II SA/Gd 610/19

II SA/Gd 610/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2253/20 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina Miasta (dalej jako Gmina) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z dnia 30 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 18 marca 2019 r. w zakresie zwrotu B. K. i S. K. każdemu po ½ udziału w prawie własności nieruchomości wywłaszczonej położonej G., oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 2,4240 ha, obręb C.[..] oraz w zakresie obowiązku odtworzenia przez Gminę Rodzinnego Ogrodu Działkowego, natomiast w zakresie zwrotu przez B. K. i S. K. części zwaloryzowanego odszkodowania, zabezpieczenia wierzytelności Gminy i obowiązku wypłacenia przez Gminę odszkodowania na rzecz określonych w decyzji współwłaścicieli nasadzeń i obiektów znajdujących się na terenie ogrodu uchylono decyzję organu pierwszej instancji i orzeczono co do istoty.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 1 września 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa należącej do M. D. nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [..], położonej w G., przy ul. P., na cele budowy zakładu przemysłowego. Następnie działka ta uległa podziałowi m.in. na działkę nr [..], ta zaś na działkę [..], która obecnie uzyskała numer [..]. Ponadto, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31 października 1990 r., sygn. akt I [..], spadek po M. D. nabyła w całości I. K., zaś spadek po niej nabyli B.K. i S. K., każdy w udziale ½, którzy wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z dnia 18 marca 2019 r. Prezydent Miasta orzekł o zwrocie na rzecz B. K. i S. K. udziałów po ½ części prawa własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] (pkt 1 decyzji), o obowiązku zwrotu przez ww. osoby na rzecz Gminy części zwaloryzowanego odszkodowania (ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni) w łącznej kwocie 41 898,18 zł (pkt 2 decyzji), o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy poprzez ustanowienie hipoteki w dwukrotnej wysokości kwoty zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 83 796,36 zł (pkt 3 decyzji), o obowiązku odtworzenia przez Gminę Rodzinnego Ogrodu Działkowego (dalej jako "ROD') o powierzchni nie mniejszej niż zajęta obecnie w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania ROD w terminie 1 roku od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4 decyzji), a także o obowiązku wypłacenia przez Gminę na rzecz wymienionych w decyzji działkowców odszkodowań za nasadzenia, urządzenia i obiekty.
Badając spełnienie przesłanek warunkujących zwrot wnioskowanej nieruchomości Prezydent stwierdził, że przedmiotowa działka jest zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, wobec czego możliwy jest jej zwrot. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już wcześniej postępowanie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego – w części dotyczącej odmowy zwrotu działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [..]. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że działka nr [..] o pow. 2.5200 ha, stanowi własność Gminy i od dnia wywłaszczenia nie została zagospodarowana, jak również, że w znacznej części była wykorzystana na pracownicze ogrody działkowe byłych pracowników A., a zatem na cel sprzeczny z wywłaszczeniem, co uzasadnia w pełni żądanie jej zwrotu.
Niezależnie od powyższego także zebrany w sprawie materiał potwierdził, że na zwracanej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wykonane w 1976 r. zdjęcie lotnicze ujawniło bowiem na części aktualnej działki nr [..] jakiś niezidentyfikowany obiekt, lecz prawdopodobnie miał on charakter prowizoryczny, czasowy, gdyż w archiwum Urzędu Miasta brak jest informacji na temat zabudowy działki. Powyższy wniosek potwierdziły także zeznania świadka, który wyjaśnił, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki postawiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących A. przy ul. P. i był to barak tymczasowy, który po zakończeniu budowy został częściowo rozebrany i częściowo rozkradziony. Również ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 16 września 2005 r. i z 31 marca 2017 r. wynika w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia w postaci zakładu przemysłowego na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a nieruchomość ta w przeważającej części zajęta jest pod ROD.
Określając wysokość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 30 sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczącym wartości nieruchomości przeznaczonej do zwrotu, w którym wskazano, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, a rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W związku z tym, że nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, ogłaszanych w formie obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w celu zwaloryzowania kwoty należnego do zwrotu odszkodowania organ uwzględnił znowelizowany art. 5 ust. 4 u.g.n. i zastosował następujące wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszane przez Prezesa GUS od roku 1973 do chwili obecnej: roczne wskaźniki za lata 1973-2018 oraz miesięczne za styczeń 2019 r. Organ wskazał także, że wywłaszczenie nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., stąd zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. wartość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości.
Ponadto w sprawie sporządzono operaty szacunkowe za składniki majątkowe (składniki roślinne i budowlane) znajdujące się na poszczególnych działkach oraz na terenie ROD. W operatach tych ujęto elementy, które nie stanowią części składowych nieruchomości, przy czym nie uwzględniono nasadzeń, urządzeń i obiektów wykonanych niezgodnie z prawem. W operatach nie uwzględniono także działek ogrodniczych, które położone są w całości poza terenem wycenianej działki.
W odwołaniu od tej decyzji Gmina zarzuciła zawężającą interpretację celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i nieuwzględnienie możliwości realizacji tego celu poprzez zagospodarowanie działki nr [..] na zaplecze biurowo - gospodarcze bądź inne funkcje związane z budową i funkcjonowaniem zakładu.
