II SA/GO 357/05

II SA/Go 357/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunalnego na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
II SA/Go 357/05
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2004r. Starosta Powiatu na podstawie art. 140 ust. 1, art. 132 ust. 9, art. 131 ust. 1, art. 127 ust. 1,2 i 6, art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001r. prawo wodne – udzielił Firmie Produkcyjno Handlowej [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. na pobór wód podziemnych dla potrzeb innych niż komunalne, obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, działając na podstawie art. 89 kpa przeprowadzono w dniu [...] maja rozprawę administracyjną. Przeanalizowano załączoną wraz z wnioskiem dokumentację operat wodnoprawny sporządzony przez A.P. oraz dokumentację hydrogeologiczną wykonaną przez E.T. jak również ustalenia wniesione do protokołu z rozprawy. W decyzji przytoczono stwierdzenia osób biorących udział w rozprawie administracyjnej.
Od podmiotowej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Komunalne [...].
W odwołaniu podniesiono, że decyzja jest sprzeczna z decyzją Starosty z [...] października 1999r. dotyczącą ustanowienia strefy ochronnej dla komunalnych ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na terenie miasta, zgodnie z którą istnieje zakaz lokalizowania nowych ujęć wody dla potrzeb innych niż komunalne.
Podniesiono również sprzeczności wydanej decyzji wodnoprawnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska – co powoduje naruszenie art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne.
W dniu [...] września 2004r. Wojewoda wydał decyzję, którą utrzymał w całości decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2004r.
Zdaniem organu odwoławczego Starosta oraz Burmistrz Miasta wyrazili zgodę na lokalizację nowego ujęcia wody dla innych potrzeb niż komunalne firmy [...] na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęć komunalnych – poprzez postanowienie Burmistrza z [...] lipca 2003r. oraz decyzji Starosty z [...] lipca 2003r. dotyczącej zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych dla [...] - czyli w chwili gdy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na zasady właściwej gospodarki zasobami wodnymi.
W odniesieniu do zarzutu podniesionego przez odwołujących się, a dotyczącego sprzeczności z decyzją Starosty z [...] października 1999r. organ doszedł do przekonania, że zapisy tej decyzji ( z [...].10.1999r.) o ustanowieniu strefy ochronnej są realizowane jedynie w sposób selektywny a nie generalnie.
Od decyzji Wojewody skargę złożyło Przedsiębiorstwo Komunalne [...].
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej.
Decyzji zarzucono :
- naruszenie przepisów art. 32 i 125 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo wodne – poprzez pominięcie decyzji Starosty Powiatu z [...] października 1999r. o ustanowieniu strefy ochronnej dla komunalnych ujęć wód.
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 80.
Skarżący podniósł również, że operat wodnoprawny sporządziła A.P., a występujący w sprawie geolog powiatowy S.P. – są osobami blisko spokrewnionymi wobec czego zakwestionowano obiektywizm w wyrażonych opiniach.
W sprawie nie przeprowadzono żadnych badań z których wynikałoby, że pobór wody z warstwy IV rzędowej nie zuboży złóż wody III rzędowej.
Zarzucono również, że w decyzji organu I instancji pominięty został fakt wydania przez starostę w 1999r.decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że w jego ocenie brak jest podstaw merytorycznych do uwzględnienia skargi.
Zdaniem organu główną zasadą działania organu odwoławczego było postępowanie zgodne z literą prawa przy uwzględnieniu szerokiego spektrum zagadnień poruszonych przez strony konfliktu.
Zdaniem organu, skarżący winien interweniować w sprawie wystąpienie rozbieżności pomiędzy uzgodnioną lokalizacją nowego ujęcia wody dla firmy [...] a zespołem decyzji w sprawie stref ochronnych dla miasta w chwili gdy na lokalizację nowego ujęcia wody dla innych potrzeb niż komunalne dla firmy [...] wyrażali zgodę Burmistrz – postanowienie z [...] lipca 2003r. i Starosta – decyzji z [...] lipca 2003r.
