II SA/GD 6/23

II SA/Gd 6/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3582/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Skarga D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 listopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Szemud z 31 maja 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką W. S. została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 20 września 2021 r. D. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szemudzie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. S.
Decyzją z 19 października 2021 r. Wójt Gminy Szemud odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. S.
Wobec odwołania złożonego przez skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 13 maja 2022 r. uchyliło ww. zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji powinien wyjaśnić jakie wnioskodawczyni posiada wykształcenie i kwalifikacje zawodowe, jaki był przebieg jej kariery zawodowej po ukończeniu kształcenia, a w szczególności kiedy ustało jej ostatnie zatrudnienie i z jakich przyczyn. Kolegium zwróciło uwagę, iż należy również wyjaśnić, jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącej i zakres jej samodzielności, a także zakres niezbędnej opieki, którą skarżąca musi świadczyć wobec matki.
Decyzją z 31 maja 2022 r. organ I instancji ponownie orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawczynią oraz z jej matką, w którym zostały przedstawione czynności wykonywane przez wnioskodawczynię wraz z dookreśleniem czasu, ile zajmują. W uzasadnieniu odwołano się także do oświadczenia wnioskodawczyni co do przebiegu jej kariery zawodowej i rezygnacji z zatrudnienia w dniu 31 sierpnia 2020 r.. Obok braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a zakresem koniecznej opieki organ I instancji wskazał jeszcze na okoliczność, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) przytoczony we wniosku orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże jego treść nie oznacza usunięcia ustalonego kryterium z ustawy, w związku z tym organ zobowiązany do działania zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych uznał, że nie została spełniona przesłanka, mówiąca o dacie powstania niepełnosprawności warunkująca możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, iż jej matka wymaga całodobowej opieki. Do odwołania zostało załączone zaświadczenie pracodawcy skarżącej z dnia 2 listopada 2021 r., iż wnioskodawczyni wypowiedziała umowę ze względu na chorobę matki oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 8 czerwca 2022 r., iż W. S. wymaga opieki osób trzecich przez całą dobę.
Kolegium po przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2023r., poz. 390), dalej u.ś.r., wskazało, że bez znaczenia jest data powstania niepełnosprawności W. S. Nawet jeżeli powstała ona po ukończenia przez nią 18 lub 25 roku życia, to nie stanowi to podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organ I instancji błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka mówiąca o dacie powstania niepełnosprawności warunkująca możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolejno organ odwoławczy przystąpił do dokonania oceny czy w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz czy zakres i rozmiar sprawowanej opieki nad niepełnosprawną osobą uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż W. S. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a skarżąca wykonuje przy matce codziennie następujące czynności:
- pomoc przy wstawaniu z łóżka, towarzyszenie przy porannej toalecie, pomoc przy ubieraniu się (1 godz.),
- przygotowywanie śniadania, towarzyszenie matce w trakcie posiłku, przygotowywanie lekarstw (1 godz.),
- przygotowywanie obiadu, towarzyszenie matce przy obiedzie,
-spędzanie czasu z matką przy kawie, oglądaniu TV bądź spacerach (3 godz.),
- przygotowywanie kolacji, towarzyszenie matce przy kolacji,
- przygotowywanie do snu, pomoc w kąpieli, pomoc w przebieraniu się (3 godz.).
W. S. nie jest osobą leżącą, może poruszać się samodzielnie, a jeżeli jej chód jest chwiejny to mogłaby – zdaniem organów - w tym celu wykorzystywać sprzęt rehabilitacyjny. Skarżąca "towarzyszy" matce przy spożywaniu posiłków, co oznacza, że osoba niepełnosprawna może samodzielnie je spożywać po ich wcześniejszym przygotowaniu przez córkę. Towarzyszenie przy posiłkach nie jest czynnością niezbędną przy opiece nad niepełnosprawnym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by osoba niepełnosprawna musiała być karmiona przez inną osobę. Skarżąca nie musi być obecna przy drzemkach matki bądź przy oglądaniu przez nią telewizji. Ponadto, słusznie stwierdził organ I instancji, iż skarżąca w większości wymiaru czasu pracy wykonuje czynności życia codziennego, które mogą wykonywać także osoby pracujące zawodowo.
Kolegium zaznaczyło, iż nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Istotne jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wymuszała konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1032/11, LEX nr 1109020). Rozmiar natomiast tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie zakres i rozmiar sprawowanej opieki przez skarżącą umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy bądź wykonywanie pracy zarobkowej.
Ponadto w ocenie Kolegium skoro wraz ze skarżącą i jej matką zamieszkuje wspólnie K. S. - syn skarżącej to mógłby pomóc w opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nawet przy wykonywaniu trzyzmianowej pracy, np. pomóc przy przygotowaniu posiłków bądź leków.
