II SA/Gd 599/16

II SA/Gd 599/16 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z 15 grudnia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 25 sierpnia 2014 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek E. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - podział na 16 działek i budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..], [..] obr. G., gm. S.
Wójt Gminy, decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r. ze wskazaniem na uchybienia w postaci zastosowania nieprawidłowego załącznika do decyzji - nieaktualnej i pomniejszonej mapy sytuacyjno-wysokościowej, a także konieczność uzasadnienia w części tekstowej analizy wyznaczenia linii zabudowy w odległości 6 m od pasa drogowego jak i wskaźnika powierzchni biologicznej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - podział na 16 działek i budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..], [..] obr. G., gm. S. W ustaleniach wskazano, że linie rozgraniczające inwestycji nie pokrywają się z granicami działek nr [..], [..] i wyznaczono je na załączonej do decyzji mapie zasadniczej w skali 1:1000. Nadto określono, że zabudowę należy sytuować z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy 6,0 m od drogi gminnej oraz normatywnych odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, a w szczególności należy zachować odległość zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi 4 m (dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz 3 m (dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych); należy zachować normatywne odległości od terenów kolejowych zgodnie z przepisami szczegółowymi; wskaźnik powierzchni zabudowy – max. 0,20; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – min. 0,50; proponowana wielkość po podziale – min. 900 m2 (nie dotyczy dróg wewnętrznych); miejsca postojowe dla samochodów na terenie, do którego wnioskodawca ma tytuł prawny w ilości do 2 miejsc (wydzielone działki) a do miejsca postojowego zalicza się garaż. Określono również zasady kosztowania zabudowy: geometria dachu budynku mieszkalnego - dach dwuspadowy lub wielospadowy o spadku połaci od 25 do 45 stopni, układ połaci dachowych symetryczny, kalenica równoległa lub prostopadła do frontu działki; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego do 4,5 m, kalenicy do 9,0 m - dotyczy lokalizacji kalenicy równoległej do frontu działki, w przypadku kalenicy prostopadłej do frontu działki wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pokrywa się z wysokością kalenicy; budynek do 2 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego do 16,0 m; dopuszcza się podpiwniczenie; dopuszcza się garaż wbudowany lub dobudowany; ewentualne kolizje istniejącej infrastruktury technicznej należy eliminować za zgodą i na warunkach gestorów sieci (w szczególności przez teren objęty decyzją przebiega istniejąca sieć kanalizacji sanitarnej, linie energetyczne oraz telekomunikacyjne).
Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy i funkcji terenu w sąsiedztwie zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej; teren posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej nr [..]; przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w ramach terenu posiadającego możliwość uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; wydanie niniejszej decyzji było zgodne z przepisami odrębnymi. Wójt stwierdził jednocześnie, że z aktualnego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej bez wątpienia nie może stanowić aktualne brzmienie art. 94 ust. 1 pkt 1 o gospodarce nieruchomościami jak i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt wyjaśnił także, że dla powyższej decyzji odstąpiono od ponownej opinii w zakresie terenów przyległych do A., ponieważ nie zmienia się zakres inwestycji, a poprzednia opinia zawarta w piśmie A. z dnia 20 kwietnia 2015 r. jest ważna do 2018 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący T. P. wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stanowiącej przedmiot sprawy. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zakwestionował ustaloną przez organ nieprzekraczalną linię zabudowy, gdyż nie została uzasadniona w odniesieniu do potrzeby utrzymania ładu przestrzennego na terenie objętym wnioskiem. W odwołaniu zarzucono także, że ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony nieprawidłowo, bowiem nie został poprzedzony analizą urbanistyczną, a stanowi jedynie uwzględnienie stanowiska inwestora. Nadto zarzucił, że w ramach decyzji w sposób nieprawidłowy ustalono wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej, znacznie go zaniżając. Wskazał również, że inwestor nie uzupełnił wniosku o projekt urbanistyczny - część graficzną, oraz inne dokumenty.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 grudnia 2015 r. Kolegium uznało bowiem, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a podniesione przez skarżącego okoliczności nie powodują konieczności dokonania wyjaśnień, uzasadniających ponowne rozpoznawanie sprawy bądź zmianę wydanej w sprawie decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe umożliwia dokonanie obiektywnej oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalony w sprawie stan faktyczny dał podstawy do przeprowadzenia analizy przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przeprowadzone w toku postępowania uzgodnienia decyzji potwierdziły, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony z wymaganymi instytucjami i został sporządzony przez uprawniony do tego podmiot a wydana decyzja zawiera załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej oraz załącznik -wynik analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wskazało, że inwestycja polegająca na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - podział 16 działek i budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..], [..] obr. G., gm. S., stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i funkcji terenu (funkcja mieszkalna - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W sąsiedztwie działek nr [..] i [..] występują zabudowane działki nr [..]