II SA/Gd 626/21

II SA/Gd 626/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1994/22 - Wyrok NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.B na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 13 lutego 2019 r. A. (dalej: "Inwestor", "Spółka") wystąpiła do Starosty (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego
i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki
nr [...] w obrębie ewidencyjnym 4 w S.
Do wniosku dołączono: 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie
o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Konserwatora Zabytków Powiatu z dnia 20 sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy wieży kratowej typu BOT-E2/54 na terenie działki nr [...] w S. na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, decyzję Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora "A." na terenie działki nr [...] w S.
Pismem z dnia 7 marca 2019 r. K. B. (dalej: "Skarżąca") zgłosiła sprzeciw do planowanej inwestycji, podnosząc, że nie została powiadomiona o inwestycji na etapie wydawania przez Burmistrza decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2019 r. Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1,
art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - dalej: "Prawo budowlane", zatwierdził złożony projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę wieży kratowej BOT-E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 4 w S.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji m.in. przez Skarżącą Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r. utrzymał ją w mocy.
Na decyzję organu odwoławczego K. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu odwoławczego.
Uchylając wydane w sprawie decyzje Sąd wskazał m.in., że w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej organy architektoniczno-budowlane mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Sąd zaznaczył, że w przypadku przedsięwzięć obejmujących - tak jak
w niniejszej sprawie - więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Sąd podał, że projektowana inwestycja polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny
z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten. W ocenie Sądu dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.
W ocenie Sądu ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada zatem konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.
Zdaniem Sądu dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co wywołało wątpliwość Sądu co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia.
W konsekwencji, dokonaną przez organy obu instancji ocenę inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd uznał za przedwczesną. Brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie
o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020 r. Starosta zobowiązał Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego.
W dniu 18 marca 2021 r. Inwestor złożył ostatecznie uzupełniony projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...]
w obrębie 4 w S. Po zmianie planów inwestycyjnych podjęto decyzję
o ograniczeniu ilości anten sektorowych planowanych do zawieszenia, do jednej na każdym azymucie.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę wieży kratowej BOT-E2/54 o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 4 w S.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko Inwestor przedstawił w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz
w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych, które Starosta uznał za dowód w sprawie. Odwołując się do przedłożonej kwalifikacji organ pierwszej instancji stwierdził, że analizie poddano każdą z anten z osobna, gdyż w wyniku zmiany założeń projektowych ograniczono ilość anten sektorowych z czerech do jednej na danym azymucie, przy pochyleniu 0° i 6° oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości
53,3 m. Starosta podał, że z kwalifikacji tej wynika, iż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 1000W
o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ pierwszej instancji podał, że przedstawione wyniki obliczeń w formie graficznej obrazują przewidywane maksymalne obszary pola elektroenergetycznego wytwarzanego przez anteny stacji oraz wykazują, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie występują w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi.
