II SA/GD 687/21

II SA/Gd 687/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1824/22 - Wyrok NSA z 2025-04-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 września 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W związku z informacją Wójta Gminy o realizacji prac inwestycyjnych na działce nr [..] w obrębie M. w gminie K. oraz wnioskiem Prokuratora Rejonowego o wszczęcie postępowania administracyjnego i wstrzymanie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 21 października 2020 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr [..] inwestor A. realizuje budowę obiektów na podstawie informacji złożonej do Starosty 13 sierpnia 2020 r. o realizacji robót budowlanych polegających na budowie 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Podczas oględzin stwierdzono, że cztery budynki o wymiarach 5x7 m są w stanie surowym otwartym, bez okien, dachy dwuspadowe - krokwie pokryte membraną, 4 budynki o wymiarach 5x7 m posiadają ściany parteru i wylane stropy kondygnacji, w 2 budynkach o wymiarach 5x7 m wykonano tylko ściany parteru, natomiast 2 budynki zostały jedynie wytyczone geodezyjnie. Wszystkie budynki są murowane z bloczków gazobetonowych o grubości 18 cm. Obecny podczas oględzin przedstawiciel inwestora okazał dzienniki budowy wypełnione przez kierownika budowy.
Postanowieniem z 28 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej "samowolnej zabudowy" na terenie działki nr [..] w obr. [..]. gmina K., wskazując, że na obecnym etapie budowy nie można ustalić, jaką faktycznie funkcje przedmiotowe budynki będą pełniły i czy ich funkcja będzie zgodna z dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dopiero w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postepowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Rozpoznając zażalenie Prokuratora Rejonowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z nia 28 października 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności.
Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 1 ww. ustawy, art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych. Według organu II instancji można ustalić funkcję wznoszonych obiektów oraz sprawdzić, czy inwestycja jest zgodna z intencją ustawodawcy zawartą w art. 12 specustawy. Organy nadzoru budowlanego dysponują bowiem szerokim wachlarzem środków dowodowych, aby ustalić te okoliczności. Dodatkowo dostrzeżono, że organ I instancji nie dokonał również rzetelnej weryfikacji argumentów wskazanych we wnioskach o wszczęcie postępowania.
W dniu 23 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] położonej w obr. ewidencyjnym M., gmina K. oraz o wyznaczeniu oględzin nieruchomości.
W dniu oględzin ustalono, iż firma A. realizuje na rzeczonej nieruchomości budowę 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 w oparciu o zgłoszenie z 12 sierpnia 2020 r. złożone do Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na ww. zgłoszenie organ nie poinformował inwestora o konieczności uzyskania innych zgód lub zezwoleń na realizacje przedmiotowej inwestycji. Inwestor realizuję budowę 10 budynków w konstrukcji tradycyjnej murowanej, tym samym trwale związanych z gruntem, z dachem dwuspadowym, przykrytych blachą na rąbek, w których w dniu oględzin stwierdzono, że na parterze 9 budynków występują następujące pomieszczenia: salon z aneksem kuchennym i łazienka na parterze. Na poddaszu zlokalizowane są w 5 budynkach: 2 sypialnie i łazienka, natomiast w 4 budynkach 1 sypialnia i łazienka. W jednym budynku (siódmym w kolejności licząc od wjazdu) podczas oględzin stwierdzono, że na parterze występują 3 pomieszczenia i na poddaszu również są zlokalizowane 3 pomieszczenia. Każdy z ww. budynków jest podłączony do zewnętrznej instalacji: wodno-kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej. Prócz tego w każdym z budynków wykonano wewnętrzne instalacje: wodno-kanalizacyjne, c.o. i elektryczną, a w 6 budynkach zainstalowano kocioł gazowy. W 4 budynkach nie wykonano schodów na poddasze. Obecnie w każdym z 10 budynków trwają roboty wykończeniowe polegające na instalowaniu białego montażu, malowaniu, montażu płyt G-K. W żadnym z budynków nie zamontowano stolarki wewnętrznej drzwiowej. Wszystkie budynki zgodnie z funkcją pomieszczeń przeznaczone są na pobyt ludzi, w siódmym budynku licząc od wjazdu według oświadczenia inwestora będzie instalowana komora hiperbaryczna, na dowód czego inwestor przedłożył do protokołu dokument świadczący o zakupie tego typu sprzętu. W pozostałych pomieszczeniach tego budynku według oświadczenia inwestora będą świadczone usługi fizjoterapii. Podczas oględzin rzeczony budynek nie był wyposażony. W dniu oględzin nie stwierdzono by inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową 2 budynków zlokalizowanych bliżej wjazdu na działkę (budynki te zostały jedynie wytyczone). Zgodnie z oświadczeniem inwestora "budowa jest prowadzona na podstawie art. 12 specustawy. W tym celu są budowane te budynki i w tym celu będą wykorzystywane."
