II SA/GD 603/23

II SA/Gd 603/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Asesor WSA Jakub Chojnacki, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Organ pierwszej instancji decyzją nr PS.5222.57.2022 z dnia 7 grudnia 2022 r., odmówił wnioskodawczyni B. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na brata S. T.
Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. złożyła B. B. i kwestionując zasadność decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że brat jest osobą niepełnosprawną i potrzebuje stałej opieki.
Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 12 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instanc
Oceniając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przechodząc do oceny przesłanki warunkującej prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego wskazano, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też zmuszony jest do niepodejmowania pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. W tym zakresie przypomniano, że z akt sprawy wynika iż stan zdrowia osoby wymagającej opieki uległ znacznej poprawie – S. T. w lipcu 2022 r., otrzymał protezę prawej nogi i przebył rehabilitację. Jest w stanie samodzielnie poruszać się o kulach, spożyć posiłki wcześniej przygotowane przez opiekuna czy ubrać się. Pomoc opiekuna obejmuje udzielenie pomocy i wsparcia w czynnościach tj. trzymanie higieny osobistej, przygotowanie posiłków z uwzględnieniem zastosowania diety cukrzycowej czy pomoc przy wyjściach na zewnątrz, przy robieniu zakupów czy porządkach domowych wykonywanych w mieszkaniu zamieszkiwanym przez opiekuna i przez osobę wymagającą opieki i wsparcia. W związku z powyższym zakres opieki jaką wnioskodawczyni zapewnia niepełnosprawnemu bratu nie wyklucza w sposób zupełny możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasowym.
Zauważono zatem, iż zakres jak i charakter czynności wykonywanych przez odwołującą w tracie opieki nad bratem nie jest na tyle obszerny i absorbujący czasowo by bezkrytycznie można było odrzucić możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Ponadto co ważne z ustaleń ostatniego wywiadu wynika, iż mimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności S. T. jest osobą w miarę samodzielną - jest w stanie przy pomocy kuli poruszać się po mieszkaniu, ubiera się samodzielnie, jest w stanie samodzielnie spożyć przygotowane posiłki.
W ocenie Kolegium, z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że stopień samodzielności osoby wymagającej opieki jak i zakres obowiązków i czynności jakie podejmuje w ramach deklarowanej pomocy niepełnosprawnemu bratu wnioskodawczyni nie wyklucza jednoznacznie możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. W rozpatrywanym przypadku nie może być mowy o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię pracy zawodowej, a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu bratu stałej opieki, ponieważ zakres jak i wymiar codziennej opieki wnioskodawczyni nad bratem nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej a osoba wymagająca opieki jest na tyle samodzielna w czynnościach dnia codziennego, że jest w stanie pozostać w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin. Wskazano, iż zarówno wiek jak i stan zdrowia nie stanowią obiektywnej przeszkody w podjęciu przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej tym bardziej, że w opiece nad bratem może zapewne liczyć na wsparcie i pomoc ze strony małżonka i dorosłych dzieci chociażby w podaniu wcześniej przygotowanego posiłku czy leków. Pozostałe czynności tj. porządki, zakupy i inne stanowiące podstawowe potrzeby dnia codziennego nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Są to czynności zaspokajane przez osoby pracujące zawodowo przy jednoczesnym zabezpieczeniu potrzeb osoby wymagającej opieki której stopień samodzielności jest ograniczony znacznie z uwagi na stan zdrowia.
Wobec powyższego, wskazane czynności w ocenie Kolegium, z uwagi na ich charakter oraz częstotliwość nie wykluczają możliwości podjęcia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej zatrudnienia. Co istotne mimo posiadanych schorzeń i przebytych udarach mózgu stopień samodzielności S. T. pozwala na swobodną komunikację z otoczeniem czy poruszanie się po mieszkaniu przy kuli, samodzielne spożycie posiłku.
W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni w takiej sytuacji nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym bratu opieki adekwatnej do jego stanu zdrowia. W zaistniałych okolicznościach faktycznych w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a obowiązkami opiekuńczymi.
W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzucono:
1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji poprzez uznanie, że
• zakres opieki sprawowanej nad bratem skarżącej nie ma charakteru opieki stałej bądź długotrwałej wykluczającej możliwość podjęcia pracy zarobkowej;
• brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej wymaganej opieki,
2) naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023.390 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie jest związane z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu długotrwałej i stałej opieki;
3) naruszenie art. 7, 7a, 7b, 8 oraz 9 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo przesłanek do jej uchylenia.