Podsumowując Starosta podniósł, że dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami zawartymi
w decyzji Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji m.in. przez K. B. Wojewoda decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 3 anten sektorowych i 2 anten radioliniowych na jednej wieży kratowej typu BOT-E2/54 o wysokości trzonu 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. (łącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem). Wieża stanowi konstrukcję nośną dla anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wojewoda zwrócił uwagę,
że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o analizę uwzględniającą kumulację oddziaływania anten sektorowych umieszczonych po cztery na tym samym azymucie, umożliwiającej stwierdzenie, czy przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takie bowiem stanowisko przedstawił WSA w Gdańsku
w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19. Organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty z dnia 16 grudnia 2020 r. Inwestor przesłał trzy egzemplarze poprawionego projektu budowlanego wykonanego zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609) oraz wyjaśnił, że podjął decyzję o ograniczeniu ilości anten sektorowych do jednej anteny na każdy sektor (w pierwotnej wersji projekt zakładał po cztery anteny na każdym azymucie). Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz poprawionego projektu budowlanego Starosta udzielił pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał m.in.,
że przepisami, które powinny znaleźć się w obszarze zainteresowania organu
w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, są przepisy odnoszące się do utrzymania określonych standardów w środowisku. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku są pola elektromagnetyczne powstające w wyniku pracy stacji. Organ odwoławczy zaznaczył, że w polskim prawodawstwie w celu osiągnięcia celu, jakim jest zabezpieczenie społeczeństwa przed nadmiernym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych został stworzony, uzupełniany w wyniku kolejnych działań legislacyjnych, spójny system przepisów zawierających regulacje dotyczące podstawowych zasad ochrony przed polami elektromagnetycznymi, dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku, w miejscach dostępnych dla ludności, a także na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, określających zasady uwzględniania wpływu pól elektromagnetycznych przy prowadzeniu postępowań w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, zgłoszeń instalacji emitujących pola elektromagnetyczne do organów ochrony środowiska, a także prowadzenia monitoringu występujących w Polsce poziomów pól elektromagnetycznych
o częstotliwościach radiowych. Wojewoda wskazał w tym zakresie na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) - dalej: "rozporządzenie z 19 grudnia 2019 r.", które zastąpiło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).
Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie z 19 grudnia 2019 r. w tabeli 2 zawiera zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W rozporządzeniu tym w zakresie częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są przez wartość skuteczną natężenia pola elektrycznego równą 61 V/m lub wartość średniej gęstości mocy pola 10 W/m2.
Wojewoda podał, że dla projektowanej stacji głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny sektorowe nadawcze stacji. Inwestycja przewiduje montaż 3 anten sektorowych i 2 anten radioliniowych. Z projektu budowlanego wynika, że planowany do umieszczenia na projektowanej wieży system antenowy składa się z następujących elementów:
– 1 antena sektorowa U900 MHz na azymucie: 10°, wysokość zawieszenia - 53,3 m n.p.t., pochylenie anteny (tilt) - 0-6°, izotropowo wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) dla pojedynczej anteny 1959 W,
– 1 antena sektorowa U900 MHz na azymucie: 120°, wysokość zawieszenia - 53,3 m n.p.t., pochylenie anteny (tilt) - 0-6°, izotropowo wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) dla pojedynczej anteny 1959 W,
– 1 antena sektorowa U900 MHz na azymucie: 245°, wysokość zawieszenia - 53,3 m n.p.t., pochylenie anteny (tilt) - 0-6°, izotropowo wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) dla pojedynczej anteny 1959 W.
Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany w rozdziale zatytułowanym "Analiza występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2448)", s. 38-46 projektu, uwzględnia wpływ inwestycji na środowisko. Przedstawiono tam tabelarycznie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych. Wojewoda zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu z 17 grudnia 2019 r.
w tabeli 2 zawarto zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W dokumencie tym w zakresie częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są przez wartość skuteczną natężenia pola elektrycznego równą 61 V/m lub wartość średniej gęstości mocy pola 10 W/m2. W przedmiotowej sprawie przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla anten (widok w płaszczyźnie poziomej) zostały przedstawione w sposób klarowny na s. 44 projektu oraz na rysunkach sporządzonych w skali 1:1000 znajdujących się na s. 45 (widok w płaszczyźnie pionowej). Analiza uwzględnia ponadto skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten. Obszar obejmujący oddziaływanie skumulowane (zasięg sumaryczny) na wskazanych rysunkach wytyczono linią koloru zielonego. Obliczony przez inwestora skumulowany (tj. z uwzględnieniem zasady superpozycji), zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny,
tj. większym lub równym wartości 10 W/m2 dla anten sektorowych sięgający 5,8 m przy maksymalnym pochyleniu wiązki, sięga do wysokości 52,2 m n.p.t. (wysokości zwymiarowane na rysunku ww. opracowania). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane jedynie w przestrzeni nad działką nr [...].
