II SA/Gd 604/24

II SA/Gd 604/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., nr SKO Gd/4520/23 w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r. o sygn. akt SKO Gd/4520/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 20 czerwca 2023 r. o nr GPiRG.6724.1.38.2023.ZP1 w sprawie negatywnego zaopiniowania proponowanego wstępnego podziału nieruchomości.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. R. N. wniósł do Wójta Gminy Pruszcz Gdański o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr [....] obręb [...] w miejscowości S., gmina P., pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka jest działką rolną, jest użytkowana rolniczo i jest opłacany podatek rolny, a za zgodą wcześniejszego właściciela gmina P. zlokalizowała pętlę dla zawracania autobusów. Proponowany podział zakłada wyodrębnienie działek o charakterze rekreacyjnym o ewentualnej zabudowie letniskowej domkami o powierzchni do 35 m2. W dniu 30 maja 2023 r. wnioskodawca uzupełnił swój wniosek na wezwanie organu wskazując dokładnie, które działki zostały wydzielone pod drogi dojazdowe zgodnie z przeznaczeniem w planie KD, a które pod drogi wewnętrzne i wyjaśnił, iż pozostałe działki znajdują się na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako ZR - teren parku rekreacyjnego i zostaną wydzielone na działki o przeznaczeniu rekreacyjnym.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. Wójt zaopiniował negatywnie złożony wstępny projekt podziału działki nr [....] w miejscowości S. Organ przypomniał, że przedmiotowej działka położona jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - cześć wyżynna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 88 z dnia 20 września 2005 r., poz. 1814), zmienionego uchwałą nr LI/21/2023 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 27 marca 2023 r., poz. 1488). Zgodnie zaś z powołanymi uchwałami przedmiotowy teren przeznaczony jest na funkcję "park rekreacyjny" (symbol planu ZR) oraz w części na funkcję "lasy i zadrzewienia". Ponadto w części nieruchomości przewidziano rezerwę na drogę dojazdową KD. Nieruchomość znajduje się w wewnętrznej strefie ochrony pośredniej ujęcia wodnego S. W obrębie działki nr [...] wskazano lokalizację korytarza magistralnej sieci infrastruktury technicznej (kanalizacja sanitarna TK) oraz strefy ochrony archeologicznej.
Przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału zakłada podział działki nr [...] na dziewięćdziesiąt nowych działek gruntu. Zgodnie z wnioskiem właściciela działki o symbolach: 12/A, 12/CJ, 12/CO zostały wydzielone jako wskazana w planie rezerwa na drogi dojazdowe (KD), działki o symbolach: 12/T, 12/AM, 12/BD, 12/BR, 12/BX i 12/CI zostały wydzielone z przeznaczeniem na ciągi pieszo-jezdne, pozostałe działki znajdujące się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ZR - teren parku rekreacyjnego zostały wydzielone z przeznaczeniem na działki rekreacyjne. Działka o symbolu 12/CN stanowi teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję "lasy i zadrzewienia".
Wójt wyjaśnił, że zgodnie z § 53 obowiązującego planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZR ustala się funkcję podstawową - park rekreacyjny. Wyznaczony wzdłuż linii kolejowej pas do zalesienia stanowi izolację funkcji parku od jeziora S., w której należy wprowadzić stosowne gatunki drzew i krzewów. Program zagospodarowania parku należy ściśle dostosować do wymagań strefy ochrony ujęć S., z dopuszczeniem jedynie punktowych lokalizacji obiektów kubaturowych, uzgadniając całość przedsięwzięcia w zakresie ochrony sanitarnej i ochrony środowiska. Zapisy planu nie wyznaczają parametrów dotyczących minimalnej powierzchni działki przeznaczonej na teren parku rekreacyjnego, co wskazuje, iż nie jest to teren objęty możliwością podziałów. Charakter przedmiotowego terenu - park rekreacyjny - oraz dopuszczenie w jego obrębie lokalizacji jedynie punktowych obiektów kubaturowych wyklucza dzielenie działki nr [...] w miejscowości S. na działki o charakterze rekreacyjnym, jest to bowiem sprzeczne z zapisami planu miejscowego.
Ponadto, stosownie do § 32 obowiązującego planu miejscowego w wewnętrznej i zewnętrznej strefie ochrony pośredniej ujęcia wodnego S. obowiązuje szczególny reżim sanitarny, zakaz odprowadzenia wszelkich zanieczyszczeń do gruntu i wody oraz zakaz stosowania środków chemicznych. W postępowaniu realizacyjnym należy uwzględnić decyzje związane z granicami stref oraz ustalenia dotyczące form ochrony. Oznaczone w planie tereny lasów pełniące funkcje izolacji jeziora S. od innych funkcji wymagają realizacji przed innymi działaniami w strefie ochrony wewnętrznej.