W dalszej kolejności Kolegium rozważało, czy rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą ma faktyczny związek ze sprawowaniem opieki. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu 14 października 2021r. wynika, iż opiekuje się ona swoją matką od kwietnia 2020r.. Z pozostałego materiału dowodowego wynika, iż zatrudnienie skarżącej ustało w dniu 1 września 2020r., a tym samym przez okres 5 miesięcy godziła ona pracę zarobkową wraz z opieką nad niepełnosprawną matką. Tym samym rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła wskutek konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreśliło Kolegium, iż z zaświadczenia pracodawcy z 1 września 2021 r. wynika, iż zatrudnienie skarżącej wygasło w dniu 01 września 2020 r. wskutek upływu czasu na jaki została zawarta umowa cywilnoprawna. Z zaświadczenia pracodawcy z 2 listopada 2021 r. wynika zaś, iż skarżąca: "umowę wypowiedziała sama ze względu na chorobę matki. Nie mogła podejmować zleceń ponieważ opiekowała się matką".
Jednakże nawet jeżeli uznać, że umowa cywilnoprawna została rozwiązana z dniem 1. września 2020 r. wskutek jej wypowiedzenia przez skarżącą, to znaczny stopień niepełnosprawności W. S. został ustalony od dnia 12 lipca 2021 r. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 sierpnia 2021 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania Niepełnosprawności w Gdyni. Tym samym ewentualna rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie nastąpiła w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, nie wynika również, aby zakres i rozmiar opieki wymuszał na niej rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, albowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, iż nie istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia.
W złożonej skardze jej autorka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak podjęcia wystarczających działań celem wyjaśnienia jej stanu faktycznego, w tym nieuwzględnienie wyjątkowych okoliczności mających znaczenie dla sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wniosła skarżąca o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów które wcześniej nie były niezbędne.
Zanegowała skarżąca wnioski wywiedzione z dwu wywiadów środowiskowych trwających każdy godzinę czasu, gdzie zlekceważono chorobę Alzheimera, która powoduje u jej matki postępujące zaburzenia pamięci, a w związku z tym podkreślana jest przez lekarza konieczności całodobowej opieki nad matką przez osoby trzecie (ostatnie tego typu zaświadczenie wystawiono również 19 października 2022 r.). W. S., nie poznaje nawet rodziny, a wymaga regularnego zażywania leków. Nie jest to osoba, która w ogóle pamiętałaby o zażywaniu leków. Złudne jest przekonanie, iż byłaby w stanie poradzić sobie z codziennym funkcjonowaniem, kiedy istnieje ryzyko, iż wyszłaby z domu i nie potrafiła do niego powrócić - a opuszczając dom i pozostawiając matkę samą skarżąca musiałaby liczyć się z takim właśnie niebezpieczeństwem. Matka zapomina rozkładu domu, nie pamięta gdzie znajduje się toaleta czy jej własne łóżko, czuje się zagubiona, zdezorientowana i nerwowa. Wnioski na temat jej stanu wyciągnięto zaś na podstawie tego, iż na powitanie zareagowała "dzień dobry", a na pytanie, jak się czuje odpowiedziała, że "dobrze" - taka wymiana zdań nie może stanowić rzetelnego źródła informacji na temat tego, jaki jest jej stan zdrowia, szczególnie w zestawieniu z opinią lekarza, który wystawia ją na podstawie licznych badań i spotkań z pacjentką.
Zaznaczyła skarżąca, że jej obecność jest konieczna do tego, aby matka mogła wykonywać codzienne czynności. Nie jest to zwykłe "towarzyszenie" w nich , lecz nieustanne pilnowanie, wspieranie psychiczne, motywowanie, mobilizowanie czy nakłanianie do samodzielnych czynności, czy w ogóle się odbędą, czy nie dochodzi do niebezpiecznych sytuacji związanych z zapominaniem o konieczności zrobienia czegoś. Matka nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie nawet kilka godzin, co uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze.
Dodała skarżąca, że jej brat, K. S., błędnie w decyzji nazwany jej synem, pomimo pracy trzyzmianowej ciągłej, miałby pomagać "na przykład przy przygotowywaniu posiłków bądź leków. Jego system pracy powoduje, że nie ma możliwości, aby dało się jego grafik pogodzić z potencjalną pracą skarżącej. Natomiast stan zdrowia matki wymaga, żeby nieustannie ktoś obecny był w domu i tego rodzaju opiekę zapewnia skarżąca dzięki rezygnacji z pracy i której nie mogłaby sprawować, gdybym podjęła się pracy w niepełnym wymiarze czasu.