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stanął na stanowisku, że analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu z 17 grudnia 2019 r. Wskazano,
że działka, na której planowana jest inwestycja, jest już częściowo zainwestowana.
W pobliżu znajdują się głównie budynki produkcyjne i usługowe. Obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nad tą strefą wystąpią na wysokości powyżej 50 m n.p.t. Wojewoda uznał tym samym, że w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól poziomów elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że z przedstawionej przez Inwestora na
s. 47-56 projektu Kwalifikacji przedsięwzięcia wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - dalej: "rozporządzenie
z 10 września 2019 r." wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umieszczonych w szafach systemowych posadowionych u podstaw wieży, a także anteny sektorowe i paraboliczne (radiolinie) oraz elementy torów antenowych. Równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) każdej z anten wynosi 1959 W, więc zawiera się
w przedziale 1000
Wojewoda stwierdził, że wobec przewidywanego przez Inwestora usytuowania anten przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych w odległości 70 m (granicznej wg ww. rozporządzenia dla pojedynczej anteny), w osiach głównych wiązek promieniowania nie znajdują się w miejsca dostępne dla ludności. Uwzględniając bowiem najmniej korzystny wariant, a więc badając możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej promieniowania pojedynczej anteny, przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych (6°), stwierdzono, że w odległości 70 m najmniejsze odległości (wysokości) osi głównych wiązek od powierzchni ziemi lub zabudowań wynoszą: przy azymucie 10° - 46,9 m, przy azymucie 120° - 41,4 m i przy azymucie 245° - 47,0 m. Organ odwoławczy podał, że osie głównych wiązek promieniowania przebiegają nad działkami nr [..]-[...], zaś właściciele tych nieruchomości zostali uznani za strony postępowania, natomiast w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji nie zgłaszali uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że słusznym wnioskiem
z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" jest niezaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa", inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazano, że projektant złożył również oświadczenie, że instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ww. ustawy.
Odnośnie do zarzutów dotyczących użytej przez projektanta dokumentacji archiwalnej do nowego opracowania organ odwoławczy wyjaśnił, że w nowym projekcie budowlanym projekt zagospodarowania terenu został opracowany w dacie 12 lutego
2021 r., na kopii mapy do celów projektowych aktualnej na dzień 29 grudnia 2020 r., co jest zgodne z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609). Wojewoda przyznał, że jedynie na s. 44 na
rys. 1. "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Widok w płaszczyźnie poziomej" znajduje się fragment tabeli, w którym widnieje data wykonania kopii mapy: 15 lutego 2018 r., ta sama kopia posłużyła również do sporządzenia rysunku 1. ("Rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Widok w płaszczyźnie poziomej" na s. 54). Jedyną zaś różnicą powstałą od tamtego okresu jest podział działki nr [...] na działki nr [..] i [..]. Nie zmieniło się natomiast samo zagospodarowanie terenów sąsiednich, nie powstały żadne nowe obiekty budowlane w obszarze oddziaływania stacji bazowej, zatem stwierdzone naruszenie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez projektanta znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji innych masztów telefonii komórkowych, czy linii wysokiego napięcia organ odwoławczy wskazał, że najbliższy maszt telefonii komórkowej znajduje się około 385 m od budynku Skarżącej, kolejne w odległości około 613 m i 890 m. Zdaniem Wojewody obiekty usytuowane w takiej odległości nie wpłyną na zwiększenie poziomu promieniowania elektromagnetycznego na obszarze oddziaływania inwestycji.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a Inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. Przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35
ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a Inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy. Złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom Prawa budowlanego i przepisom techniczno-budowlanym, jest również zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz
z wymaganiami ochrony środowiska.
