został rozebrany. Następnie, decyzją z 6 sierpnia 2018 r. organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy lub WINB), rozpoznając odwołanie skarżącego, nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że obiekt ten jest nietrwale powiązany z gruntem. Wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 1998 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, iż nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia. Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że budynek składa się z bryły głównej oraz przylegającego do niej bezpośrednio tarasu, na który wychodzi się z tego budynku -zatem taras ten stanowi z budynkiem całość funkcjonalno-użytkową. Taras przylegający do obiektu, jako trwale konstrukcyjnie z tym obiektem związany powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy. Zatem w rozpatrywanym przypadku powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem wynosi 31,5 m2 + 16,45 m2 + 14,72 m2, co po zsumowaniu daje powierzchnię zabudowy ok. 62,68 m2, tj. większą niż 35 m2. Mając na uwadze fakt, że działka posiada powierzchnię 1100 m2, zarówno w chwili budowy jak i obecnie budowa tego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, co uzasadniało zainicjowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Nieprzedłożenie w ustalonym terminie określonych w postanowieniu wstrzymującym dokumentów zobligowało zaś do wydania nakazu rozbiórki. Dlatego podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie oceniono jako zasadne, ale z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, że obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, podjęto w trybie odwoławczym decyzję reformatoryjną.
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję.
Postanowieniem z 5 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 67 029,99 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] w obrębie K. Jednocześnie PINB wezwał do uiszczenia grzywny w terminie do 30 czerwca 2022 r., wskazując, że w przeciwnym wypadku zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z 13 maja 2022 r. WINB w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie w części dot. wysokości grzywny i ustalił nową grzywnę w wysokości 64 359,80 zł. W punkcie 2 WINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny, ustalając nowy termin do dnia 30 listopada 2022 r. W punkcie 3 WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.
W skardze ww. postanowienie z 13 maja 2022 r. zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 11, 77-81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego;
2. naruszenie przepisów prawa Kodeksu postępowania administracyjnego przez WINB i związane z tym naruszenie prawa materialnego dotyczącego dysponowania prawem własności działki nr [...] w obrębie K.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że PINB wydał postanowienie o nałożeniu grzywny z 5 stycznia 2022 r. przed uprawomocnieniem się decyzji WINB z 25 listopada 2021 r., nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Zdaniem skarżącego decyzja WINB z 25 listopada 2021 r. powinna zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy w Wejherowie I Wydział Cywilny w dniu 17 czerwca 2021 r. postanowienia sygn. I Ns 50/11 o ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Skarżący podkreślił, że wniesiona została skarga od decyzji w przedmiocie rozbiórki. Skarżący wyjaśnił także, że w jego ocenie sporny obiekt nie jest budynkiem według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów, od dnia oględzin nie był określany przez organy jako budynek lub budynek mieszkalny.
Wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. II SA/Gd 133/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 25 listopada 2021 r. nr WOP.7721.189.2018.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję.
Postanowieniem z 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2022 r. nr WOP.7722.83.2022.MH, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wskazując, że Sądowi orzekającemu wiadome jest z urzędu, że organ odwoławczy wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarejestrowaną pod sygnaturą II OSK 2739/22 skargę kasacyjną od wyroku Sądu z 15 września 2022 r., sygn. II SA/Gd 133/22.
Wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. II OSK 2739/22 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 września 2022 r. sygn., akt II SA/Gd 133/22 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - oddalił skargę kasacyjną.
Mając na uwadze powyższe postanowieniem z 17 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotem skargi skarżący uczynił postanowienie w przedmiocie nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] w obrębie K.
Obowiązek rozbiórki został nałożony decyzją z 6 sierpnia 2018 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją WINB, która została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z 15 września 2022 r., sygn. II SA/Gd 133/22, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2739/22.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a. Jak wynika to z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.).
Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, elementem składowym tytułu wykonawczego jest treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawa prawna tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (...).
Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).