Postanowieniem z 5 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 m x 7,00 m (ozn. I na mapie będącej załącznikiem do postanowienia), przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym M. gmina K. (pkt 1) oraz poinformował A. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 2).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prawo zabudowy zawsze było prawem reglamentowanym, co wynika z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego, itp. Inwestor działający na podstawie art. 12 specustawy otrzymał daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich wyłączonych tym przepisem ustawy. Tym samym "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Organ nadzoru budowlanego zwrócił również uwagę na to, że w trybie powołanej ustawy, mając na uwadze jej cel, powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły faktycznie zostać wykorzystane w terminie obowiązywania ww. przepisów.
Organ podkreślił, że objęta inwestycją, jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza, a ponadto nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r., zgodnie z którym jest objęta symbolem 71ZE – tereny zieleni urządzonej z zakazem zabudowy. Ponadto, inwestycja jest położona na gruncie oznaczonym jako W-PsVI PsŁIV, więc podlega regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której stosowanie nie zostało wyłączone na mocy powołanego art. 12 specustawy.
Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na terenie atrakcyjnym turystycznie i inwestycyjnie, więc przeznaczenie realizowanej budowy może służyć zakwaterowaniu turystycznemu, tym bardziej, że właściciele przedmiotowej działki kilkakrotnie wnioskowali do Urzędu Gminy o zmianę studium oraz obowiązującego planu miejscowego w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę budynkami zakwaterowania turystycznego.
Biorąc pod uwagę powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budowa przedmiotowego budynku nie spełnia warunków określonych w specustawie covidowej, a zatem jego realizacja powinna podlegać ogólnym zasadom wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Stąd też, na podstawie art. 48 tej ustawy, organ wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku.
Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 29 września 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pkt 1), wstrzymał A. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 x 7,00 (ozn. I na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie M., gmina K. (pkt 2) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (pkt 3).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zasadą Prawa budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Wobec stwierdzenia przez organ I instancji naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wszczął on postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.
Zgodnie z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach jej obliczania.
W niniejszej sprawie inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 i jego budowa odbywa się w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 2 specustawy, obowiązującym do dnia 5 września 2020 r. Zgodnie z tą regulacją do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.
Zgodnie z art. 12b ww. ustawy COVID-19 jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne jest projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych, art. 12 stosuje się odpowiednio.
W ocenie organu odwoławczego, powoływanie się na art. 12 specustawy jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem inwestor w treści pisma z 12 sierpnia 2020 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego nie uzasadnił, w jaki sposób zgłaszane budynki miałyby przeciwdziałać COVID-19.
Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przypadku art. 12 specustawy realizacja celu winna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót (np. szpital tymczasowy – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 310/21). Organ odwoławczy przywołał wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zrealizowanie robót budowlanych w trybie art. 12 ust. 1 specustawy, do wykonania których według "zwykłego" trybu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których niewątpliwie i realnie wystąpiły zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia jakiegoś obiektu budowalnego w celu usunięcia stanu zagrożenia pandemią COVID-19. Tak bowiem należy rozumieć "przeciwdziałanie", o którym mowa w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21). Przepis ten odnosi się zatem do budowy, która w sposób faktyczny przyczyni się do przeciwdziałania COVID-19.
Ponadto, przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 ustawy COVID-19 otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane ściśle i zawężająco. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., II SA/Bk 367/21).