Odnosząc się do zarzutu braku związku pomiędzy rezygnacją z pracy a zapewnieniem opieki matce wskazała skarżąca, że jej historia zatrudnienia wskazuje na to, iż do czasu, gdy zauważyła postęp choroby matki, podejmowała się kolejnych kontraktów zagranicznych jako opiekunka osoby starszej, a od czasu rezygnacji z powodu stanu zdrowia matki nie miała możliwości powrotu do tej pracy czy zmiany formy zatrudnienia w sposób, który umożliwiłby jej zadbanie o nią w odpowiednim sposób, w tym przede wszystkim od momentu, w którym dowiedziałam się o uznaniu stopnia niepełnosprawności mojej matki i potrzebach związanych z tym stanem. Decyzja o rezygnacji z pracy była podyktowana wyłącznie konieczność zajęcia się nią. Choroba Alzheimera, na którą cierpi matka, narastała stopniowo i nie da się ustalić dokładnej daty powstania niepełnosprawności, co również jest zapisane w orzeczeniu o niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W dniu 3 lipca 2023 r. skarżąca przekazała do Sądu kopię wniosku z 24 lutego 2023 r. złożonego w sprawie o ubezwłasnowolnienie całkowite W. S. w Sądzie Okręgowym w Gdańsku Wydział Cywilny zarejestrowanego pod sygn. akt XV Ns [...]. Następnie dostarczyła przy piśmie z 7 sierpnia 2023 r. opinię sądową psychologiczno-psychiatryczną, oraz postanowienie o ustanowienie dla W. S. kuratora na podstawie art. 556 kpc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że
1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu;
2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy.
Organ drugiej instancji wyraził odmienny pogląd odnośnie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy, jednocześnie podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku związku przyczynowego między sprawowaną opieką nad matką skarżącej a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (art. 17 ust. 1 ustawy).
Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16).
Sąd podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za błędny pogląd organu pierwszej instancji w tym zakresie.
Kwestią sporną pozostawało istnienie w sprawie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub rezygnacją z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką.
Dokonując oceny w tym zakresie, należy uwzględnić, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).
W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że matka skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chorowała na chorobę Alzhaimera, co było też podstawą wydania w dniu 217 sierpnia 2021 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono jej sprawność psychofizyczną i stwierdzono brak zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych.
Podkreślić w tym kontekście należy, że organy obu instancji wskazywały na brak związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, wskazując, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej był niewielki, a większość czasu poświęcała on zajmowaniu się gospodarstwem domowym, co nie wiązało z opieką. Zdaniem organów zakres czynności opiekuńczych oraz wymiar opieki umożliwiał jej podjęcie aktywność zawodowej.
Konieczność sprawowania opieki oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sparowanie opieki.
W zakres opieki wchodzą. czynności samoobsługowe jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopnie niepełnosprawności, nie może sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.
Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką skarżącej, a skarżąca wykonuje wskazane wyżej czynności. W zestawieniu czynności opisanych w wywiadzie z 26 maja 2022 r. wymienione są między innymi pomoc przy wstaniu z łóżka, ubieranie, przygotowanie śniadania i towarzyszenie matce podczas spożywania, przygotowanie lekarstw i podawania w wyznaczonych porach, przygotowanie posiłku obiadowego, rozmowa z matką, spacery. Podopieczna ma lat 80, porusza się chwiejnie, potrzebuje wsparcia, pozostawiona sama szuka córki, nie potrafi zrobić sobie herbaty.
Z wywiadu jednoznacznie wynika, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej córka.
Wbrew stanowisku organu, nie tylko osoby leżące, wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Dotyczy to zwłaszcza osób dotkniętych chorobami neurologicznymi (np. Parkinson, Alzhaimer). Błędne zatem jest wnioskowanie organów, że skoro dany podopieczny nie jest osobą leżącą, to opiekun może podjąć zatrudnienie.
Zdaniem Sądu, w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ustalenia organu w tym zakresie mogą być odmienne w wyjątkowych sytuacjach, winny być poprzedzone wnikliwą, opartą na faktach oceną stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Organ administracji rozpoznający wniosek, co do zasady, nie jest bowiem uprawniony od oceny stanu zdrowia i sprawności osoby pozostającej pod opieką.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej, ale również informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego. Te materiały w sprawie zostały zgromadzone, jednak ich ocena dokonana przez organy prowadzące postępowanie jest wadliwa. Uznanie przez organy w rozpatrywanej sprawie, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zwłaszcza, ze już na etapie postepowania przed sądem skarżąca dostarczyła wydaną opinię sądową psychiatryczno-psychologiczną, gdzie we wnioskach ujęte zostało, że opiniowana W. S. wykazuje objawy choroby psychicznej pod postacią zespołu otępiennego o głębokim nasileniu o etiologii alzheimerowskiej.
Kontakt opiniowanej z rzeczywistością jest bardzo znacznie ograniczony z uwagi na obniżenie funkcji poznawczych. Opiniowana nie spełnia kryteriów psychologicznych do samodzielnego funkcjonowania. Wymagana jest systematyczna codzienna opieka ze strony osób trzecich.
Stanowisko organów o braku związku przyczynowego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z dnia 17 sierpnia 2021 r., z informacjami i wnioskami sformułowanymi przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, oraz opisu czynności wykonywanych podczas opieki przez skarżącą. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad matką, a zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 i 1b oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazać także należy, że zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to z sposób jednoznaczny w treści tego uregulowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca była zatrudniona do 31 sierpnia 2020r. W związku z pogorszeniem się stanu zdrowia matki sprawuje ona nad nią opiekę od maja 1 września 2020 r.. Uniemożliwia jej to podjęcie zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).