W sprawie niesporne jest, że decyzją z 25 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku wraz tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] w obrębie K. Po bezskutecznym upływie terminu wezwania skarżącego do wykonania wyżej wskazanego obowiązku, upomnieniem z 29 listopada 2021 r. (doręczonym skarżącemu 14 grudnia 2021 r.), organ egzekucyjny I instancji wystawił w dniu 5 stycznia 2022 r. tytuł wykonawczy, wskazując w nim jako podstawę prawną obowiązku wyżej wskazaną decyzję WINB z 25 listopada 2021 r. Kluczowe jest w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy to, że jak wskazano powyżej, decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego - została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą wyroku sądowego. W konsekwencji, skarga okazała się zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych, gdyż na gruncie sprawy należało uwzględnić skutki uchylenia wyżej wskazanej decyzji WINB z 25 listopada 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 133/22, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak wskazuje się w judykaturze, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uchylenie decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie stanowi okoliczności czasowo uniemożliwiającej prowadzenie postępowania egzekucyjnego, ale ma charakter trwały. W sposób trwały odpada bowiem podstawa prawna egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Uchylenie takiej decyzji wywołuje skutek ex nunc, tj. od momentu uchylenia. Tytuł wykonawczy staje się więc nieadekwatny do powstałej sytuacji prawnej i nie będzie mógł być realizowany, co nie przekreśla możliwości ponownego uruchomienia egzekucji, czyli wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego, lecz już w oparciu o nowowystawiony (inny) tytuł wykonawczy (zob. postanowienie NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 472/14, CBOSA). Uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego powoduje, że przyczyna zastosowania środka egzekucyjnego została unicestwiona, a w takiej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym. Skutkowało to w konsekwencji uwzględnieniem skargi.
Nie mogą natomiast stanowić skutecznej argumentacji w niniejszym postępowaniu sądowym wywody skarżącego dotyczące prawidłowości wydania wskazanej wyżej decyzji w przedmiocie rozbiórki. Miały one bowiem znaczenie w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem WSA w Gdańsku z 15 września 2022 r., a następnie - wyrokiem NSA z 27 maja 2025 r. Okoliczności te dotykają zasadności nałożonego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a tych nie może badać w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, a sąd ich kontrolować.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz uchylił poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, tj. zasądzając na rzecz skarżącego 2 517 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (1.500 zł), kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokackie, według norm przepisanych (1.000 zł), miarkując je na podstawie art. 206 p.p.s.a.
Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja umożliwia Sądowi, w uzasadnionych przypadkach, uznaniowe odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Niewątpliwym jest, że "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. nie jest ograniczony do przykładowego przypadku częściowego uwzględnienia skargi i możliwe jest zastosowanie tego przepisu także w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. Przepis art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których jest mowa w art. 200 p.p.s.a. i obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika Sąd uwzględnia stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz długotrwałość postępowania.
W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzi "uzasadniony przypadek", przemawiający za częściowym odstąpieniem od zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dokonując miarkowania wysokości tych kosztów Sąd uwzględnił, że skarżący sporządził skargę własnoręcznie ją podpisując i składając osobiście. Skarżącemu zostało doręczone wezwanie do uzupełnienia wpisu, w rezultacie czego skarżący dokonał jego uzupełnienia. Reprezentujący skarżącego adwokat złożył w toku postępowania sądowoadministracyjnego jedynie wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia. Nie uzupełnił zarzutów skargi i nie przyczynił się w sposób realny do jej uwzględnienia. Stosunkowo niewielki wkład pracy pełnomocnika w niniejszym postępowaniu, w szczególności nakład pracy, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny, uzasadnia przyjęcie, że zaistniał "uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 206 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, uwzględniając stopień zawiłości sprawy oraz mając na uwadze, że opłata obliczona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) wyniosłaby 5.400 zł, Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1.000 zł, uznając je za adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika i stopnia zawiłości sprawy.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.