II SA/Gd 626/18

II SA/Gd 626/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3522/19 - Wyrok NSA z 2022-11-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.C. i K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków oddala skargę.
Uzasadnienie
M. C. i K. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 23 sierpnia 2018 r. (dalej WINB), którą uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2018 r., (dalej PINB) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczono nowy termin do dnia 31 grudnia 2018 r. W pozostałej części rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy.
Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący zgłosili zamiar budowy na terenie działki nr [..] położonej przy ul. M. w miejscowości S., gmina S., dwóch wiat o powierzchni zabudowy 22,8 m2 i 34 m2. Z dołączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że oba obiekty miały być zwieńczone dachem jednospadowym ze spadkiem 5% od budynku.
W dniach 19 i 27 kwietnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny ww. nieruchomości ustalając, że przystąpiono do robót polegających na dobudowie z dwóch stron do istniejącego budynku usługowego, od strony wschodniej i południowej, obiektu (tarasu) o konstrukcji drewnianej z metalowymi balustradami. Obiekt przykryty jest deskowaniem ułożonym na płasko (bez spadku). Następnie podczas oględzin w dniu 29 maja 2018 r. organ stwierdził, że inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z budową tarasów od strony wschodniej i południowej budynku usługowego, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..]. Przedmiotowe tarasy wykonano w konstrukcji drewnianej i stanowią konstrukcyjną całość okalającą z dwóch stron budynek - połączone są wspólnymi oczepami wspartymi na słupach. Długość powstałych tarasów od strony południowej wynosi 14,3 m a szerokość 2,2 m, natomiast długość od strony wschodniej wynosi 9,82 m a szerokość 4,2 m. Wysokość tarasów nad poziomem podłoża wynosi 3,4 m. Wykonano na nich podłogi drewniane i balustrady stalowe, co po wstawieniu drzwi w miejscach istniejących okien na piętrze budynku, pozwoliło na wytworzenie powierzchni przeznaczonej dla klientów lokalu gastronomicznego. W dniu oględzin na tarasach były ustawione ławki i stoły. Ponadto w części południowo-zachodniej w miejscu spadku przebiegającego ciągu komunikacyjnego wykonano dodatkowo podest o wymiarach 5,0 m x 2,2 m, co umożliwiło przedłużenie wygospodarowanego miejsca pod tarasem.
Zdaniem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji inwestor dokonując zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat (każda z nich o powierzchni poniżej 35 m2) i jednocześnie dokonując zmian odstępujących o projektu przebudowy budynku (części budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z pokojami pod wynajem na salę konsumpcyjną), polegających na wykonaniu na piętrze drzwi w miejscu istniejących okien, chciał świadomie ominąć przepisy prawa budowlanego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przy rozbudowie budynku o taras. Tymczasem dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat konstrukcji drewnianej przy budynku usługowym nie może zastąpić pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku o tarasy. Na poparcie swojego stanowiska inspektor powiatowy przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że co do zasady dokonanie zgłoszenia wyłącza przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia.
Mając to na uwadze PINB postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), wstrzymał roboty budowalne na działce nr [..] polegające na rozbudowie budynku usługowego o taras oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31 października 2018 r. określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji robót, t.j. a) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy – rozbudowy budynku usługowego, usytuowanego na terenie działki nr [..], położonej przy ul. M. w miejscowości S., o taras konstrukcji drewnianej od jego strony wschodniej i południowej o powierzchni zabudowy 9.82 m x 4,2 m x 14,3 m x 2,2 m, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku usługowego usytuowanego na terenie działki nr [..], położonej przy ul. M. w miejscowości S., o taras konstrukcji drewnianej od jego strony wschodniej i południowej o powierzchni zabudowy 9.82 m x 4,2 m x 14,3 m x 2,2 m, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego, do projektu technicznego nie stosuje się przepisu art. 20 ust.3 pkt 2; c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - terenem działki ewidencyjnej nr [..] położonej przy ul. M. w miejscowości S., gmina S., na cele budowlane.