W skardze na decyzję organu odwoławczego K. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia z 10 września
2019 r., poprzez uznanie, że w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji
o środowiskowym uwarunkowaniach co do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
2. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Starosta dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes Skarżącej, skutkujące bezpodstawnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, a jednocześnie zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona;
3. art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy środowiskowej, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki nie występują miejsca dostępne dla ludności.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw,
w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzucono, że organy błędnie uznały, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji
o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Zwrócono uwagę na nieaktualność przedłożonych przez Inwestora planów i rzutów sytuacyjnych dołączonych do wniosku dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę.
Zdaniem strony skarżącej skoro dla inwestycji przewidziano 3 anteny sektorowe
o mocy 1959 W każda, to łączna moc tych trzech anten będzie wynosiła 5877 W. Zaznaczono, że nawet gdyby przyjąć wyłącznie deklarowaną moc pojedynczej anteny (1959 W), to zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia z 10 września 2019 r. konieczne było pozyskanie decyzji środowiskowej, albowiem miejsce dostępne dla ludności znajduje się w odległości 65 m od środka elektrycznego - działka numer [...].
W ocenie strony skarżącej Wojewoda, pomimo jasnych wytycznych co do konieczności przeprowadzenia niezbędnej analizy uwarunkowań środowiskowych wydanych przez WSA w Gdańsku w przedmiotowej sprawie, celowo pominął kwestię zarówno kumulacji oddziaływania anten sektorowych, jak również ich wpływu na środowisko, co wymuszało wydanie decyzji środowiskowej, której nie uzyskano.
Zarzucono również, że organy oparły się wyłącznie na dokumentacji przedłożonej przez Inwestora z całkowitym pominięciem uwarunkowań środowiskowych. Organy uznały, że przedstawione przez Inwestora kwalifikacje przedsięwzięcia oraz analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych stanowią wystarczający dowód dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Strona skarżąca nie zgodziła się z tym stwierdzeniem wskazując, że planowana inwestycja jest kolejną tego typu w okolicy. Wskazano, że na działce nr [...] znajduje się maszt telefonii z zamontowanymi trzema rzędami anten. Odległość tej budowli od budynku mieszkalnego odwołujących się to około 890 metrów (działka [..]) oraz 613 metrów (działka [...], obręb 4). Z kolei na działce
nr [...] znajduje się maszt telefonii komórkowej, oddalony od budynku odwołujących się
o około 385 metrów.
Zarzucono również, że w przedłożonym jako załącznik do projektu budowlanego planie sytuacyjnym nie uwzględniono wszystkich budynków znajdujących się w okolicy. Wskazano, że na działce nr [...], odległość od anteny 113 metrów, znajduje się wysoki budynek pełniący funkcje usługowe - właściciel obiektu nie został ujęty jako strona postępowania. Kolejno odległość anteny od działki nr [...] wynosi 65 metrów. Również właściciele tej nieruchomości nie zostali ujęci jako strona postępowania. Dalej wskazano, że działka nr [...] zlokalizowana jest 85 metrów od planowanej lokalizacji masztu telefonii komórkowej. Właściciel tej działki również nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu.
Strona skarżąca podała, że w ostatnim czasie na działce nr [..] przy ulicy K. powstał nowy maszt telefonii komórkowej, który jest oddalony od działki Skarżącej o 734 m. Ponadto przez działki nr [...]-[..] przebiega linia wysokiego napięcia, która oddalona jest od nieruchomości Skarżącej o 235 metrów.
Podsumowując zarzucono, że przy wydawaniu decyzji organy całkowicie pominęły powyższe okoliczności, opierając się jedynie na nieaktualnej dokumentacji przedłożonej przez Inwestora. W ocenie strony skarżącej natężenie masztów telefonii komórkowych oraz linii wysokiego napięcia nie pozostaje bez wpływu na zdrowie mieszkańców poszczególnych nieruchomości, znajdujących się w najbliższej okolicy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 13 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 28 kwietnia 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym 4
w S.
Należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19) decyzji Wojewody z dnia 13 czerwca 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia
19 kwietnia 2019 r.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych
z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu
w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. (sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885; czy z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, LEX nr 1494614).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r.
sygn. akt II SA/Gd 490/19.