W opinii organu odwoławczego, budynek przeznaczony na pobyt ludzi będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy przepisy m.in. art. 12 i art. 12b tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 5 września 2020 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt utraty przez art. 12 specustawy mocy obowiązującej. A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w przepisach art. 12 specustawy. Nadto, powtórzył argumentację organu I instancji odnośnie planistycznego przeznaczenia działki nr [..] oraz uwarunkowań związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych a także zagrożenia powodziowego. Powyższe doprowadziło orzekający organ do wniosku, że inwestor w normalnych warunkach nie mógłby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy. Budowa przedmiotowego budynku nie spełnia warunków określonych w specustawie, a oceny tej sytuacji nie zmienia fakt złożenia przez inwestora kopii umów zawartych pomiędzy A. z osobami świadczącymi usługi medyczne oraz usługi rehabilitacyjne.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o opłacie legalizacyjnej, która zostanie naliczona w przypadku legalizacji przedmiotowego budynku. Tymczasem dla stron postępowania wiążąca jest sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Dlatego też informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ powinien umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia. Z tego powodu organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie i wydając nowe, w którym zawarł powyższe informacje. Ponadto wskazano, że postanowienie organu odwoławczego nie narusza art. 139 k.p.a., bowiem nie zwiększa zakresu obowiązku a jedynie doprecyzowuje go.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest prawidłowe. W swoim piśmie z 12 sierpnia 2020 r. inwestor nie wyjaśnił, w jaki sposób zgłaszane budynki miałyby przeciwdziałać COVID-19, a zatem trafnie organ I instancji zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie jest również zasadny zarzut, iż powołany przepis o wstrzymaniu budowy zastosowano do budynku, którego budowa została zakończona, gdyż na mocy art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane postanowienie takie wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Organ nie zgodził się z zarzutem, że organ I instancji nie odniósł się do "własnych wcześniejszych rozstrzygnięć", ponieważ postanowienia z 28 października 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie budowy na działce nr [..] w M. zostało w całości uchylone i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zatem rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obiegu prawnego.
We wniesionej skardze A. zarzuciła naruszenie:
1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. na skutek nie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do podniesionych przez skarżącą w zażaleniu kwestii związanych z oceną stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy,
2) art. 19 i art. 20 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 ustawy COVID-19, ze względu na fakt, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej z uwagi na wyłączenie, na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), które to przepisy statuują wszelkie uprawnienia tych organów i w ramach, których nie przewidziano kompetencji do kontrolowania inwestycji prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie z informacją z dnia 12 sierpnia 2020 r., prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co spowodowało wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego do prowadzonych robót budowlanych, w efekcie, czego orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie tych robót, w tym do wydawania postanowień,
3) art. 8 k.p.a. ze względu na naruszenie zasady zaufania podmiotu do działań organów władzy publicznych w sytuacji pouczenia skarżącego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 28 października 2020 r., iż w przypadku gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdzie tymczasem organ wydał rozstrzygnięcie 5 lipca 2021 r. wbrew temu pouczeniu, odmawiając możliwości rozpoczęcia działalności przez skarżącego w celu realizacji postanowień art. 2 specustawy, przez co znacząco ograniczył jego prawa podmiotowe i działał na jego szkodę, oraz naruszył wyżej wskazaną zasadę zaufania publicznego, co zostało powielone przez organ drugiej instancji,
4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 2 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 specustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym oraz niewłaściwym dokonaniem oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji celem przeciwdziałania COVID-19, a w efekcie bezpodstawne i bezprawne podważenie istnienia tego związku, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i bezprawnym wydaniem postanowienia wstrzymującego przedmiotowe roboty budowlane, w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 specustawy wyłączył stosowanie Prawa budowlanego do tej inwestycji, jako bezsprzecznie związanej z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym brak jest upoważnienia ustawowego do dokonania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności w stosunku do inwestycji realizowanych na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19,
5) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i nie zebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności błędnym uznaniem, że budowa wykonana na nieruchomości położonej w M. na działce nr [..] nie ma związku z realizacją celów, jakie stawia przed nią ustawa COVID-19,
6) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,
7) art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych postanowień, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, przez co motywy, na podstawie, których wydane zostało skarżone postanowienie są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania, ponieważ organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Co istotne w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia organ w żaden sposób nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wcześniejszych rozstrzygnięć, jakie zapadały w związku z przedmiotową inwestycją,
8) rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację, przyjmującą, że w toczącym się postępowaniu zachodziła potrzeba uzyskania uprawnień, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, kiedy nie sposób mówić o możliwości stosowania tego przepisu, gdy jego stosowanie zostało wyraźnie wyłączone treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19,
9) art. 15 k.p.a. ze względu na fakt, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów regulującego zasadę dwuinstancyjności w ten sposób, że organ drugiej instancji w punkcie pierwszym postanowienia uchyla postanowienie organu pierwszej instancji, natomiast w punkcie drugim postanowienia orzeka merytorycznie w taki sam sposób jako organ pierwszej instancji, przez co należy uznać, że naruszył on zasadę dwuinstancyjności,
10) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. ze względu na naruszenia zasady nieorzekania na niekorzyść w sytuacji, gdy punkt 2 postanowienia merytorycznie jest niekorzystnym rozstrzygnięciem dla skarżącej.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punkcie 2 i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2021 r.
