II SA/GD 614/25

II SA/Gd 614/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2025 r., nr WOP.7722.89.2025.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowieniem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB):
uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (PINB) z 14 maja 2025 roku, wstrzymujące budowę wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej – typowego tak zwanego domku holenderskiego, o powierzchni zabudowy 40,41 m2, usytuowanego na terenie działki numer [...] w miejscowości C., obręb ewidencyjny [...], gmina B., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, którego inwestorem jest Pan P. S;
wstrzymał roboty budowlane przy budowie bez wymaganego zgłoszenia budowy wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej – typowego domku holenderskiego, o powierzchni zabudowy 40,41 m2, posadowionego na kołach i bloczkach betonowych na działce numer [...] w miejscowości C., obręb ewidencyjny [...], gmina B;
poinformował inwestora Pana P. S., a także pozostałych współwłaścicieli działki numer [...] położonej w miejscowości C. o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że w ramach wszczętego w sierpniu 2024 roku postępowania administracyjnego stwierdzono, że na działce numer [...] w C. został w roku 2021 posadowiony między innymi budynek rekreacji indywidualnej– typowy domek holenderski o wymiarach 10,95 m x 3,69 m. Budynek jest trwale związany z gruntem, posadowiony na kołach i bloczkach betonowych usadowionych na gruncie. Ustalono, że inwestorem jest Pan P. S., natomiast współwłaścicielami działki są Pani B. S. i Pan P.S. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodociągową i kanalizacyjną. Dalej organ stwierdził, że budynek w trakcie budowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast obecnie wymaga zgłoszenia. Zatem w ocenie organu zasadne jest prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane aktualnie obowiązującej. Podstawą prawną wydanego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. WINB wskazał również, że zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Pan P. S. (Skarżący) we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na postanowienie WINB z 3 lipca 2025 roku domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a także stwierdzenia, że obiekt nie podlega regulacjom prawa budowlanego, a zatem organy nadzoru budowlanego były niewłaściwe do rozpoznania sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienia dotyczą obiektu będącego przyczepą, posadowionego tymczasowo na działce. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, może być swobodnie przemieszczany, nie jest trwale związany z gruntem. Zdaniem Skarżącego obiekt nie spełnia przesłanek uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie posiada bowiem fundamentów i nie spełnia przesłanki trwałego związania z gruntem. W ocenie Skarżącego obiekt nie jest także budowlą ani obiektem tymczasowym. Skoro zatem obiekt nie spełnia definicji obiektu budowlanego, a jego posadowienie nie może być uznane za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, to organy nadzoru budowlanego nie były właściwe do rozpoznania sprawy.
WINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W rozpoznawanej sprawie ustalono, że sporny domek holenderski został posadowiony na działce numer [...] w 2021 roku. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania administracyjnego. Należało dalej rozważyć, czy przedmiotowy domek holenderski jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji - czy podlega reglamentacji za pośrednictwem przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Ze stanowiskiem WINB w tej mierze nie zgadza się bowiem Skarżący.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl pkt. 2 tego przepisu, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W niniejszej sprawie tzw. "domek holenderski" jest posadowiony częściowo na kołach oraz na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, w sposób zapewniający mu stabilność. Nie przeczy to faktowi, że obiekt ten może zostać przetransportowany, lecz niewątpliwie - będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych (ustalonej funkcji obiektu Skarżący nie kwestionował). Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej. Posadowienie domku holenderskiego w określonym miejscu w sposób zapewniający mu stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).
W jednolitym i aktualnym orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; z 11 lutego 2025 r., II OSK 1362/22).
Odnoście zaś fundamentów trafna jest analiza przeprowadzona przez NSA w wyroku z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22, w której wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2).
Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania, fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe.
Prezentowane rozważania prowadzą do wniosku, że posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, które zastosował Skarżący przy ustawieniu tzw. domku holenderskiego na gruncie, może być traktowane jako posadowienie obiektu na fundamentach punktowych, co uzasadnia, by powyższe działanie Skarżącego kwalifikować jako wykonanie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). Słusznie wskazuje organ nadzoru, że sporny obiekt posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany.
Odmienne przywołane w skardze orzecznictwo nie odzwierciedla aktualnych poglądów sądów administracyjnych na temat definiowania budynków przez pryzmat fundamentów i trwałego związania z gruntem.
Jednocześnie stwierdzić należy, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał zakwalifikować spornego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego. Po pierwsze o tym, że nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, świadczy okres istnienia obiektu na nieruchomości. Z ustaleń organów wynika, że domek posadowiono w roku 2021 r. Nie jest to zatem obiekt zrealizowany na względnie krótki, ściśle określony czas, przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, zanim nastąpi jego naturalna degradacja. Okres funkcjonowania tego obiektu na nieruchomości wyklucza uznanie tymczasowości tego obiektu budowlanego. Istotne w tej mierze pozostaje również to, że do budynku podłączono prąd, doprowadzono wodę oraz wykonano odprowadzanie ścieków.
W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że WINB prawidłowo wskazał, iż w roku 2021 posadowienie spornego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na jego powierzchnię (art. 29 ust. 1 pkt 16 w związku z art. 28 Prawa budowlanego), natomiast w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, posadowienie tego obiektu budowlanego wymagało jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego), przy czym ta druga okoliczność nie powinna mieć wpływu na podstawę prawną wydanego w sprawie postanowienia, skoro kwalifikacji samowoli budowlanej dokonuje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej dokonania. W tym zakresie WINB błędnie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym zdaniem Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania, ponieważ nie budzi wątpliwości, że sporny budynek powstał w ramach samowoli budowlanej, a organ administracji zobligowany był do wydania zaskarżonego postanowienia, przy czym jako jego podstawę prawną należało wskazać pkt. 1. tego przepisu (tak jak uczynił to PINB).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jedynie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uchylenia zakażonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z tego również względu, także błędnie wskazany w zaskarżonym postanowieniu początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację, nie mógł przesądzić o wadliwości zaskarżonego postanowienia uzasadniającej jego uchylenie. WINB wskazał co prawda, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Błąd ten jednak nie oddziałuje negatywnie na sytuację prawną Skarżącego, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a ustawy.
Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczyła obiektu budowlanego, to nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący braku właściwości organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontrolowanego postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.