-[..] (dostępne z tej samej drogi publicznej), na których występuje funkcja mieszkalna, co potwierdza, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wymogów zawartych w wyżej przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Szerokość frontu działki ustalona przez organ wynosi 65 m, w związku z tym obszar analizowany wyznaczono w promieniu 195 m (65 m x 3 = 195 m) wokół działki we wszystkich kierunkach. Przyjęty do analizy obszar odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta odległość wyznaczonego obszaru poddanego analizie odpowiada minimalnej wielkości obszaru analizowanego jaką należało przyjąć w sprawie, co umożliwiło objęcie analizą zabudowanych działek nr [..]-[..], które dostępne są z tej samej drogi publicznej co działki, których dotyczy wniosek oraz działek niezabudowanych (występujące tereny rolniczy). Ponadto, organ poddał analizie sąsiednie zabudowane i niezabudowane dziatki występujące w obszarze analizowanym w sprawie. Kolegium oceniło ponadto, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium oceniło także, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, mając na względzie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec określenia w ewidencji gruntów przeznaczenia gruntów stanowiących przedmiot oceny. W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uzyskano uzgodnienie projektu decyzji ze Starostą Powiatu, który w postanowieniu z dnia 3 listopada 2015 r. uzgodnił projekt decyzji m.in. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kolegium uznało jednocześnie, że wydana przez Wójta Gminy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że uzasadnienie dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od pasa drogi gminnej znajduje się w części tekstowej analizy w pkt 3.3., gdzie wyjaśniono, że przyjęta linia zabudowy wynika z tego, że brak jest możliwości ustalenia ciągłości istniejącej linii zabudowy. Organ I instancji powołał się przy tym na przepisy § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W załączniku nr 1 do decyzji - analizie funkcji, wskazano, że obszar analizowany w odniesieniu do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie tworzy możliwości przedłużenia istniejącej linii zabudowy. Wynika to z tego, że układ zabudowy podmiejskiej występujący na analizowanym obszarze jest rozproszony i swobodny, przez co brak jest zwartego liniowego układu rygorystycznego linii zabudowy. Z uwagi na brak możliwości przedłużenia linii zabudowy oraz rozproszony charakter zabudowy, w decyzji przyjęto, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 metrów od krawędzi drogi gminnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium, przyjęta linia zabudowy odpowiada powołanym przepisom prawa oraz jest zgodna z przepisem art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. 3 ustawy o drogach gminnych. Organ podał, że przyjęty układ linii zabudowy nie narusza podmiejskiego swobodnego układu linii zabudowy, bowiem jak wskazywano wyżej zabudowa w tym obszarze ma charakter rozproszony i swobodny, przez co przyjęte w decyzji wyznaczenie linii zabudowy nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. Takie uzasadnienie przyjęte w zaskarżonej decyzji wynika także w sposób logiczny z przyjętej analizy architektoniczno - urbanistycznej. Dodatkowo Kolegium wskazało, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może powielać ani zastępować postępowania o pozwolenie na budowę, stąd też w ramach decyzji o warunkach zabudowy ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, bez określenia precyzyjnego położenia dla przyszłych budynków.
W załączniku nr 1 do decyzji - analiza funkcji i cech zabudowy, w pkt 3.4 organ wskazał na zróżnicowany charakter wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze wynoszący od 0,6% do 22%. Ustalenie organu w tym zakresie poprzedzone było analizą urbanistyczną działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej w stosunku do działek objętych wnioskiem i jest zgodne z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości umożliwia wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (nie uśrednionego) o ile jest to poparte analizą funkcji oraz cech zabudowy. Przeprowadzona analiza umożliwia przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 20%. Otóż organ I instancji wyjaśnił, że średni wskaźnik wynoszący 9,6% byłby wyjątkowo mały dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęty zatem wyższy wskaźnik umożliwia nowo projektowanym budynkom lepsze wkomponowanie w obszar analizowany, przy uwzględnieniu ładu przestrzennego występującego w obszarze analizowanym. Co więcej przyjęty wskaźnik zabudowy (20%) jest i tak niższy od najwyższego wskaźnika zabudowy (22%) dla obszaru analizowanego. Powyższe potwierdza, że ustalony wskaźnik zabudowy jest poprzedzony wymaganą analizą i znajduje uzasadnienie dla uwzględnienia wniosku inwestora w tym przedmiocie. Hipotetyczne założenia odwołującego zawarte w treści odwołania, w ocenie Kolegium, nie są zgodne z uzasadnieniem przyjętego przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy. Sugestia co do możliwości przyjęcia przez organ wskaźnika zabudowy na poziomie np. 40%, wobec rzekomej dowolności ustaleń organu w tym przedmiocie, nie mieści się w przeprowadzonej i przedstawionej w uzasadnieniu załącznika nr 1 decyzji - analizie urbanistycznej.