Wojewoda decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i obowiązku odtworzenia przez Gminę ROD w terminie roku od dnia, w którym decyzja Prezydenta stanie się ostateczna (pkt 1). Jednocześnie, z uwagi na upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji i konieczność ponownej waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania, organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta w zakresie kwoty tego zwaloryzowanego odszkodowania i w zakresie związanej z tym kwoty ustanowionej hipoteki, orzekając w tej kwestii co do istoty (pkt 2 i 3). Organ uchylił także rozstrzygnięcie Prezydenta co do obowiązku wypłacenia odszkodowań za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na terenie działek ROD na rzecz ich właścicieli i orzekł w tym zakresie co do istoty, poprzez przyznanie tego odszkodowania na rzecz nowego użytkownika działki ogrodowej nr [...] w związku ze śmiercią poprzedniego, dokonał korekty nazwiska jednego z działkowców oraz orzekł o odszkodowaniu na rzecz małżonków łącznie, a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji – po ½ wartości składników na rzecz każdego z małżonków osobno.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał potwierdził zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia i w związku z tym podlega ona zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że przeznaczenie obiektu uwidocznionego na zdjęciu lotniczym zostało wyjaśnione przez świadka B.B., która stwierdziła, że był to barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących A. na fragmencie sąsiedniej działki nr [..] (stanowiącej również część wywłaszczonej działki nr [..]). Natomiast w ocenie organu wybudowanie budynku pełniącego funkcję zaplecza dla wykonawcy inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia budynek taki stanowił obiekt tymczasowy, zrealizowany na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Co więcej, kwestia zwrotu dawnej działki nr [..] została już przesądzona w wyroku NSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 23/98 i wyrok ten wiąże organy zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Organ uznał też, że sporządzony operat szacunkowy określający wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości oraz operaty szacujące wartość składników majątkowych znajdujących się na poszczególnych działkach oraz na terenie ROD są prawidłowe, a zgłoszone przez stronę postępowania wątpliwości zostały szczegółowo wyjaśnione przez rzeczoznawców. W szczególności, zdaniem organu prawidłowo przyznano omawiane odszkodowanie za składniki majątkowe na działkach, a nie części składowe nieruchomości. Z uwagi natomiast na fakt, że organ odwoławczy orzekał po upływie 5 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, niezbędne było dokonanie ponownej waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania, co miało także wpływ na ustaloną kwotę hipoteki.
Wojewoda wskazał też, że w dniu 1 stycznia 2019 r. zmarła użytkowniczka działki nr [..], co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby zmarłej. Jednocześnie, na mocy uchwały nr [..] Zarządu ROD wyrażono zgodę na podpisanie umowy dzierżawy działkowej z wnuczką zmarłej, która stała się nowym użytkownikiem ww. działki ogrodowej. W związku z tym konieczne stało się uchylenie decyzji Prezydenta w tym zakresie i zmiana osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za składniki majątkowe na tym gruncie. Organ odwoławczy uznał też, że błędnie Prezydent przyznawał odszkodowanie w wysokości ½ ustalonych wartości składników osobno na każdego z małżonków, jako współużytkowników działek ogrodowych, a nie łącznie. Z tych względów należało uchylić pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji o odszkodowaniach za składniki majątkowe na rzecz poszczególnych działkowców i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z powyższymi ustaleniami.
W skardze do sądu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Zdaniem skarżącej rozpoznając sprawę Wojewoda nie podjął wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności jednoznacznego ustalenia, w jaki sposób miała zostać zagospodarowana działka nr [..]. W prowadzonym postępowaniu dokonano zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium, bowiem nie uwzględniono możliwości realizacji tegoż celu poprzez zagospodarowanie działki nr [..] na zaplecze biurowo-gospodarcze bądź na inne funkcje związane z budową i funkcjonowanie zakładu oraz nie uwzględniono, że plan realizacyjny z pewnością nie zakładał całej powierzchni. Zdaniem skarżącej, gdyby cel wywłaszczenia odnosił się do realizacji baraku biurowo-gospodarczego dla robotników budujących [..], mógłby on zostać zrealizowany zarówno, gdyby przedmiotowy teren pełnił służebną rolę wobec powstania zakładu przemysłowego, jako teren zaplecza jego budowy, jak również gdyby nieruchomość ta była w jakikolwiek inny sposób niezbędna do realizacji przedsięwzięcia związanego z budowa [..]. Brak ustaleń, co w ramach planowanej inwestycji miało powstać, doprowadził do przedwczesnego uznania przez organy, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia i naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. Oceniając zaś materiał dowodowy organ uczynił to w sposób dowolny i nie wywiódł zeń prawidłowych wniosków – w szczególności błędnie oceniono zeznania świadka, który potwierdził, że w latach 80 na części działki posadowiono barak robotniczy. Nieprawidłowo też przyjęto jako wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt II SA/Gd 23/98, gdy tymczasem wyrok ten nie uwzględniał zmiany stanu faktycznego, tj. okoliczności posadowienia na nieruchomości ww. baraku, ujawnionej na zdjęciach lotniczych i w zeznaniach świadka. Takie działanie sprzeczne jest z art. 153 p.p.s.a.