Dodatkowo, organ zauważył, że we wstępnym projekcie podziału działki nr [....] jako rozwiązanie komunikacyjne dla dzielonego terenu zaproponowano 5,5 m ciągi pieszo-jezdne. Zgodnie z § 14 ust. 2 tiret 5 obowiązującego planu miejscowego ciągi pieszo-jezdne dopuszcza się dla zespołu do 4 działek zabudowy jednorodzinnej. Minimalna szerokość pasa drogowego to 8,0 m, z obowiązkiem wykonania placu manewrowego zgodnie z przepisami odrębnymi, przy wydzieleniu więcej jak trzech działek.
Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta z dnia 20 czerwca 2023 r. Kolegium przypomniało, że z przepisów jednoznacznie wynika, iż podstawowym kryterium prawnym dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ powołał się na orzecznictwo i piśmiennictwo wskazując na potrzebę i prawo zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym każdej z wydzielonych po podziale działek. Zatem dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie miejscowym. W ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego organ winien ustalić, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Kolegium przypomniało, że jak wynika ze złożonego w sprawie wniosku i wyjaśnień skarżącego, jego zamiarem jest wydzielenie z nieruchomości o nr [...] - 80 działek z przeznaczeniem na działki rekreacyjne. Ponadto w wyniku podziału nieruchomości o nr [...] mają zostać wydzielone 3 działki na drogi dojazdowe, 6 działek na ciągi pieszo-jezdne i 1 działka przeznaczona zgodnie z planem na funkcję "lasy i zadrzewienia". W zażaleniu zaś wskazano, iż działki mają mieć charakter rekreacyjny o ewentualnej zabudowie letniskowej domkami o powierzchni do 35 m2.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż planowane do wydzielenia 80 działek o charakterze rekreacyjnym o ewentualnej zabudowie letniskowej domkami o powierzchni do 35 m2 jest sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem tego terenu, jakim zgodnie z planem jest "park rekreacyjny". Kolegium zauważyło, że wydzielenie z działki nr [...] 80 działek geodezyjnych o pow. ok. 500 m2 (które to wydzielenie umożliwi następnie pozbycie się ich na rzecz innych osób) z przeznaczeniem wydzielonych działek na cele rekreacyjne i dopuszczeniem ich zabudowy domkami letniskowymi, jest w sposób oczywisty sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu w planie pod "park rekreacyjny". W przypadku sprzedaży tych działek i ich ewentualnej zabudowy domkami letniskowymi zostanie w praktyce wyłączona możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z przeznaczeniem terenu w planie pod "park rekreacyjny".
Ponadto, zdaniem Kolegium Wójt trafnie wyjaśnił, że zapisy planu miejscowego nie wyznaczają parametrów dotyczących minimalnej powierzchni działki przeznaczonej na teren parku rekreacyjnego, co wskazuje, iż nie jest to teren objęty możliwością podziałów. Plan ten dopuszcza na terenie parku lokalizację jedynie punktowych obiektów kubaturowych, a program zagospodarowania parku należy ściśle dostosować do wymagań strefy ochrony ujęć S., uzgadniając całość przedsięwzięcia w zakresie ochrony sanitarnej i ochrony środowiska.
Odnosząc się da zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż należy odróżnić od siebie funkcję rekreacyjną terenu od funkcji parku rekreacyjnego. Ta pierwsza może dopuszczać wydzielenie wielu działek, na których ich właściciele będą indywidualnie realizowali tę funkcję poprzez typowo rekreacyjną, letniskową zabudowę i takie też wykorzystanie swoich działek. Natomiast czym innym jest przeznaczenie terenu pod "park rekreacyjny", który zgodnie z jego typowym rozumiem powinien w całości (bez wydzielenia poszczególnych działek) służyć wszystkim użytkownikom tego terenu. Park (rekreacyjny) to potocznie teren z dużą ilością roślin, zadrzewiony, często ukształtowany w formie ogrodu z alejami spacerowymi, oczkami wodnymi i ewentualnie urządzeniami małej architektury, służący rekreacji. Zatem zdaniem Kolegium bez znaczenia są zarzuty, iż Wójt dopuszczał wcześniej podział nieruchomości przeznaczonych w planie na funkcje zieleni i rekreacji (np. działka nr [...] położona w S.) na kilka mniejszych działek. Obowiązujący na przedmiotowej działce plan miejscowy odróżnia od siebie funkcje "parku rekreacyjnego" od funkcji "rekreacyjnej". W § 60 planu ustala się jako funkcję podstawową - ogrody działkowe i rekreacyjne, dla terenów oznaczonych symbolem RR. Dla terenów tych przewiduje się powierzchnię działek w ogrodach działkowych - do 500 m2, a w ogrodach rekreacyjnych - minimum 1000 m2. Na terenach tych dopuszcza się powierzchnię użytkową zabudowy - 36 m2, z możliwością wykonywania dodatkowych wiat, pergoli itp. W ocenie Kolegium powyższe świadczy o odrębności rozumienia tych funkcji w ww. planie.