W zażaleniu na postanowienie PINB skarżący powołali się na dokonane zgłoszenie budowy dwóch wiat twierdząc, że wykorzystanie wybudowanych obiektów jako tarasu nastąpiło po realizacji zgodnie ze zgłoszeniem. Na skutek rozpoznania zażalenia WINB postanowieniem z dni 23 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zasadniczej kwestii dotyczącej nałożenia obowiązków.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, że inwestor od początku realizował zamiast 2 wiat o odrębnej konstrukcji rozbudowę budynku o połączone tarasy o wspólnej konstrukcji, pełniące funkcję usługową. Powyższe ustalenia potwierdziły przeprowadzone oględziny nieruchomości. W konsekwencji, niezależnie od intencji inwestora, zrealizowany obiekt jest innym obiektem niż został zgłoszony - obiektem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. PINB prawidłowo wydał zatem postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji celem legalizacji samowoli budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. C. i K. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej jako k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które nie spełnia wymogu szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak wskazali skarżący, postanowienie inicjujące procedurę legalizacyjną nie zawiera uzasadnienia, dlaczego wskazana podstawa prawna winna mieć zastosowanie oraz nie omówiono jakie przesłanki zostały spełnione lub nie. Uzasadnienie prawne w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do zacytowania orzeczeń sadów administracyjnych, które zapadły na tle zupełnie innego stanu faktycznego. Także ocena stanu faktycznego i rozpoznanie sprawy naruszają zdaniem skarżących zasady z art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., albowiem organy błędnie przyjęły, że w sprawie doszło do odstępstwa od treści zgłoszenia. Tymczasem zgłoszone wiaty miały w pierwszej kolejności chronić wejście główne i klientów przed deszczem, a taras w seansie funkcjonalnym powstał później, de facto poprzez zainstalowanie barierek. Jak wskazali skarżący wykonane zadaszenia są identyczne co do zasady z tymi, które znalazły się w zgłoszeniu, a jedyne różnice polegają na połączeniu obu wiat deską oraz montaż barierki, która zmieniła ich charakter. W pozostałym zakresie wiaty nadal spełniają swoją funkcję tj. stanowią zadaszenie i ochronę przez deszczem czy śniegiem. Są one również odrębnymi obiektami tj. rozbiórka jednej z wiat nie powoduje konieczności wykonania jakichkolwiek robót przy drugiej wiacie, aby spełniała ona nadal swoją funkcję ochrony przed deszczem lub śniegiem.
Organy według skarżących nie dokonały także oceny całokształtu sprawy albowiem nie uwzględniły, że przed przystąpieniem do prac na poziomie "0" znajdowało się podwyższenie, zatem gdyby przyjąć, że również stanowiło taras, który został przebudowany w ten sposób, że tę samą powierzchnię wzniesiono na poziom "1" i zlikwidowano na poziomie "0", to wówczas do tej części nie byłoby konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie, uwzględniające nie tylko stan zaistniały w momencie oględzin, pozwoliłoby na prawidłową kwalifikację robót jako budowy lub przebudowy.
W konsekwencji, zdaniem skarżących błędnie w sprawie zastosowano art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, choć roboty były prowadzone na podstawie zgłoszenia i w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do zastosowania trybu naprawczego
z art. 50-51 tej ustawy, poprzez nakazanie inwestorom usunięcie barierki oraz deski łączącej obydwie wiaty. Wykonanie tych czynności umożliwiłoby przywrócenie zgodności robót ze zgłoszeniem.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia w świetle przywołanych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie WINB z dnia 23 sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy (poza rozstrzygnięciem dotyczącym terminu wykonania nałożonych obowiązków) postanowienie PINB z dnia 4 lipca 2018 r., wstrzymujące skarżącym roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładające określone obowiązki.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2 art. 48). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3 art. 48 P.b.).
Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego M. C. i K. C. dokonali w dniu 23 sierpnia 2017 r. zgłoszenia zamiaru budowy dwóch wiat o powierzchni zabudowy 22,8 m2 i 34 m2 zwieńczonych dachem jednospadowym ze spadkiem 5 % od budynku. W dniu 19 i 27 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że zamiast budowy dwóch wiat, do budynku usługowego dobudowano z dwóch stron (od strony wschodniej i południowej) taras o konstrukcji drewnianej, z metalowymi balustradami oraz płaskim deskowanym zadaszeniem. Na tarasie ustawione były stały, ławki i parasole. Z kolei, podczas oględzin w dniu 29 maja 2018 r. PINB doprecyzował, że w kwietniu 2018 r. inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z budową tarasów od strony wschodniej i południowej budynku usługowego, usytuowanego na działce nr [..] w S. Tarasy wykonano w konstrukcji drewnianej i stanowią one konstrukcyjną całość okalającą z dwóch stron budynek – połączone są wspólnymi oczepami wspartymi na słupach. Długość tarasu od strony południowej wynosi 14,3 m i szerokość 2.2 m, natomiast długość tarasu od strony wschodniej wynosi 9,82 m i szerokość 4,2 m. Wysokość tarasów wynosi 3,4 m. Wykonano na nich podłogi drewniane i balustrady stalowe, co po wstawieniu drzwi w miejscach istniejących okien na parterze budynku pozwoliło na wytworzenie powierzchni przeznaczonej dla klientów lokalu gastronomicznego. W części południkowo – wschodniej w miejscu spadku przebiegającego ciągu komunikacyjnego wykonano dodatkowo podest o wymiarach 5 m x 2,2 m, co umożliwiło przedłużenie wygospodarowanego miejsca pod tarasem.
Zestawiając zakres zgłoszonych robót budowlanych z robotami już wykonanymi i opisanymi podczas oględzin organy nadzoru budowalnego trafnie oceniły, że istotnie wykraczają one poza zakres zgłoszenia i powinny być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę istniejącego budynku o tarasy.
Powyższe ustalenia, kwestionowane w skardze, uznać należy za prawidłowe. Nie budzą wątpliwości sądu, gdyż znajdują odzwierciedlenie w opisie wykonanych robót budowlanych oraz w dokumentacji fotograficznej. Zdaniem sądu inwestorzy wybudowali wokół budynku usługowego, po jego stronie wschodniej i południowej – taras. Tym samym zasadnie organy przyjęły, co też sąd wojewódzki akceptuje, że jest to rozbudowa w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem o ile przebudowę obiektu stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) kubatura przykrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku. Jednym zaś z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – których to parametrów zmiana oznacza rozbudowę obiektu budowlanego – jest wymieniona expressis verbis (a contrario) w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "kubatura" obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a tej ustawy pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana parametrów w zakresie kubatury obiektu budowlanego wiąże się w konsekwencji nie z jego przebudową, lecz rozbudową. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonymi miejscu, a także jego rozbudowę (...).
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku rozbudowy budynku zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości, lecz przykrytych, czyli na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej (poprzez zabudowę), co niewątpliwie prowadzi do zmiany bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych dotychczasową powierzchnią ścian zewnętrznych. Podobnie, dobudowanie tarasów powoduje istotne wzbogacenie substancji budowlanego budynku i jako takie stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, które – w myśl art. 28 Prawa budowlanego – wymaga pozwolenia na budowę.