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 140 ust. 2 w zw. z art. 139 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w kwocie zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczenia, przy czym w ocenie organu nie ma znaczenia, czy wzrost wartości wynikał z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia i kto te nakłady poczynił. Ponadto, oceniając sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono kwoty odszkodowań, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione wątpliwości strony dotyczące przyjęcia do porównania nieruchomości 73 razy mniejszej od nieruchomości wycenianej, która to różnica wyklucza przyjęcie, że spełnia ona warunek podobieństwa. Ponadto do wyceny przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, przemysłowo-usługowym, które osiągają wyższą wartość, niż nieruchomości przemysłowo-składowe uciążliwe i szkodliwe. Zdaniem strony niedopuszczalne jest także przyjęcie przy wycenie składników budowlanych elementów, które nie stanowią części składowych nieruchomości (np. kontener, barakowóz, kiosk, huśtawka ogrodowa, pergole czy szklarnia). Wprawdzie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.), dalej jako ustawa ROD, posługuje się pojęciem składników majątkowych, a nie części składowych nieruchomości, jednak w ocenie Gminy szkoda poniesiona przez poszczególnych działkowców nie obejmuje roślin jednorocznych ani tych składników majątkowych, które można z łatwością przenieść w inne miejsce, w szczególności wobec nałożenia na Gminę obowiązku odtworzenia ROD. Omawiane odszkodowanie może być więc przyznane tylko za te składniki majątkowe, co do których przeniesienie jest całkowicie niemożliwe bądź znacznie utrudnione. Przyznanie odszkodowania na rzecz działkowców i ROD nie ma bowiem służyć wzbogaceniu, a jedynie wyrównaniu poniesionej szkody, niemożliwej do naprawienia w inny sposób. W granicach szkody znajdują się natomiast jedynie te składniki majątkowe, które z przyczyn obiektywnych nie mogą zostać wykorzystane w nowej lokalizacji ROD. Nie znajdują się w nich natomiast składniki takie jak: ławki, place zabaw, huśtawki, barakowóz, kiosk, pergole, zbiorniki na wodę, kompostowniki, donice itp., które mogą zostać bez uszczerbku przeniesione do nowej lokalizacji.
Gmina zwróciła też uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD przyznawane działkowcom odszkodowanie zawiera dwa elementy – składniki majątkowe oraz prawa do działki, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Przyznanie odszkodowania jedynie za składniki majątkowe, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie wyczerpuje ww. obowiązku, a jeżeli organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne przyznanie odszkodowania za prawo do działki w ROD, odpowiednio pomniejszone, winien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu oraz w uzasadnieniu decyzji.
Dalej Gmina wskazała, że decyzja Wojewody narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem organ ten uchylił pkt 5 decyzji Prezydenta, w którym ustalony został m.in. 30-dniowy termin zapłaty przez Gminę ustalonych na rzecz działkowców odszkodowań. Mimo jednak uchylenia przez organ odwoławczy wskazanego rozstrzygnięcia w zakresie kwot i osób uprawnianych do ich otrzymania, Wojewoda nie wskazał żadnego terminu zapłaty tych odszkodowań. Terminu tego nie określa również ustawa, wobec czego decyzję w tym zakresie należy uznać za niewykonalną.
Ponadto organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 21 ustawy ROD nie określił jednoznacznie zakresu obowiązków związanych z odtworzeniem ROD, ograniczając się jedynie do nałożenia tego obowiązku na Gminę. Tymczasem w decyzji należało jednoznacznie wskazać, jakie dokładnie elementy infrastruktury ogrodowej podlegają odtworzeniu. Jest to o tyle istotne, że na rzecz Polskiego Związku Działkowców zostało przyznane odszkodowanie, co nakazuje sądzić, że nie wszystkie elementy infrastruktury podlegają odtworzeniu, za część bowiem zostało przyznane odszkodowanie. Obowiązek odtworzenia ROD i obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego winny być rozłączne, a przy tym komplementarne i wzajemnie ze sobą powiązane. Nie mogą się w żadnym stopniu nakładać i powielać. Co więcej, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda przekroczył również granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniając w żaden sposób przesłanek przyjęcia rocznego terminu jako odpowiedniego dla odtworzenia ROD.
W ocenie Gminy sprzeczne z art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD. jest także orzeczenie o odszkodowaniu za składniki majątkowe znajdujące się na poszczególnych działkach ogrodowych na rzecz małżonków łącznie, albowiem działkowcem w myśl definicji legalnej może być wyłącznie pełnoletnia osoba fizyczna, zatem status działkowca, a tym samym przymiot strony niniejszego postępowania, przysługiwać może tylko działkowcowi. Żaden z przepisów prawa nie pozwala zatem uznać, że omawiane odszkodowanie może być przyznane małżonkom łącznie, gdyż każdego z nich należy traktować jako odrębnego działkowca.