W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie prawa i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta. W ocenie skarżącego wydając zaskarżone postanowienia orzekające w sprawie organy naruszyły prawo dysponowania i władania własną nieruchomością wypływające bezpośrednio z Konstytucji. Zdaniem skarżącego, uchwalając sporny plan miejscowy organ miał świadomość, że ustanowienie w planie przeznaczenia "Park rekreacyjny" ZR na gruntach prywatnych, którymi nie dysponuje, narusza prawo własności zagwarantowane w Konstytucji. Teren przedmiotowej działki jest użytkowany rolniczo, a nie jako park rekreacyjny, co najwyraźniej umknęło Kolegium.
W opinii skarżącego, skoro na spornym terenie istnieje możliwość zabudowy punktowej, to może wskazywać to na możliwość wydzielenia działki pod taką zabudowę. To, że w planie miejscowym nie wskazano minimalnej powierzchni działki nie oznacza, że nie wolno dokonywać żadnych podziałów takich gruntów, albowiem wynikają one bezpośrednio z ustawy, która dopuszcza możliwość podziału działek na działki rolne o powierzchni co najmniej 3.000 m2.
Następnie skarżący przypomniał, że w 2023 r. Wójt dokonał podziału działki sąsiedniej o numerze [...], posiadającej ten sam status określony w planie miejscowym "park rekreacyjny" (określony symbolem "ZR") - na działki o numerach [...] i [...]. Powierzchnia sąsiedniej działki przed podziałem wynosiła ok. 49 ha i użytkowana jest również rolniczo. Nie jest to więc jedyny podział dokonany przez Wójta na terenach oznaczonych "ZR", ale co najmniej kolejny. Ponadto, skarżący wskazał, że działka [...] nie leży bezpośrednio w strefie wewnętrznej ochrony pośredniej ujęcia wodnego S., co sugerowano w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, ale do niego przylega. Skarżący powołał się również na treść art. 29 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że dom bez pozwolenia może zostać zbudowany w sytuacji, gdy jego powierzchnia nie przekracza określonego w ustawie metrażu, ponadto powinien być przeznaczony do okresowego wypoczynku, mowa zatem m.in. o domkach letniskowych. Przepis ten jednocześnie nie określa minimalnej powierzchni działki budowlanej, na której może być realizowany budynek rekreacji indywidualnej. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podaje minimalną odległość budynku od granicy działki, na której planuje się go zbudować. Wynika z tego, iż powierzchnia nowo projektowanej działki powinna dać możliwość jej racjonalnego zagospodarowania, co w opinii skarżącego zostało spełnione poprzez zaprojektowanie działek o powierzchni równej bądź większej niż 500 m2.
Natomiast w nawiązaniu do § 14 ust. 2 tiret 5 planu miejscowego skarżący wyjaśnił, że w swoim wniosku wskazał ewentualną zabudowę letniskową, dla której ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5,5 m, powinien być wystarczający i spełniający przepisy przeciwpożarowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r. sygn. SKO Gd/4520/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 20 czerwca 2023 r. nr GPiRG.6724.1.38.2023.ZP1 o negatywnej opinii proponowanego wstępnego podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S. będącą własnością skarżącego.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień były przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n. Problematyka podziału nieruchomości została uregulowana w Rozdziale I "Podziały nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości".
Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5).
Jak wynika z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Zatem postępowanie w sprawie uzyskania opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, mającej formę postanowienia, stanowi pierwszy etap procedury dokonywania podziału nieruchomości. Do podziału dojdzie bowiem dopiero po wydaniu decyzji zatwierdzającej taki – zaakceptowany wcześniej – podział, a decyzja taka będzie stanowiła podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4 u.g.n.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, aby wydzielone działki zostały tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka należąca do skarżącego znajduje się na obszarze objętym uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r. nr 88 poz. 1814), zmienionego uchwałą nr LI/21/2023 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r. poz. 1488).
Nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] w S. przeznaczona jest na funkcję "park rekreacyjny" (symbol ZR, § 53 m.p.z.p.), w części na funkcję "lasy i zadrzewienia" (symbol L, § 47 m.p.z.p.), w części przewidziano rezerwę na drogę dojazdową (symbol KD). W obrębie przedmiotowej działki wskazano lokalizację korytarza magistralnej sieci infrastruktury technicznej (kanalizacja sanitarna TK) oraz strefę ochrony archeologicznej (§ 23 ust. 9 i 11 m.p.z.p.). Ponadto, zdaniem organów nieruchomość znajduje się w wewnętrznej strefie ochrony pośredniej ujęcia wodnego S. (§ 32 m.p.z.p.), ale okoliczność tę kwestionuje skarżący wskazując, iż jego działka przylega do strefy wewnętrznej ochrony pośredniej ujęcia wodnego S. W tym kontekście zauważyć trzeba, że zgodność ewidencyjnego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być utożsamiana z wydzieleniem działek gruntu zgodnie z liniami rozgraniczającymi poszczególne funkcje zagospodarowania terenu określone w planie, lecz musi zapewniać możliwość zagospodarowania wydzielanych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2721/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wolą skarżącego był podział jego działki na 90 działek, w tym 80 działek z przeznaczeniem na działki rekreacyjne (znajdujące się na obszarze objętym symbolem ZR – teren parku rekreacyjnego) – pod ewentualną zabudowę letniskową domkami o powierzchni do 35 m2, 3 działki z przeznaczeniem jako wskazana w planie rezerwa na drogi dojazdowe KD, 6 działek z przeznaczeniem na ciągi pieszo-jezdne oraz 1 działka z przeznaczeniem na funkcję "lasy i zadrzewienia". W ocenie organów opisana propozycja podziału jest niezgodna z obowiązującym m.p.z.p., a więc należało negatywnie zaopiniować zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.
Zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo rozstrzygnęły w niniejszej sprawie, bowiem zaproponowany przez skarżącego projekt podziału narusza wskazane przez organy przepisy.
Przede wszystkim Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym wydzielenie z działki nr [...] 80 działek o powierzchni ok. 500 m2 z przeznaczeniem na cele rekreacyjne i dopuszczeniem ich zabudowy domkami letniskowymi jest w sposób oczywisty sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu w planie pod "park rekreacyjny". Kolegium słusznie przyjęło bowiem, że należy odróżnić od siebie funkcję rekreacyjną terenu od funkcji parku rekreacyjnego.
Jak wynika z § 53 m.p.z.p. wyznaczony wzdłuż linii kolejowej pas do zalesienia stanowi izolację funkcji parku od jeziora S., w której należy wprowadzić stosowne gatunki drzew i krzewów (ust. 2). Program zagospodarowania parku należy ściśle dostosować do wymagań strefy ochrony ujęć S., z dopuszczeniem jedynie punktowych lokalizacji obiektów kubaturowych, uzgadniając całość przedsięwzięcia w zakresie ochrony sanitarnej i ochrony środowiska (ust. 3). Poza wskazanym przepisem zawartym w m.p.z.p. nie ma definicji legalnej pojęcia "park rekreacyjny". W art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478) przez tereny zieleni należy rozumieć tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Z kolei pojęcie "rekreacja" oznacza formę działania wybraną dobrowolnie przez człowieka ze względu na osobiste zainteresowania i dla odpoczynku, rozrywki lub rozwoju własnej osobowości; podejmowaną poza obowiązkami zawodowymi, społ. i domowymi, w czasie wolnym od pracy (zob. https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/rekreacja;3966939.html). Wskazane znaczenie rekreacji jest bardzo obszerne, a zatem w kontekście niniejszej sprawy powinno być wykładane przez pryzmat pojęcia parku. W szczególności należy wziąć pod uwagę obostrzenia wynikające z powołanego wyżej § 53 m.p.z.p. dotyczące wprowadzenia stosownych gatunków drzew i krzewów w celu izolacji "funkcji parku" od jeziora S., a także dotyczące obowiązku dostosowania do wymagań strefy ochrony ujęć S. i uzgadniania całości przedsięwzięcia w zakresie ochrony sanitarnej i ochrony środowiska. W ocenie Sądu tak sformułowane przepisy nie oznaczają, że na przedmiotowym terenie można wprowadzić kilkadziesiąt działek, a na nich domki letniskowe o funkcjach rekreacji indywidualnej. Zatem planowane przez skarżącego przeznaczenie związane z działalnością rekreacyjną ludzi przemnożoną przez 80 działek wbrew pozorom nie jest zgodne z funkcją parku rekreacyjnego jako całości.
