II SA/Gd 606/25

II SA/Gd 606/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr WI-I.7840.3.22.2025.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 10 lipca 2023 r. Starosta Kościerski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę czterech budynków letniskowych oraz zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ł.
w gminie K.
Decyzja została przygotowana przez Naczelnika Wydziału Architektury
i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kościerzynie M. K. i podpisana przez Sekretarza Powiatu Kościerskiego M. W.
Wnioskiem z 17 maja 2024 r. A. S. i Z. S. (dalej: "Wnioskodawcy") na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Starosty
o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 10 lipca 2023 r.
Postanowieniem z 8 lipca 2024 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z 10 lipca 2023 r. Postanowienie zostało podpisane przez Sekretarza Powiatu Kościerskiego M. W.
Postanowieniem z 6 września 2024 r. Starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., orzekł o wyłączeniu M. W. i M. K. z postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z 17 maja 2024 r. dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z 10 lipca 2023 r.
Decyzją z 14 lutego 2025 r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 10 lipca 2023 r.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Wnioskodawców Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 17 czerwca 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z 14 lutego 2025 r.
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Wojewody wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (...), w której brał udział
w wydaniu zaskarżonej decyzji". Organ odwoławczy zaznaczył, że zawarte w tym artykule określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybie wznowienia postępowania, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wojewoda wyjaśnił, że jednym z powodów wyłączenia pracownika od udziału
w postępowaniu, w którym brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Osoba taka może być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej, co nie służyłoby obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym
i treści wydawanych w nim decyzji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że zarówno w czynnościach zakończonych wydaniem decyzji Starosty z 14 lutego 2025 r., jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji tego organu z 10 lipca
2023 r., brały udział te same osoby, tj. M. W. - Sekretarz Powiatu Kościerskiego oraz M. K. - Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa
w Starostwie Powiatowym w Kościerzynie. Wojewoda zwrócił uwagę, że M. K. jest autorem projektów pism i decyzji, jego podpis widnieje także pod wezwaniem kierowanym do Inwestora, jakie zostały wydane w postępowaniu zwykłym, a także brał udział
w sporządzeniu materiałów dowodowych w toku postępowania wznowieniowego (przygotowaniu uproszczonej informacji z ewidencji gruntów). Sama zaś decyzja
o pozwoleniu na budowę, a następnie postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego dotyczącego tej decyzji, zostały podpisane przez M. W.
Zdaniem organu odwoławczego nie ma przy tym znaczenia, że naruszenie to zostało dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, co skutkowało wydaniem przez Starostę postanowienia o wyłączeniu ww. osób z postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 10 lipca 2023 r., a następnie udziałem w tym postępowaniu już tylko osób, które uprzednio nie brały w nim udziału. Wojewoda podkreślił, że wyrażona w omawianym przepisie zasada, iż pracownik, który brał udziału w wydaniu decyzji ostatecznej, nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją, oznacza, że pracownik taki jest wyłączony
w każdym stadium postępowania administracyjnego, tj. od momentu jego wszczęcia aż do rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy wskazał również, że przewidziana przepisami k.p.a. procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania (tj. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Również odmowa wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., następuje w drodze postanowienia. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć są właściwe dla etapu pierwszego, w którym właściwy organ bada, czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Zaznaczono, że złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania rodzi obowiązek organu do wydania postanowienia
o wznowieniu postępowania, opartego na art. 149 § 1 k.p.a., ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do odmowy wznowienia postępowania,
w myśl art. 149 § 3 k.p.a.