Wreszcie w skardze zarzucono naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez zmianę osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działce ogrodowej nr [..], w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta w związku ze śmiercią w dniu 1 stycznia 2019 r. dotychczasowego użytkownika taj działki. W tym zakresie organ odwoławczy wprawdzie wskazał, że Zarząd ROD w drodze uchwały wyraził zgodę na podpisanie umowy dzierżawy działkowej z wnuczką zmarłej, lecz nie wyjaśnił, czy sama uchwała, bez zawarcia stosownej umowy, uprawnia do uznania tej osoby za działkowca w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, aby osoba, która stała się nowym użytkownikiem działki była spadkobierczynią dotychczasowej użytkowniczki. Natomiast tylko fakt spadkobrania po osobie, która poniosła nakłady na wycenione składniki majątkowe, uprawniałby spadkobiercę do otrzymania odszkodowania z tego tytułu. Sam fakt objęcia działki w miejsce zmarłego działkowca, co jednak w niniejszej sprawie również budzi wątpliwości, nie uprawnia do otrzymania odszkodowania, którego istotą i celem jest naprawienie szkody. Szkodę poniosła zaś konkretna osoba i uprawnienie odszkodowawcze może zostać przeniesione wyłącznie na jej spadkobierców. Nieuprawnione byłoby przyjęcie, że przysługuje ono każdej osobie kolejno korzystającej z danej działki. Bez znaczenia pozostaje tu stopień pokrewieństwa, o ile kolejna osoba korzystająca z działki ogrodniczej nie jest spadkobiercą poprzedniego działkowca.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Wojewody użytkownikiem działki nr [..] była E. A. Nie ma zatem znaczenia, kto był użytkownikiem tej działki w dniu wydania decyzji przez Prezydenta. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy ROD umowa ustanowienia prawa do działki zawierana jest pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym a pełnoletnią osobą fizyczną, przy czym umowa ta może być zawarta z małżonkiem działkowca, jeżeli żąda ustanowienia prawa do działki wspólnie ze swoim współmałżonkiem.
Odnosząc się do kwestii zakresu i terminu realizacji obowiązków związanych z likwidacją i założeniem nowego ROD Wojewoda wskazał na art. 26 ustawy ROD, zgodnie z którym kwestie te określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy nie wskazuje na konieczność określenia w decyzji o zwrocie terminu zapłaty odszkodowań na rzecz działkowców i Polskiego Związku Działkowców. W związku z tym brak jest podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 30 sierpnia 2019 r., którą organ utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w zakresie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i obowiązku odtworzenia przez Gminę Rodzinnego Ogrodu Działkowego (dalej jako "ROD") oraz uchylił ją co do kwoty zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tego tytułu i obowiązku wypłacenia przez Gminę odszkodowań na rzecz właścicieli nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na terenie poszczególnych ogródków działkowych – orzekając jednocześnie w tym zakresie co do istoty sprawy.
Materialnoprawną podstawą orzekania organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4; Dz.U. z 2019 r., poz. 801). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Przytoczony przepis określa przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co według art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi główną podstawę uzasadniającą zwrot nieruchomości. Przy czym art. 136 ust. 3 zd. trzecie przewiduje, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Ten ostatni przepis stanowi zaś, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Przy czym, zgodnie z ust. 4, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, ustalane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio.
O kwestiach tych, tj. w zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 u.g.n.).
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procedowania przez organy administracji, a także sąd, w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 23/98. W orzeczeniu tym bowiem NSA przesądził o możliwości zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (z której powstała działka nr [..], a następnie przedmiotowa działka nr [..]), a w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr [..]. Jak stwierdził NSA, celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa zakładu przemysłowego i cel ten nie został dotychczas zrealizowany. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w nieprawomocnym jeszcze wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 247/18 (dostępny w CBOSA), dotyczącym zwrotu tej części wywłaszczonej działki, która dziś ma numer [..]. Również w tym wyroku sąd dokonał analizy postanowień decyzji wywłaszczeniowej i uznał, że cel wywłaszczenia został jasno określony, a była nim budowa zakłada przemysłowego.
Wobec tego trafnie w niniejszej sprawie uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość, jako zbędna na cel wywłaszczenia podlegała zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Kwestia ta została bowiem już przesądzona w prawomocnym wyroku NSA, który również w aktualnym stanie prawnym na mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże w zakresie oceny prawnej zarówno orzekające organy jak i sąd. Przy czym nie ma racji strona skarżąca wywodząc, że orzeczenie to utraciło moc wiążącą z tego względu, że nie uwzględniał późniejszej zmiany stanu faktycznego, tj. posadowienia na nieruchomości baraku biurowo-gospodarczego.
Zdaniem sądu fakt posadowienia na działce baraku nie mógł świadczyć o realizacji ustalonego celu wywłaszczenia, gdyż zabudowa ta miała charakter tymczasowy, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy – w szczególności pozostałe zdjęcia lotnicze z roku 1973, 1984 i 1996, na których nie ujawniono żadnej zabudowy na działce. Przyjęcie poglądu odmiennego oznaczałoby, że do wywłaszczenia mogłoby dochodzić dla chwilowego jej wykorzystania wyłącznie "przy okazji" budowy zakładu przemysłowego. W związku z czym kwestia ta nie mogła stanowić zmiany stanu faktycznego, który czyniłby pogląd NSA nieaktualnym, a więc pozbawiać to orzeczenie mocy wiążącej wynikającej obecnie z art. 170 p.p.s.a.
W związku z tym, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. dotyczące błędnego ustalenia celu wywłaszczenia i oceny materiału dowodowego w zakresie jego realizacji,
a w konsekwencja błędne przyjęcie, że cel ten nie został zrealizowany i nieruchomość podlega zwrotowi, są niezasadne. Kwestie to zostały już bowiem przesądzone w prawomocnym wyroku NSA OZ w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 23/98, którym orzekający obecnie skład jest związany, a nie zaszły takie okoliczności (zmiana stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych), które pozbawiałyby to orzeczenie mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Niemniej podkreślić wypada, że organy dokonały wszechstronnej oceny ujawnionych okoliczności dotyczących ustalenia celu wywłaszczenia oraz braku jego realizacji, co też sąd wojewódzki aprobuje, a postępowanie organów w tym zakresie uznaje za prawidłowe i nienaruszające wskazanych w skardze przepisów prawa.