Kolejnym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem pojęcia "park rekreacyjny" jest zestawienie treści § 32 z treścią § 60 m.p.z.p., gdzie uchwałodawca lokalny przeznaczając tereny pod funkcję "ogrody działkowe i rekreacyjne" wyraźnie wskazał wielkość powierzchni działek, dopuszczalną powierzchnię użytkową zabudowy czy odniósł się do architektury obiektów. Tymczasem w § 53 m.p.z.p. organ gminy nie wprowadził tego rodzaju zapisów, co, zdaniem Sądu, było celowe i co należy odczytywać jako zakaz tego rodzaju zabudowy na terenach ZR. Przy czym Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA, iż dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu zielonego pod cel publiczny nie zawsze jest konieczne użycie w planie miejscowym słowa "park". Pogląd ten znajduje wsparcie w wykładni systemowej. Chodzi tu w szczególności o zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji) oraz obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, zwłaszcza na terenach miejskich, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni publicznie dostępnych terenów zieleni urządzonej. Wątpliwości interpretacyjne w tej materii powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura – w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (zob. wyrok z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1742/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż skoro na spornym terenie istnieje możliwość zabudowy punktowej, to może to wskazywać na możliwość wydzielenia działek pod taką zabudowę. Dopuszczenie w obrębie ww. strefy ZR jedynie punktowych lokalizacji obiektów kubaturowych również przemawia za wnioskiem, że nie mamy tu do czynienia z terenem, który ma być przeznaczony na tereny rekreacyjne w rozumieniu działek rekreacji indywidualnej. Podobnie, fakt, iż zapisy obowiązującego planu miejscowego nie wyznaczają parametrów dotyczących minimalnej powierzchni działki przeznaczonej na teren parku rekreacyjnego nie wskazuje na to, że ani jest to teren objęty możliwością podziałów ani że nie jest to taki teren, bowiem wyżej opisany charakter obszaru przeznaczonego w planie miejscowym na "park rekreacyjny" przekłada się, zdaniem Sądu, na jego niepodzielność. Ponadto, również powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy Prawo budowlane i na przepisy techniczno-budowlane nie może odnieść skutku w sytuacji, w której planowany obiekt (nawet taki, na którego posadowienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę czy nie podlega on zgłoszeniu) byłby sprzeczny z przeznaczeniem działki określonym w planie miejscowym. Natomiast odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że jego działka jest użytkowana rolniczo, a nie jako park rekreacyjny, zauważyć należy, że to, iż obecnie faktyczny sposób użytkowania nie wypełnia znamion "parku rekreacyjnego" nadal nie oznacza, że teren ten można zabudować domkami letniskowymi.
Kolejnym aspektem świadczącym o niezgodności proponowanego podziału z obowiązującym m.p.z.p. jest przyjęte przez skarżącego rozwiązanie komunikacyjne, zgodnie z którym dla dzielonego terenu zaproponowano ciągi pieszo-jezdne w wielkości 5,5 m. Zgodnie z § 14 ust. 2 tiret 5 obowiązującego planu miejscowego ciągi pieszo-jezdne dopuszcza się dla zespołu do 4 działek zabudowy jednorodzinnej. Minimalna szerokość pasa drogowego to 8,0 m, z obowiązkiem wykonania placu manewrowego zgodnie z przepisami odrębnymi, przy wydzieleniu więcej jak trzech działek. Zatem proste zestawienie powyższych wartości prowadzi do wniosku, iż zaproponowana wielkość ciągów pieszo-jezdnych jest sprzeczna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa miejscowego. To, że w ocenie skarżącego wymiar ten powinien być wystarczający i spełniający przepisy przeciwpożarowe pozostaje bez znaczenia w świetle przepisów m.p.z.p.
Na marginesie dodać należy, że władztwo planistyczne gminy obejmuje prawo rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Oczywiście planując ewentualne zmiany w zagospodarowaniu terenów organy winny wyważyć interesy właścicieli oraz interes publiczny. Jednakże kwestie ewentualnych indywidualnych skarg na akty prawa miejscowego w tym zakresie nie mogą być przedmiotem kontroli w ramach postępowania w przedmiocie postanowienia wydawanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.