Wojewoda podniósł, że do podstawowych czynności organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania należy w pierwszej kolejności zbadanie, czy nie zaistniały negatywne przesłanki co do możliwości wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Do takich negatywnych przesłanek należą: wniesienie podania przez podmiot nie będący stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i 145b k.p.a. podstaw wznowienia. Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek musi zaowocować wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
W ocenie Wojewody Starosta, pomimo stwierdzenia, że termin do skutecznego złożenia przez Wnioskodawców podania o wznowienie postępowania został zachowany, nie zbadał tej okoliczności w sposób wystarczający. Odwołując się do literatury i judykatury organ odwoławczy wskazał, że o ile zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, to nie zwalnia to organu od obowiązku dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (daty powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji), a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ zobowiązany jest
z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Brak zaś ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne.
Wojewoda podał, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania
o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia,
w którym strona dowiedziała się o decyzji. Początek biegu terminu jest zatem wyznaczony przez dowiedzenie się o decyzji. Zaznaczono, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z 17 maja 2024 r. o wznowienie postępowania Wnioskodawcy wyjaśnili, że o podstawie prawnej realizacji inwestycji poinformował ich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie pismem
z 23 kwietnia 2024 r. Z treści tego pisma wynika, że organu nadzoru budowlanego udzielił odpowiedzi na pismo Wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie "naruszenia prawa poprzez budowę na dz. nr [...] obręb Ł.". Jednocześnie do wniosku Wnioskodawcy dołączyli dwie fotografie działki inwestycyjnej, jedną datowaną na 19 listopada 2023 r., drugą na 11 maja 2024 r., obrazujące odpowiednio teren przed zabudową budynkami rekreacji (w trakcie robót ziemnych) i w trakcie realizacji zabudowy. Zatem niewątpliwie wiedzę o realizacji budowy w sąsiedztwie własnej nieruchomości Wnioskodawcy posiadali zdecydowanie wcześniej, co najmniej od listopada 2023 r. Przy czym we wniosku
o wznowienie postępowania stwierdzili, że "o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie mieliśmy szans się dowiedzieć z uwagi na brak tablicy informacyjnej na działce nr [...]". Zdaniem Wojewody mając powyższe na uwadze Starosta powinien był dokonać weryfikacji terminowości złożonego wniosku z 17 maja 2024 r., w szczególności poprzez analizę treści pisma Wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r. złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, a nadto jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązał Starostę do wzięcia pod uwagę wyżej poczynionych wyjaśnień i ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Wnioskodawców z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., odpowiednio to udokumentować, udowodnić i w konsekwencji ocenić, czy wydane postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania nie było przedwczesne.
Od decyzji organu odwoławczego P. S. wniósł sprzeciw wnosząc
o jej uchylenie w całości i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji.
Wnoszący sprzeciw wskazał, że postępowanie poprzedzające samo wznowienie postępowania poprzez wydanie postanowienia obejmuje sprawdzenie przesłanek ustawowych, których spełnienie jest niezbędne, aby w ogóle mogło być wznowione postępowanie, więc w przypadku gdyby uznać, że na tym etapie było konieczne wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w Kościerzynie, którzy brali udział
w zaskarżanym postępowaniu, to należy stwierdzić, że przeprowadzone czynności (badanie przesłanek ustawowych) nie było uzależnione od nastawienia do sprawy pracownika. Dotyczy to badania przesłanek ustawowych, które nie są zależne od uznania urzędnika prowadzącego sprawę.