Zdaniem sądu również zarzut naruszenia art. 140 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. Strona podnosi bowiem, że wartość działki nr [..] wzrosła na skutek działań podjętych bezpośrednio po dniu wywłaszczenia (składniki majątkowe i nasadzenia), zatem różnica ta powinna zostać rozliczona przez Wojewodę poprzez odpowiednie zwiększenie kwoty zwracanego na rzecz Gminy odszkodowania o wielkość odpowiadającą zaistniałej różnicy wartości nieruchomości. Stanowisko to jest niezasadne, a sąd podtrzymuje wyrażony wcześnie przez siebie pogląd w sprawie sygn. akt II SA/Gd 274/18, że wartości nieruchomości, powiększające wysokość zwaloryzowanego odszkodowania zwracanego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe tylko, gdy na nieruchomości zostaną poczynione nakłady dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest zaś możliwe uwzględnienie przy ustalaniu wysokości tego odszkodowania zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z nakładów niezwiązanych z realizacją celu. Natomiast z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby na działce nr [..] zostały poczynione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia, zatem brak było podstaw do powiększenia kwoty zwracanego odszkodowania o wartość innych nakładów, jak domagała się tego skarżąca Gmina. W związku z tym w zaskarżonej decyzji prawidłowo co do zasady ustalono wysokość zwracanego na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, bez uwzględnienia wskazanych przez stronę nakładów, które nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia.
Jednocześnie, mimo że zasadniczo zarówno rozstrzygnięcie co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania są prawidłowe, sąd uznał, że charakter dostrzeżonych naruszeń prawa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że skoro na terenie przedmiotowej działki znajduje się ROD, to oznacza, że w sytuacji zwrotu tej nieruchomości zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako ustawa ROD). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n., obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Podmiot ten, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązku zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ogrodu, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD, a także termin realizacji obowiązku założenia nowego ROD i odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ogrodu - określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust. 3). Ponadto, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy ROD podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na ich działkach, a stanowiące ich własność oraz prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD.
Jak natomiast stanowi art. 27 ust.1 ustawy ROD ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej. Przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działkowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków, a działkowiec zobowiązuje się używać działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, przestrzegać regulaminu oraz uiszczać opłaty ogrodowe (art. 28 ust. 1). Na mocy zawartej umowy działkowiec ma prawo zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia zgodnie z przepisami ustawy oraz regulaminem, zaś nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność (art. 30 ust. 1 i 2 ustawy ROD).
Co przy tym istotne, zgodnie z art. 35 pkt 2 tej ustawy, prawo do działki wygasa z chwilą śmierci działkowca, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W takiej sytuacji, jeżeli prawo do działki przysługiwało obojgu małżonkom, prawo to po śmierci jednego z nich przypada drugiemu małżonkowi. Jeżeli małżonek nie posiadał prawa do działki, może w terminie 6 miesięcy od dnia śmierci małżonka złożyć oświadczenie woli o wstąpieniu w stosunek prawny wynikający z tego prawa, pod rygorem wygaśnięcia prawa do działki (art. 38 ust. 1). Jeżeli natomiast małżonek zmarłego nie złoży takiego oświadczenia, jego prawo do działki wygasa, a roszczenie o ustanowienie prawa do działki po zmarłym przysługuje innym osobom bliskim. Roszczenie to wygasa w terminie 3 miesięcy od dnia powstania, przy czym ustanowienie prawa do działki nie może nastąpić przed upływem terminu wygaśnięcia roszczenia (art. 38 ust. 2). Zgodnie z ust. 3, w przypadku zgłoszenia się kilku uprawnionych, o ustanowieniu prawa do działki rozstrzyga sąd w postępowaniu nieprocesowym, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, czy osoba uprawniona na podstawie ust. 2, korzystała z działki ze zmarłym. Natomiast w przypadku śmierci działkowca niepozostającego w związku małżeńskim, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, z tym że roszczenie wygasa w terminie 6 miesięcy od dnia śmierci działkowca.
Z analizy powyższych przepisów wynika zatem, że w przypadku likwidacji ROD w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, należne działkowcom odszkodowanie obejmuje prawo do działki i składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące własność działkowca. Co przy tym istotne, prawo do działki ogrodowej nie jest prawem własności, lecz prawem dzierżawy, do którego stosujemy przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy (art. 28 ust. 5 ustawy). Zgodnie zaś z art. 922 § 1 k.c. prawo dzierżawy podlega dziedziczeniu. Jednakże ustawa o ROD zawiera szereg odrębnych regulacji niż przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy dzierżawy i praw z niej wynikających, także w zakresie rozporządzania tym prawem na wypadek śmierci działkowca.