Chybione są w konsekwencji zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania – art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne w zakresie kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Niewątpliwie, wykonane roboty budowlane były sprzeczne z zadeklarowanymi w zgłoszeniu, a ocena ich charakteru w konfrontacji z przepisami prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7a, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) wskazuje, że polegały one na rozbudowie obiektu budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Nie obejmowały one w szczególności budowy dwóch wiat, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat (...) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wiata z istoty swej nie jest związana z innym budynkiem, stanowiąc obiekt wolnostojący. Tymczasem taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1220/15, LEX nr 2261555). Rozbudowa zrealizowana przez skarżących zatem w żaden sposób, wbrew ich twierdzeniom, nie stanowi realizacji robót zadeklarowanych w ich zgłoszeniu z dnia 23 sierpnia 2017 r., bowiem w swym charakterze jest zupełnie odmienna. Niezależnie od powyższej istotnej zmiany sąd wojewódzki wskazuje również na inne odstępstwa w zakresie wykonanych robót budowlanych od zadeklarowanych w zgłoszeniu: 1) zrealizowane w tarasach dachy są płaskie, podczas gdy wiaty miały mieć dach z 5 % spadkiem od budynku, 2) przewidywana powierzchnia zabudowy wiat to 22,8 m2 i 34 m2, zaś zrealizowane tarasy mają powierzchnię 31,46 m2 i 41,24 m2. Wszystko to sprawia, że uzasadniona i zgodna z prawem jest ocena organów administracji, że skarżący od początku zamiast zrealizować roboty opisane w zgłoszeniu przystąpili do rozbudowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Prowadzi to w konsekwencji do uzasadnionego w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania w stosunku do budowy zrealizowanej przez skarżących trybu postępowania, opisanego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Przepis art. 48 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kluczowym terminem ściśle powiązanymi z powyższym przepisem jest m. in. pojęcie budowy, które należy rozumieć nie tylko jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego rozbudowę (co ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy). Komentowany przepis dotyczy zatem sytuacji, która określana jest w doktrynie mianem samowoli budowlanej. Należy jednak podkreślić, że usunięcie jej skutków może następować w różnych trybach – legalizacyjnym (art. 48 P.b.) lub naprawczym (art. 50 – 51 P.b.). Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 504/10, LEX nr 1080329). Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, wymagającą zgłoszenia – art. 48, czy budowa wymagała zgłoszenia, a nie była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a – art. 49b, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Samowolą budowlaną, jednakże taką, do której nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego są też takie przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych, w których inwestor samowolnie odstąpi w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odpowiednich przepisach prawa. Taka sytuacja uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego, przewidzianego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Nie miała ona jednak miejsca w niniejszej sprawie.
W orzecznictwie wskazuje się, że niewątpliwie ma charakter samowoli wykonywanie robót budowlanych w zakresie wymagającym pozwolenia (np. rozbudowa), podczas gdy inwestor dokonał zgłoszenia robót o innym charakterze (np. remont). Wskazuje się też, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zastosowanie winien znaleźć tryb legalizacyjny, a nie naprawczy, bowiem uzasadnia to charakter samowoli, odzwierciedlający jasny zamiar inwestora w zakresie zignorowania przepisów o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu, organy prawidłowo dostosowały tryb usunięcia stwierdzonej samowoli do ustalonych okoliczności faktycznych, stosując art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, z przyczyn opisanych powyżej, zrealizowane roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane jako przebudowa i w konsekwencji – nie można do nich zastosować trybu naprawczego z art. 50 – 51, jak błędnie wywodzą skarżący.
Sąd nie podziela również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i pominięcia obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej. W ocenie sądu, organy orzekające w sprawie powołały właściwe przepisy w sentencji decyzji, a w uzasadnieniu dokonały wykładni przepisów, stanowiących podstawę tego rozstrzygnięcia, tłumacząc jego motywy. Orzeczenie sądu administracyjnego powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji w zakresie zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które to przepisy zostały powołane w sentencji decyzji jako jej podstawa prawna i wyjaśnione szerzej w uzasadnieniu prawnym. Zdaniem sądu organy procedowały w niniejszej sprawie prawidłowo, nadto zakres nałożonych na inwestorów obowiązków odpowiada treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie naruszyły kwestionowanymi rozstrzygnięciami przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie skarżonych decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3) p.p.s.a.