Również, jak oceniło Kolegium, przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej w stosunku do powierzchni działki znalazł uzasadnienie w pkt 3.4 analizy - załączniku nr 1 do decyzji. Uwagi skarżącego dotyczące tej kwestii stanowią polemikę z ustaleniami organu zawartymi w decyzji. Kolegium oceniło ponadto, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, po jego uzupełnieniu, spełniał wymogi formalne,
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, wskazując na określenie warunków zabudowy niezgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zdecydowanie większe niż 900 m2, jak to ustalono dla planowanej inwestycji, a w celu utworzenia działek o tak małej powierzchni przyjęto wskaźniki powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej zdecydowanie odbiegające od stanu istniejącego na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Taka decyzja o warunkach zabudowy, w ocenie skarżącego, doprowadzi do powstania zwartej zabudowy o zdecydowanie większej intensywności od stanu istniejącego a tym samym doprowadzi do utworzenia nowego ładu przestrzennego. Skarżący wskazał także na błędy merytoryczne w sporządzonej dla potrzeb sprawy analizie, która stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy, w zakresie ustalenia, czy działki nr [..] i [..] są zabudowane, czy też nie; poddanie analizie tylko części działki nr [..], która w całości leży w obszarze analizowanym; powołania działki nr [..], której nie ma w G.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1–5 tego przepisu.
Przede wszystkim wskazać należy, ze "terenem", o którym mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 529/16 d 1031/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza wszystkich przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Nadto z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.
Podkreślić należy, iż powołany przepis posługuje się określeniem "działki budowlanej", której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wskazującym, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 roku, II OSK 1826/06, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, organ ma powinność ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki (działek), a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, jeżeli takowy jest wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym.
W ustaleniach decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że linie rozgraniczające inwestycji nie pokrywają się z granicami działek nr [..], [..]. W sprawie niniejszej zarówno wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i rozstrzygnięciem objęta została więc jedynie część powierzchni działek nr [..], [..] obr. G.
Organy obu instancji, określając parametry zabudowy dla inwestowanego fragmentu gruntu, potraktowały te części jako odrębne działki, co nie znajduje potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt, z których nie wynika, że grunt ten stanowi wyodrębnione ewidencyjnie działki. Parametry planowanej zabudowy powinny odnosić się do całej działki budowlanej (działek), a nie jedynie fragmentu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, o nieokreślonym statusie i powierzchni.
Następstwem przeprowadzenia analizy jest ustalenie konkretnych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy, wiążących przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd niedopuszczalne i niespełniające wymagań wskazanych w § 8 rozporządzenia o warunkach zabudowy należy uznać wskazanie w decyzji, iż dach może być dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci do 25-45°, a kierunek kalenicy prostopadle lub równoległe do frontu działki. To samo dotyczy maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy i minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wysokości do 4,5 m, kalenicy do 9 m i do 2 kondygnacji, a także szerokości elewacji frontowej do 16 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło jednakże błędów, jakimi dotknięta była decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny parametry nowej zabudowy.
Parametry nowej zabudowy powinny być natomiast przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Wskazanie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy powinno nastąpić przez określenie dokładnych, konkretnych wielkości. Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego właśnie w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie "maksymalnego" bądź "minimalnego" parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez określenie "od – do". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Tymczasem takie uchybienia miały miejsce w przedmiotowej sprawie.
Wreszcie, w niniejszej sprawie uszło uwadze Kolegium, że brak jest w ogóle podstaw do ustalania warunków zabudowy dla podziału nieruchomości. Kwestia ta została poruszona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., II SA/Bk 477/12), stwierdził brak podstaw do ustalania warunków geodezyjnego podziału nieruchomości w decyzji o warunkach. Tymczasem w wydanej decyzji organ ten ustalił warunki zabudowy dla podziału nieruchomości na 16 działek, ustalając minimalną wielkość działek po podziale na 900 m2, szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających min. 6 m, zakończona placem nawrotowym.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. II OSK 135/11 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji (M. Wolanin, (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, LEX nr 1664502).
Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy dla określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w rozumieniu pkt 2 powołanego przepisu, oznacza zgodność z warunkami ustawowo określanymi w tejże decyzji, wskazanymi w art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych a w szczególności w zakresie; warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji) nie zaś kompetencję organu urbanistycznego do określania zasad podziału nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1011/14).
W tym kontekście wskazać również należy, że analiza w zakresie parametru powierzchni zabudowy dotyczyła już planowanych do wydzielenia działek, a nie całego terenu objętego postępowaniem i decyzją. Co więcej, w decyzji nie określono precyzyjnie ile budynków może powstać, a jedynie ustalono podział na 16 działek.
Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zatem zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, które to miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.