I tak, co do zasady prawo to wygasa z chwilą śmierci działkowca, a działkowiec nie może rozdysponować tym gruntem na wypadek swojej śmierci, lecz jednocześnie ustawa przewiduje szczególne uprawnienia dla osób bliskich, na rzecz których może zostać ustanowione to prawo, jeżeli złożą stosowne oświadczenie w określonym terminie. W takim wypadku zostaje zawarta nowa umowa dzierżawy z osobą bliską zmarłego działkowca, lecz jej podstawą nie jest spadkobranie tylko fakt złożenia oświadczenia na podstawie przepisów szczególnych. W konsekwencji, w razie śmierci działkowca i ustanowienia prawa do działki na rzecz nowego użytkownika. również odszkodowanie za prawo do działki należne w związku z likwidacją ROD przechodzi na rzecz nowego użytkownika. Inaczej jest natomiast w przypadku nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków finansowych działkowca. Składniki te stanowią bowiem własność działkowca i w razie jego śmierci nie przechodzą na własność nowego użytkowania, lecz wchodzą w skład masy spadkowej. W związku z tym wskazanie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania za składniki majątkowe na działce ogrodowej wymaga ustalenia spadkobierców działkowca. Nie jest zatem wystarczające wskazanie, że prawo do działki przeszło na nowego użytkownika, nawet jeżeli jest to osoba bliska działkowca, bowiem opiera się ono wyłącznie na fakcie pokrewieństwa, zaś spadkobranie może mieć inny zakres, np. nie obejmować osoby bliskiej, która jednak zgłosiła roszczenie o ustanowienie prawa do działki ROD i stała się jej nowym użytkownikiem.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać, że przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, w dniu 1 stycznia 2019 r., zmarła osoba, której przysługiwało prawo do działki ogrodowej nr [..]. Jak ustalił w toku postępowania organ odwoławczy, osoba ta zadysponowała działką na wypadek swojej śmierci wskazując, że użytkowanie należy przydzielić E. L., która jest osobą bliską – wnuczką i wspólnie z nią korzysta z działki (vide: pismo do PZD Zarząd ROD, które wpłynęło 1 maja 2014 r. w aktach organu odwoławczego). Wskazana w tej dyspozycji osoba w dniu 13 marca 2019 r. złożyła w terminie, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o ROD, wniosek o ustanowienie prawa do działki nr [..]. Następnie w dniu 5 lipca 2019 r. zawarta została między PZD – ROD a E. A. umowa dzierżawy działki nr [..]. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że osoba ta, jako nowy użytkownik działki, jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za składniki majątkowe, które znajdują się na ww. działce.
W ocenie sądu działanie organu narusza prawo, gdyż na mocy umowy dzierżawy na nowego użytkownika przeszło wyłącznie prawo do działki ogrodowej i związane z tym prawem odszkodowanie. Natomiast odszkodowanie za składniki majątkowe, jako że weszły one w skład masy majątkowej po zmarłej, może przysługiwać wyłącznie ustalonym spadkobiercom. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ poczynił ustalenia w tym zakresie, a które wskazywałyby, że E. A. jest spadkobierczynią byłego użytkownika. Uchybienie to powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż nie jest możliwe stwierdzenie, że ustalone odszkodowanie za składniki majątkowe na działce nr [..] zostało przyznane osobie do tego uprawnionej. W związku z tym trafny okazał się zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. Ponadto, działanie organu narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy ROD, gdyż nie podjęto wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia omawianej kwestii, w konsekwencji czego wydana decyzja nie określa prawidłowo osób uprawnionych do odszkodowań, jak wymaga tego wskazany przepis ustawy ROD.
Co więcej, trafnie w skardze wskazano, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ROD należne działkowcom odszkodowanie obejmuje dwa elementy: odszkodowanie za prawo oraz za składniki majątkowe. Z konstrukcji tego przepisy wynika, że uprawnienia te są łączne, na co wskazuje użycie spójnika "oraz", a zatem oba te elementy powinny znaleźć się w decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy ROD. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji, w rozpoznawanym wypadku organy ustaliły odszkodowanie wyłącznie za nasadzenia, urządzenia i obiekty, bez odszkodowania za prawo do działki. Zdaniem sądu działanie takie narusza wskazane przepisy prawa, gdyż nie zawiera obligatoryjnego elementu, jak również w sposób niedopuszczalny ogranicza uprawnienia przysługujące działkowcom przyznane przez ustawodawcę. Jak już bowiem wskazano, prawo do działki ogrodowej jest prawem dzierżawy, które jako prawo majątkowe (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1997 r., sygn. akt I CKN 224/97, LEX nr 737240) podlega ochronie na mocy art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym wyzucie z tego prawa powinno następować zgodnie z przepisami prawa, w tym za stosownym odszkodowaniem, jeżeli takowe zostało przewidziane przez ustawodawcę. Wymogu tego nie spełnia jednak zaskarżona decyzja, gdyż nie ustaliła ona należnego działkowcom odszkodowania za prawo do działki, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD.
Sąd za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 w zw. z art. 21 ustawy ROD na skutek braku wyraźnego i szczegółowego wskazania, jakie urządzenia i budynki podlegają odtworzeniu w nowym ROD.