Wnoszący sprzeciw wskazał również, że zgodnie z Prawem budowlanym
i załącznikiem do niego budowa obiektów na działce nr [...] obręb Ł., gmina K. (cztery budynki letniskowe) kwalifikuje się do kategorii III. Projektowana studnia wodociągowa (przesunięcie istniejącej) nie będzie miała wpływu na oddziaływanie na działki sąsiednie i nie ograniczy w możliwości wykonania zbiornika bezodpływowego ani oczyszczalni ścieków. Ponadto w sąsiedztwie działki nr [...] przebiega czynna gminna sieć kanalizacji sanitarnej obsługująca hotel oraz sąsiednie zabudowania i jest możliwość podłączenia się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 17 czerwca 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,
że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji
w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości
(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Wojewoda prawidłowo bowiem dostrzegł, że w czynnościach zakończonych wydaniem decyzji Starosty Kościerskiego z 14 lutego 2025 r., jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem przez ten organ decyzji z 10 lipca 2023 r., brały udział te same osoby, tj. M. W. - Sekretarz Powiatu Kościerskiego oraz M. K. - Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w Kościerzynie. M. K. jest autorem projektów pism i decyzji, jego podpis widnieje także pod wezwaniem kierowanym do Inwestora, jakie zostały wydane w postępowaniu zwykłym,
a także brał udział przy sporządzeniu materiałów dowodowych w toku postępowania wznowieniowego (przygotowanie uproszczonej informacji z ewidencji gruntów). Sama zaś decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego dotyczącego tej decyzji, została podpisała przez M. W.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W judykaturze wskazuje się, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji
(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 331/18). Wskazuje się również, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (zob. wyroki NSA: z 26 stycznia
2012 r. sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r. sygn. akt I GSK 253/05).
W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.
Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana
w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego".
W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14).
Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia
art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, iż pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym - wbrew stanowisku wnoszącego sprzeciw - dotyczy to także czynności związanych z badaniem
i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego
(zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15).
Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy w czynnościach zakończonych wydaniem decyzji Starosty z 14 lutego 2025 r., jak i w postępowaniu zakończonym wydaniem przez ten organ decyzji z 10 lipca 2023 r., brały udział te same osoby, tj. M. W. (Sekretarz Powiatu Kościerskiego) oraz M. K. (Naczelnik Wydziału Architektury
i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w Kościerzynie), Wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Należy wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie
i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałą wadę dostrzegł organ odwoławczy, została spełniona przesłanka orzeczenia kasacyjnego, opisana w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło być bowiem konwalidowane
w postępowaniu odwoławczym.
Sąd podziela również stanowisko Wojewody w kwestii niedostatecznego wyjaśnienia przez Starostę kwestii zachowania przez Wnioskodawców terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
W powyższym zakresie należy wskazać, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.
Wojewoda słusznie podkreślił, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy wniosek opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek
o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych
w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.
W świetle art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania, które jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji,
w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia tego rodzaju podania ma zatem ustalenie daty powzięcia wiadomości o tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji i daty wystąpienia przez nią z podaniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie to strona powinna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 463/11). Organ dokonuje bowiem weryfikacji terminowości podania o wznowienie z urzędu. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 25 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2816 i z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 376/18).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że we wniosku z 17 maja 2024 r. Wnioskodawcy wskazali, iż o prawnej podstawie realizacji inwestycji poinformował ich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie pismem z 23 kwietnia 2024 r. Z pisma tego wynika, że organu nadzoru budowlanego udzielił odpowiedzi na pismo Wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r. dotyczące "naruszenia prawa poprzez budowę na dz. nr [...] obręb Ł., gmina K.". Jednocześnie do wniosku z 17 maja 2024 r. Wnioskodawcy dołączyli dwie fotografie działki inwestycyjnej, jedną datowaną na 19 listopada 2023 r., drugą na 11 maja 2024 r., obrazujące odpowiednio teren przed zabudową budynkami rekreacji (w trakcie robót ziemnych)
i w trakcie realizacji zabudowy. Słusznie zatem Wojewoda zwrócił uwagę, że wiedzę
o realizacji budowy w sąsiedztwie własnej nieruchomości Wnioskodawcy mogli posiadać wcześniej niż w kwietniu 2024 r., przez co Starosta powinien był dokonać weryfikacji terminowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania, w tym poprzez analizę treści pisma Wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r., jak również skorzystanie z innych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). Zaistniała zatem zasadnicza potrzeba zweryfikowania, kiedy dokładnie Wnioskodawcy dowiedzieli się o samym fakcie wydania decyzji, co nie jest równoznaczne z zapoznaniem się z jej treścią.
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Istota sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy
z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody
i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]