Uzasadniając zarzuty skarżąca Spółka wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej wniosków i twierdzeń zaprezentowanych w toku postępowania przez organem I instancji, jak i w treści odwołania. Skarżąca wskazała, że w treści zażalenia przywołała wiele dowodów na poparcie zamiaru realizacji celów ustawy COVID-19, a brak ich rozważenia stanowi o wadliwości wydanych rozstrzygnięć. Skarżąca podkreśliła, że kwestia czy organy nadzoru budowlanego miały prawo do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jest kluczowa. Zdaniem skarżącej, powyższe uprawienie zostało wyłączone przez treść art. 12 specustawy. W złożonej informacji z 12 sierpnia 2020 r. jednoznacznie zostało wskazane, że inwestycja znajdująca się na działce nr [..] ma służyć przeciwdziałaniu chorobie COVID-19 i informacja ta wyłączyła w stosunku do prowadzonej inwestycji stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, a tym samym obowiązywanie wydanych w tym zakresie zgód budowlanych i aktów planistycznych. W konsekwencji, została wyłączona możliwość podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji czy dokonywania kontroli w stosunku do prowadzonych na nieruchomości robót budowlanych, jako związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Nadto, czyniąc zadość obowiązującemu przepisowi inwestor zapewnił dla wyżej wymienionej inwestycji nadzór na budowie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Zdaniem skarżącej, przepis art. 12 ust. 4 specustawy upoważniał organ administracji architektoniczno-budowlanej (a nie organ nadzoru budowlanego) do wydania decyzji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niniejszy przepis w żaden sposób nie odsyłał do przepisów Prawa budowlanego w sytuacji zaistnienia stanów faktycznych nieuregulowanych w tej ustawie. Organy obu instancji nie dokonały ustaleń mających wykazać, czy inwestycja wykonana przez skarżącą nosi cechy zagrażającej życiu i zdrowiu. W tym zakresie trudno się doszukać w uzasadnieniu postanowień odniesienia do tej kwestii. Przywołany przepis art. 12 ust. 4 specustawy obowiązywał do 5 września 2020 r. i w związku z tym, iż ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek przepisów przejściowych regulujących kwestię ewentualnego podlegania inwestycji rozpoczętych przed utratą mocy przez wyżej wymieniony przepis, ogólnym zasadom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, to uznać należy, że roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 specustawy, w tym inwestycja na przedmiotowej nieruchomości, są legalne i nie wymagają stosowania ogólnych wymogów wynikających z Prawa budowlanego. Skarżąca wywiodła brak prawnych możliwości negowania przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem realizowanej inwestycji wobec braku stosownej regulacji prawnej w tym zakresie. Nie można domniemywać, że po 5 września 2020 r. automatycznie działają przepisy Prawa budowlanego bez uwzględnienia tego w przepisach przejściowych. Automatyzm takiego rozumowania powoduje, że dochodzi do naruszenia konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów. Mogłoby to nastąpić jedynie pod warunkiem zastosowania regulacji umożliwiających zainteresowanemu dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. Brak takowych regulacji nie pozwalał inwestorowi na dostosowanie inwestycji.
Odnosząc się do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego przez organ I instancji skarżąca podniosła, że wówczas organ jednoznacznie uznał, że na tym etapie nie był w stanie stwierdzić, jaką funkcję będą pełniły budynki i czy ich funkcja będzie zgodna z dyspozycją z art. 12 ust. 2 specustawy. Co istotne, organ w pewien sposób pouczył inwestora, że "należy stanowczo zaznaczyć, iż w przypadku, gdy inwestor będzie wykorzystywał rzeczone budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie." Tymczasem w obecnie zaskarżonych postanowieniach organ dokonał całkowicie odmiennej oceny inwestycji, która nie zdążyła jeszcze rozpocząć swojej działalności. Stanowi to naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Skarżąca wyjaśniła, że budynki będące przedmiotem robót budowlanych zostały przewidziane i zaprojektowane w ściśle określonym celu zgodnym ze specustawą. Mają służyć przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się COVID-19 oraz pomagać zwalczać skutki społeczno-gospodarcze COVID-19, zwłaszcza dla osób wymagających rekonwalescencji po przebytym zakażeniu COVID-19. Inwestycja polega na budowie 10 budynków wolnostojących dwukondygnacyjnych, które będą zapewniały pobyt niedużej ilości osób, które będą mogły przeprowadzić w nich rekonwalescencję po przebytym zakażeniu chorobą COVID-19. Co istotne, jeden z budynków został przeznaczony do wykonywania zabiegów związanych z niniejszym celem. Tymczasem organy obu instancji pomijają fakt istnienia tego budynku.