Ponadto przytoczono argumenty wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.
Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego jak również przepisy postępowania.
Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania które to naruszenia miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zgodnie z treścią art. 125 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001r. prawo wodne – pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 126 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy – wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 (...). Pozwolenie wodnoprawne powinno więc pozostawać w zgodności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają istotne znaczenie dla gospodarki gruntami gdyż określają one w sposób wiążący społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, stanowiąc ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością na dowolne cele według uznania właściciela.
Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że teren na którym położona jest działka [...] na której planowany był obiekt służący do ujmowania wód podziemnych – objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu byłego lotniska. Plan ten został uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001r. W § 4 wyżej wymienionej uchwały ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenu. Zgodnie z przywołanym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego "obowiązuje strefa ochronna pośrednia komunalnych ujęć wód podziemnych oraz sposób zagospodarowania tej strefy wg decyzji Starosty Powiatu z [...] października 1999r. nr [...]". Przywołana decyzja Starosty ustanawiała strefy ochronne dla komunalnych ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na terenie miasta w której wyróżniono teren ochrony bezpośredniej, wewnętrzny teren ochrony pośredniej oraz zewnętrzny teren ochrony pośredniej.
Działka której dotyczy skarżone pozwolenie wodnoprawne położona jest na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej. Zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1999r. Starosty na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej obowiązuje m. in. zakaz lokalizowania nowych ujęć wody dla innych potrzeb niż komunalne. Zakaz określony w decyzji nie narusza również treści art. 54 ust. 1 ustawy prawo wodne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że na terenie ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności m.in. lokalizowania nowych ujęć wody.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych dla potrzeb innych niż komunalne jest niezgodne z decyzją starosty z [...] października 1999r., a co za tym idzie również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ I jak i II instancji w swoich decyzjach pominął fakt wydania decyzji o ustanowieniu stref ochronnych, a tym samym decyzje dotyczące powalenia wodnoprawnego były sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego terenu.
Z tego też względu w przedmiotowej sprawie decyzje organu I jak i II instancji naruszają przepis art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne.
W odniesieniu natomiast do podniesionego przez organ odwoławczy argumentu wskazującego, że wydane pozwolenie wodnoprawne spowoduje poprawę gospodarki wodnej i doprowadzi do prawidłowego gospodarowania zasobami wodnymi – poprzez wykorzystanie wody "gorszej jakości" do celów technologicznych (zamiast wykorzystywać w tym celu wodę pitną) – wskazać należy, że organ w takiej sytuacji winien rozważyć możliwość podjęcia działań zmierzających do zmiany decyzji ustanawiającej strefę ochronną. .
Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego dotyczącego określenia, że skarżący – Przedsiębiorstwo Komunalne [...] winno interweniować w sprawie wystąpienia rozbieżności pomiędzy uzgodnioną lokalizację nowego ujęcia wody dla firmy [...] a decyzją w sprawie stref ochronnych dla miasta w chwili wyrażania przez Burmistrza jak i Starostę zgody na prace geologiczne.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji z [...].07.2003r. wydanej przez starostę, a dotyczącej "projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody (...)" nie wynika, aby w postępowaniu zakończonym tą decyzją – skarżący był jego uczestnikiem. Z tego też względu trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń w postępowaniu w którym nie brał udziału, gdyż postępowanie to jego nie dotyczyło.