W art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przewidziano odszkodowanie na rzecz stowarzyszenia za składniki majątkowe stanowiące jego własność, niepodlegające odtworzeniu. Z przepisem tym koresponduje treść cytowanego już art. 21 pkt 2 ustawy, który stanowi o obowiązku odtworzenia ROD, w tym odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. W związku z tym zasadne jest twierdzenie, że za urządzenia i budynku, które zostaną odtworzone nie przysługuje odszkodowanie, zatem orzeczenie w tym zakresie musi być precyzyjne. Celowościowa wykładnia przepisu art. 26 ust.3 w zw. z art. 21 ustawy ROD, do którego odsyła przepis art. 26 ust.2, nakazuje stwierdzić, że w decyzji o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy należy szczegółowo wskazać, jakie urządzenia i budynki podlegają odtworzeniu. Zobowiązanie do wybudowania "infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD" pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 1 pkt 2. Ponieważ przepis art. 26 ust.3 stanowi jedynie o obowiązku określenia w decyzji wysokości odszkodowań, nie jest konieczne określenie w decyzji za jakie składniki majątkowe przyznane zostało odszkodowanie. Wynikać to powinno natomiast z operatu szacunkowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1464/17, dostępny w CBOSA).
Jak natomiast wynika z zaskarżonej decyzji, organ w pkt IV.73 ustalił na rzecz PZD, jako właściciela nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na terenie działki nr [..] odszkodowanie w wysokości 102.842 zł, zgodnie z operatem szacunkowym. W operacie tym wskazano dokładnie, za jakie składniki majątkowe zostało przyznane owo odszkodowanie i w ocenie sądu rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania dla PZD powinno korelować z obowiązkiem odtworzenia przez Gminę ROD. Skoro bowiem odszkodowanie przysługuje wyłącznie za te składniki, które nie podlegają odtworzeniu, to nakładając obowiązek odtworzenia ROD organ powinien wskazać, które z pozostałych składników majątkowych należy odtworzyć w nowym ROD. Podmiot zobowiązany do odtworzenia ogrodu nie powinien mieć bowiem wątpliwości co do zakresu nakładanego na niego obowiązku. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że ustawodawca nakazał odtworzenie budynków i urządzeń odpowiadających rodzajem budynkom i urządzeniom poprzednio posiadanym. Pojęcie "odpowiadający rodzajem" należy rozumieć w sposób szeroki. Nie chodzi jedynie o spełnienia przez nowe budynki i urządzenia tej samej funkcji, ale również o zachowanie przez nie tych samych parametrów jakościowych. Nie jest natomiast konieczne, by były to budynki i urządzenia dokładnie takie same, jak znajdujące się na terenie likwidowanego ROD. Ponadto, choć nie zostało to wyraźnie wskazane, obowiązek odtworzenia budynków i urządzeń takiego samego rodzaju nakłada na podmiot likwidujący obowiązek odtworzenia budynków i urządzeń także w takiej samej ilości, w jakiej wskazane budynki i urządzenia znajdowały się na terenie zlikwidowanego ROD (zob. A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz – Art. 21, LexisNexis 2014).
W związku z tym, zdaniem sądu, z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 21 pkt 2 ustawy ROD wprost wynika, że to w decyzji o zwrocie nieruchomości należy określić w sposób dokładny, jaki jest zakres odtworzenia ROD. Takie wskazanie powinno zostać zawarte poprzez wymienienie poszczególnych składników bądź przez odniesienie się do treści operatu, w którym wskazano, za które składniki majątkowe przyznano stowarzyszeniu ogrodowemu odszkodowanie, a które ze składników takiemu odszkodowaniu nie podlegało, a więc wymagają odtworzenia. Tego elementu natomiast zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji, jak również zakres ten nie wynika z operatu szacunkowego biegłego, na który powoływał się Prezydent Miasta. Omawianego uchybienia nie dostrzegł jednak Wojewoda, w związku czym jako nieprawidłowe należy uznać utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta w zakresie nałożenia na Gminę obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 2 ustawy o ROD bez określenia jego dokładnego zakresu.
Ponadto, z art. 26 ust. 3 ustawy ROD wynika, że w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ powinien zawrzeć również termin nakładanego na podmiot likwidujący ogród obowiązku w zakresie założenia nowego ROD i odtworzenia składników likwidowanego ogrodu. Natomiast w art. 142 ust. 1 u.g.n. również zawarto elementy, które starosta zobowiązany jest ująć w decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych, w tym o terminach zwrotów. Innymi słowy, ustawa nie pozostawia staroście wyboru, czy w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy ma orzekać o terminie zwrotu nieruchomości jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej. Wyraźne stwierdzenie o treści "orzeka", świadczy o konieczności orzeczenia o terminach w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2015, sygn. akt II SA/Rz 1361/14, dostępny w CBOSA).
W związku z tym, w ocenie sądu, także termin wypłaty odszkodowań należnych działkowcom za składniki majątkowe na działkach ogrodowych oraz termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, powinny w sposób jednoznaczny wynikać z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jak już bowiem wskazano, podmiot zobowiązany do realizacji obowiązków określonych w decyzji organu administracji publicznej nie może domniemywać ich zakresu, rodzaju i terminu wykonania. Mając natomiast na uwadze, że z godnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie, to w sytuacji, gdy treścią tego rozstrzygnięcia jest obowiązek określonego zachowania, powinno ono precyzyjnie wyrażać wszystkie elementy tego obowiązku, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja może stać się niewykonalna (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, dostępny w CBOSA).