Z uwagi na powyższe wniesiono o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przeczenie co do istoty sprawy;
względnie
2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu;
3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów wydaną decyzję SKO Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
W decyzji tej utrzymana w mocy została decyzja odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym bratem.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r.. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy jest całkowicie nieuzasadniona, a przez to niemożliwa do zaakceptowania.
Odnośnie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego braku (bezpośredniego) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem należy podkreślić, że wniosek ten został oparty na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r..
Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.
W tym kontekście należy zgodzić się z organami administracji tylko o tyle, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi bowiem konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Jak wynika z powyższego, między rezygnacją z zatrudnienia lub z jego podjęcia a wykonywaniem opieki nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi rzeczywiście istnieć wyraźny i bezpośredni związek, jednak jego spełnienie podlega ocenie przez pryzmat daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to pośrednio z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W u.ś.r., a tym bardziej w jej art. 17 normującym instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest uregulowań nakazujących doszukiwać się bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się sprawowania opieki, a tym samym pozwalających kwestionować prawo strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Nie można zatem podważać prawa do uzyskania świadczenia nawet w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu skarżąca ten warunek spełnia.
Dodatkową negatywną przesłanką przyznania świadczenia która została wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ocena, że sprawowana opieka nie ma stałego (długotrwałego) charakteru, co pozwala na podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia, a w konsekwencji wyklucza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Sądu, taki wywód stanowi niczym nieuprawnioną nadinterpretację uregulowań u.ś.r., która w żadnym przepisie odnoszącym się do świadczenia pielęgnacyjnego nie statuuje obowiązku wykonywania czynności opiekuńczych "non stop" (czyli "przez całą dobę"), gdyż ich zakres każdorazowo wyznacza stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby determinowane orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym zakresie należy zauważyć, że art. 17 u.ś.r. normujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera definicji opieki ani nie określa sposobu jej sprawowania. Ust. 1 tego artykułu w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wiąże tylko niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o to świadczenie z celem sprawowania tej opieki, jakim jest konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dla uznania opieki za spełniającą te kryteria istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza jednak, że opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie uzależnia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/GI 497/21 - LEX nr 3197566).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że S. T. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zebrane dokumenty wskazują, że brat skarżącej jest po udarze niedokrwiennym mózgu. Choruje na cukrzycę i w lutym 2025 r. przeszedł amputację prawej kończyny dolnej do wysokości uda w związku ze stopą cukrzycową. Ponadto w lewej nodze ma zapchane tętnice i miażdżycę i kwalifikuje się do operacji bajpasów nogi. S. T. choruje również na serce (choroba niedokrwienna .serca) oraz miażdżycę i jest po kilku udarach. Brat skarżącej od lipca 2022 r. posiada protezę nogi, jednak nie korzysta z niej, co wynika z akt sprawy .Nie doszło do poprawy jego stanu zdrowia. S. T. bowiem nie jest w stanie samodzielnie wybrać się do lekarza. Samodzielnie w ogóle nie wychodzi z domu. Podczas wizyt lekarskich oraz załatwiania spraw urzędowych za każdym razem towarzyszy mu siostra. Nie przyrządza też sam posiłków. Wszystkie posiłki przygotowuje mu siostra. Wbrew twierdzeniom organu S. T. wymaga pomocy przy ubieraniu oraz utrzymaniu higieny osobistej. Skarżąca podaje bratu leki i zastrzyki z insuliny (3 razy dziennie), kontroluje jego glikemię oraz zajmuje się pomiarem ciśnienia tętniczego. S. T. nie potrafi sam dokonać pomiaru. Chory potrzebuje wizyt lekarskich zazwyczaj kilka razy w miesiącu. Skarżąca zapewnia mu wizyty lekarskie, robi zakupy, utrzymuje czystość w mieszkaniu i towarzyszy bratu podczas wyjść na zewnątrz. Opieka sprawowana jest codziennie bez przerwy. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca nie byłaby w stanie podjąć pracy (nawet w niepełnym wymiarze godzin) jednocześnie nadal zapewniając bratu taki zakres opieki.
Z opisanych wyżej przyczyn skutkujących naruszeniem przez SKO przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z tym niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 i 205 p.p.s.a..