Należy wskazać również, że zatwierdzenie prac geologicznych na wykonanie ujęć wody (...) jest zupełnie innym postępowaniem niż wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Z zapisów ustawy prawo wodne nie wynika, aby w przypadku gdy organ wyda pozwolenie na wykonanie prac geologicznych automatycznie był zobowiązany do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W przedmiotowej sprawie skład orzekający stwierdził również naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ prowadząc postępowanie zobowiązany jest prowadzić je w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W przedmiotowej sprawie organ prowadząc postępowanie wyrażone wyżej zasady naruszył. Organ nie uwzględnił w swoim postępowaniu obowiązującej ostatecznej Starosty z [...] października 1999r. Z przywołanej decyzji jednoznacznie wynikał zakaz lokalizowania nowych ujęć wody dla innych potrzeb niż komunalne na terenie objętym ochroną pośrednią. Organ jednak dokonał wykładni tej decyzji i uznał, że zakaz lokalizowania nowych ujęć wody na tym obszarze dotyczy tylko ujęć czerpiących wodę z warstwy III rzędowej, nie obejmuje natomiast zakazu lokalizowania ujęć, które pobór wody dokonywać będą z warstw IV rzędowych. Z akt administracyjnych a przede wszystkim z uzasadnienia decyzji nie wynika czym kierował się organ dokonując takich ustaleń. Zgodnie z treścią art. 9 ust.1 pkt 22 prawa wodnego przez wody podziemne rozumie się wody występujące pod powierzchnią ziemi w wolnych przestrzeniach skał skorupy ziemskiej, tworzące w zależności od głębokości występowania wody, przypowierzchniowe oraz głębsze użytkowe poziomy wodonośne.
W uzasadnieniu decyzji Starosty z [...] czerwca 2004r. przytoczone zostały stwierdzenia uczestników zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej. Organ jednak nie wskazał faktów które uznał za udowodnione, nie wskazał na jakich dowodach się oparł oraz nie wskazał przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia jak i z akt administracyjnych nie wynika, czym kierował się organ przy udzielaniu pozwolenia wodnoprawnego.
Treść uzasadnienia wskazywać może jedynie, że organ uznał - jako swoje – twierdzenia geologa powiatowego, że "przy tworzeniu strefy ochronnej uwzględniono 25 letni okres dopływu wody do ujęcia w warstwie wodonośnej i dlatego w przedmiotowym obszarze nie mogą być lokalizowane ujęcia ujmujące tę samom warstwę – III rzędową, a ewentualny pobór wód IV rzędowych nie zubaża zasobów wód III rzędu i tym samym – zdaniem geologa- pozostaje poza zakazami decyzji starosty o ustanowieniu stref ochronnych, na co wskazywać miał również Wojewoda w wydanej wcześniej w sprawie decyzji o uchyleniu decyzji starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia".
Poza tym organ I instancji stwierdził, że w jego ocenie "zamierzony sposób korzystania z wód nie powinien naruszać interesów osób trzecich, ani spowodować zakłócenia stosunków wodnych na terenach przyległych do planowanego do wykonania ujęcia wody. Z tego też względu skarżący ma rację twierdząc, że takie sformułowanie "nie powinien" wskazuje na wątpliwości wydającego decyzję.
Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu braku bezstronności i obiektywizmu w odniesieniu do autorki operatu wodnoprawnego A.P. oraz geologa powiatowego S.P..
Z akt administracyjnych nie wynika również w jakim charakterze w prowadzonym postępowaniu – na rozprawie administracyjnej- uczestniczył geolog powiatowy. Z treści protokołu wynika, że geolog powiatowy brał udział w rozprawie, w uzasadnieniu decyzji przytoczono stwierdzenia, które użył na rozprawie administracyjnej. Z akt jednak nie wynika w jakim charakterze geolog powiatowy brał udział w postępowaniu. Stwierdzenia z treści uzasadnienia mogą wskazywać na to, że brał udział w postępowaniu w charakterze biegłego. Sąd oceniając prowadzone przez organy administracji postępowanie zakończone decyzją nie może jednak domniemywać lub domyślać się działań dokonywanych przez organ lub domniemać jakimi przesłankami kierował się organ przy podjęciu decyzji. Sąd w takim wypadku nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem działania organu.
Uzasadnienie decyzji organu II instancji również nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w swoim uzasadnieniu posługuje się formą pytań, nie udzielając na nie odpowiedzi. Ponadto nie zawiera jednoznacznych stwierdzeń używając zwrotów " jest prawdopodobne (...)" co wskazuje na brak przekonania co do pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji.
Z tych powodów zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach nie orzeczono wobec braku wniosku w tym zakresie.