Uchylając wydane w sprawie decyzje WSA w Gdańsku wskazał, że w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej organy architektoniczno-budowlane mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym, wbrew temu co przyjęły orzekające w sprawie organy, w przypadku przedsięwzięć obejmujących, tak jak zaplanowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie, więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. WSA w Gdańsku podał, że projektowana inwestycja polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 12 anten sektorowych, zgrupowanych po cztery na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia wynika natomiast, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.
W ocenie Sądu dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.
WSA w Gdańsku podkreślił, że ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.
Zdaniem Sądu dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co wywołało wątpliwość Sądu co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia.
W konsekwencji, dokonaną przez organy obu instancji ocenę inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego WSA w Gdańsku uznał za przedwczesną. Zdaniem Sądu brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy nie zastosowały się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku.
Należy powtórzyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt
II SA/Gd 490/19 WSA w Gdańsku podkreślił, że dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się zarówno wzajemnie na poszczególnych azymutach, jak i z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.
Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę analizy takiej organy ponownie nie przeprowadziły.
O ile organy wyjaśniły kwestię, czy moc anten planowanych do zainstalowania
w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach, o tyle kwestia kumulacji z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują, nie została wyjaśniona, pomimo konsekwentnie podnoszonego zarzutu przez stronę skarżącą w tym zakresie.
Do zarzutu tego Wojewoda odniósł się jednym zdaniem, na s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyznając, że najbliższy maszt telefonii komórkowej znajduje się około 385 m od budynku Skarżącej, kolejne w odległości około 613 m i 890 m, jednakże zdaniem organu odwoławczego obiekty usytuowane w takiej odległości nie wpłyną na zwiększenie poziomu promieniowania elektromagnetycznego na obszarze oddziaływania inwestycji. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda doszedł do takiego wniosku, gdyż nie odwołał w tym zakresie do żadnego dokumentu, czy to przedłożonego przez Inwestora, czy też pozyskanego w innym trybie.
Zdaniem Sądu aby ocenić, czy cała inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale też całego przedsięwzięcia - promieniowanie anteny to bowiem emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, które może podlegać kumulacji. Przedsięwzięcie składające się z wielu anten może więc doprowadzić do nakładania się pól elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy też potencjalnie. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Takie rozumienie ww. przepisów ma swoje uzasadnienie w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Rozporządzenie z 10 września 2019 r. zostało wydane na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej, który stanowi, że Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:
1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Celem i istotą ww. rozporządzenia jest zapobieganie negatywnemu wpływowi inwestycji na środowisko, co pozwala wywieść, że akt ten oparty jest na zasadzie przezorności, uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) - dalej: "Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.
W ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest podejmowaniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy możliwość jego znaczącego oddziaływania na środowisko nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Stosowanie zasady przezorności
w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej pozwala zapobiegać znaczącym oddziaływaniom takiego przedsięwzięcia na środowisko. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien być nałożony na inwestora w przypadku niepewności wiedzy dotyczącej mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko w związku z realizacją przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 559/18).
Mając więc na uwadze ww. regulacje rozporządzenia z 10 września 2019 r. należy stwierdzić, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez anteny sektorowe stacji bazowej stanowi główny czynnik odziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko, a co za tym idzie i kryterium rozstrzygające o zaliczeniu ich do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, podlegających ocenie. Organy zobowiązane są zatem do zweryfikowania przedmiotu i zakresu projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W szczególności zaś, dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale także i całego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA: z dnia 26 lutego 2020 r.
sygn. akt II OSK 1019/18, z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2792/17).
W judykaturze wskazuje się, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września
2019 r. ma również zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam lub inny podmiot (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 523/18).