W rozważanym wypadku terminy realizacji nakładanych obowiązków w zakresie wypłaty odszkodowań i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie wynikają ani z przepisów ustawy o ROD, ani u.g.n., zatem art. 26 ust. 3 ustawy ROD
i art. 142 ust. 1 u.g.n., wprost obligują do dokonania takich ustaleń w decyzji organu administracji, który obowiązki te statuuje. Zatem Wojewoda orzekając reformatoryjnie w omawianym zakresie powinien zawrzeć wszystkie elementy nakładanych obowiązków, w szczególności terminy ich realizacji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł wyłącznie o kwotach odszkodowań, w tym zwaloryzowanego odszkodowania oraz określił podmioty zobowiązane do ich wypłaty i podmioty uprawnione, lecz nie wskazał terminów, w jakich mają nastąpić te wzajemne rozliczenia. Oznacza to, że zaskarżona decyzja reformatoryjna nie zawiera istotnego elementu kształtującego prawa i obowiązki stron postępowania i jako taka nie może się ostać.
Nie ma jednak racji skarżąca podnosząc, że przy ustalaniu odszkodowania za składniki majątkowe działek nie można uwzględniać elementów, które – jak wskazuje strona – nie stanowią składników majątkowych nieruchomości (np. huśtawka ogrodowa, pergole, szklarnia). Jak już wyjaśniono, odszkodowanie należne w związku z likwidacją ROD na skutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której ogród ten się znajduje, obejmuje m.in. składniki majątkowe. Składniki te są natomiast własnością działkowca. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, dla ustalenia tego odszkodowania nie ma znaczenia to, czy dany składnik majątkowy jest częścią składową nieruchomości czy też nie.
Zasadnie też zreformował Wojewoda rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie odszkodowań za składniki majątkowe poprzez przyznanie ustalonych kwot na małżonków będących działkowcami łącznie. W skardze Gmina twierdzi, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD działkowcem jest pełnoletnia osoba fizyczna uprawniona do korzystania w rodzinnym ogrodzie działkowym, a prawo do działki powstaje poprzez zawarcie umowy pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym a pełnoletnią osobą fizyczną (art. 27 ust. 2 zd. drugie ustawy), a zatem jako działkowca należy traktować osobno każdego z małżonków, to stanowisko takie jest jednak błędne. Z dalszej treści art. 27 ust. 2 wynika bowiem jednoznacznie, że umowa może być również zawarta z małżonkiem działkowca, jeżeli żąda ustanowienia prawa do działki wspólnie ze swoim współmałżonkiem. W takiej sytuacji prawo do nasadzeń, urządzeń i obiektów jest objęte wspólnością majątkową, podlegającą w razie rozwodu stosownym rozliczeniom. W związku z tym także odszkodowanie za te składniki stanowi wspólne roszczenie i w razie jego ustalenia, powinno zostać przyznane małżonkom wspólnie. Jak natomiast wynika z operatów szacunkowych, użytkownikami działek wskazanych przez Wojewodę są oboje małżonkowie, zatem ustalone odszkodowanie za składniki majątkowe stanowiące majątek wspólny należało przyznać im wspólnie, a nie osobno, jak uczynił to organ pierwszej instancji.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że uchyleniu podlegać kontrolowana decyzja w całości, mimo że sąd aprobuje trafność stanowiska odnośnie do kwestii obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Konstrukcja rozstrzygnięcia Wojewody jest jednak tego rodzaju, że sąd nie może pozostawić rozstrzygnięcia co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a uchylić jedynie co do rozliczeń z tym związanych.
W świetle art. 136 i art. 140 ust. 1 u.g.n. orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania są ze sobą związane, gdyż zwrot na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zwaloryzowanego odszkodowania warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego pkt 2 zaskarżonej decyzji, a więc rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, powoduje, że nie jest spełniona okoliczność warunkująca orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (pkt 1 decyzji w zakresie utrzymania w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta). Z kolei, w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n., obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowanie stanowi wierzytelność jednostki samorządu terytorialnego, o określonych cechach, która podlega zabezpieczeniu, m.in. poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Uchylenie zatem decyzji w zakresie obowiązku zwrotu tego odszkodowania (pkt 2 decyzji) powoduje, że nie istnieje określona wierzytelność, a zatem brak jest podstaw do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności, której nie ma (pkt 3 decyzji Wojewody).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności przeprowadzi postępowanie przy udziale prawidłowo ustalonych stron postępowania – osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za składniki majątkowe na działce nr [..]. Ponadto należy uwzględnić, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD należne działkowcom odszkodowanie obejmuje zarówno odszkodowanie za składniki majątkowe, jak i prawo do działki, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Wreszcie, ustalając obowiązki i rozliczenia między stronami, należy zawrzeć w rozstrzygnięciu wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zakres obowiązków – precyzyjne określenie elementów infrastruktury ROD podlegających odtworzeniu, jak i terminów ich realizacji (wzajemnych rozliczeń).
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od Wojewody na rzecz Gminy zwrot kwoty 680 zł, na którą składa się uiszczony wpis d skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) oraz w związku z zarządzeniem nr 25/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych Sądu w związku z istotnym zagrożeniem wirusem SARS-CoV-2, którym odwołano rozprawę w niniejszej sprawie wyznaczoną na dzień 27 maja 2020 r.