Istotne znaczenie w kontekście przytoczonego przepisu ma możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji, o identycznym profilu. Z tego względu dla oceny dokonywanej na gruncie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. nie ma znaczenia fakt, czy inwestorem jest ten sam czy inne podmioty. Z punktu widzenia oddziaływania pola elektromagnetycznego nie ma najmniejszego znaczenia, czy ewentualna kumulacja wiąże się z funkcjonowaniem stacji bazowych należących do jednego czy większej liczby inwestorów.
Pojęcie zakładu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 48 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z jego treścią przez "zakład" należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz
z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.
W ocenie Sądu dokonując kwalifikacji pojęcia prawnego "zakład" należy uwzględniać wykładnię celowościową przez pryzmat wymagań ochrony środowiska. Należy zaznaczyć, że obowiązująca aktualnie ustawa środowiskowa jest wynikiem transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE. L. 1985.175.40), której wersję ujednoliconą stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r.
w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne
i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L. 26 z 28.01.2012, s. 1) - dalej: "Dyrektywa EIA". W preambule tej ostatniej dyrektywy podniesiono, że na podstawie art. 191 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody
w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Dyrektywy EIA państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, m.in. z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję
i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia
(zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 238/20).
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji
w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 Marktgemeinde Straßwalchen i in.). TSUE wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel Dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Z kolei w sprawie C-87/02 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej) stwierdzono, że bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny.
W wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1165/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sądy administracyjne powinny dokonać wykładni prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu Dyrektywy EIA. Jest to obowiązek skierowany nie tylko do sądów krajowych, ale również do organów administracji. Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że dla oceny potencjalnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. (w tym pojęcia zakładu lub obiektu, a także kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami), co dążenie do realizacji celów Dyrektywy EIA, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko. Z tego względu poszczególne inwestycje na danym terenie nie mogą być oceniane w oderwaniu od pozostałych. Ich skutki wywierane na środowisko będą bowiem wynikiem tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących na niewielkim obszarze.
Bezspornie na terenie S. istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej. Zbudować kolejną stację zamierza także Spółka. Bez względu na to, jaki podmiot jest właścicielem istniejącej stacji bazowej, konieczne jest wyjaśnienie kwestii ewentualnej kumulacji promieniowania elektromagnetycznego, którego źródłem będą anteny objęte zamierzoną inwestycją i promieniowania pochodzącego z anten już istniejących. Jeśli odległość pomiędzy tymi stacjami wykluczałaby możliwość kumulacji pola elektromagnetycznego, to informacja taka powinna także znaleźć się w przedłożonej przez Inwestora dokumentacji. Tymczasem w aktach administracyjnych takiej dokumentacji brak.
Dopiero uzupełnienie dokumentacji w zakresie dotyczącym ewentualnej kumulacji oddziaływania podobnych przedsięwzięć zlokalizowanych na położonych w sąsiedztwie nieruchomościach pozwoliłoby na stwierdzenie, czy lokalizacja wnioskowanej inwestycji wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.
Końcowo należy wskazać, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego. Jest to samodzielne uprawnienie, a jednocześnie obowiązek organu architektoniczno-budowlanego, który nie podlega ograniczeniom na poczet uprawnień organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem należy, że związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) nie ma charakteru bezwzględnego i dotyczy przede wszystkim parametrów technicznych inwestycji. Związanie to nie dotyczy jednak takich kwestii jak ocena planowanej inwestycji oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji konieczności wdrożenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę postępowania
w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie Prawa budowlanego, a także decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia organy zobowiązane są przed wydaniem decyzji badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. To,
że decyzji środowiskowej nie wydano przed podjęciem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornej inwestycji nie oznacza automatycznie, że w tej sprawie organ architektoniczno-budowlany ma zaniechać ustalenia wymagalności takiej decyzji środowiskowej na tym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia
9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2245/15).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do zastosowania się do wskazań WSA w Gdańsku zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 490/19 dotyczących konieczności wyjaśnienia kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które
w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]