Skutki COVID-19 dotkną bowiem sfery zdrowotnej a osoby po przebytej chorobie będą wymagały pomocy w odzyskaniu pełni sił. Zatem działania inwestora polegające na budowie budynków zapewniających osobom po chorobie możliwości przejścia rekonwalescencji po chorobie w pełni spełniają cel zwalczania skutków COVID-19, a zamierzona inwestycja będzie służyła dłużej temu celowi niż chociażby szpitale tymczasowe. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że w trybie art. 12 specustawy powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły być wykorzystane w celu przeciwdziałania COVID-19. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. fakt, iż skutki panującej epidemii będą odczuwalne jeszcze przez bardzo długi okres czasu, inwestycje prowadzone w celu przeciwdziałania COVID-19 będą mogły służyć temu celowi jeszcze przez co najmniej kilkanaście lat, co podważa logikę wywodu organu odwoławczego. Inwestycja jest nakierowana na pomoc osobom z powikłaniami po chorobie. Inwestor zakupił komorę hiperbaryczną oraz tężnie solankowe. Planowane są zakupy kolejnych urządzeń, tylko obecna sytuacja prawna zawiesiła dalsze działania inwestora. Inwestor ma też w planach budowę basenu rehabilitacyjnego, co obecnie również zostało zablokowane. Samo położenie inwestycji w gminie nadmorskiej powoduje, że należy uznać, że znakomicie nadaje się ona do realizacji zamierzonego celu. M. są małą wsią nadmorską, z czystym powietrzem oraz plażą. Jest to doskonałe miejsce do prowadzenie rekonwalescencji dla osób po tak ciężkiej chorobie jak COVID-19.
Mimo działań organów nadzoru budowlanego mających zablokować wypełnienia zamierzeń przez inwestora podjął on dalsze kroki celem doprowadzenia do realizacji zadań wskazanych w art. 2 ust. 2 specustawy. Obecnie spółka A. została zarejestrowana w rejestrze podmiotów leczniczych prowadzonych przez Wojewodę. W ramach powyższego zarejestrowano na terenie M. ul. N. - Poradnię Rehabilitacji, ośrodek rehabilitacji leczniczej dziennej, ośrodek rehabilitacji pulmonologicznej dziennej, pracownia fizjoterapii, poradnia chorób płuc, pracownia rezonansu magnetycznego, pracownia tomografii komputerowej. W chwili obecnej skarżąca zabiega także o zawarcie kontaktu z Narodowym Funduszem Zdrowia celem przyjmowania pacjentów na rehabilitację covidową ze skierowaniem od lekarzy specjalistów. W przedmiotowej inwestycji w budynku nr [..] została zainstalowana komora hiperbaryczną, tężnie solankowe a w pozostałych pomieszczeniach tego budynku będą świadczone usługi fizjoterapii oraz tlenoterapia. Dowodem, że zamiarem inwestora było takie przeznaczenie niniejszej inwestycji jest fakt, że ma on zawartą umowę o dostarczanie pakietów żywnościowych z firmą B. (umowa z dnia 6 grudnia 2020 r.). Z kolei umowy zawarte z lekarzami różnych specjalności oraz fizjoterapeutami świadczą, że zamiarem inwestora było wykorzystanie niniejszej inwestycji celem zwalczania skutków zdrowotnych choroby COVID-19.
Kwestionując uprawnienia orzekających organów do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć w niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że nie miały one możliwości badania i opiniowania, czy prowadzone przez inwestora roboty budowlane realizują cel wskazany w informacji z 26 maja 2020 r., tj. zapobieganie rozprzestrzenianiu się oraz zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Wstrzymanie budowy, musi znaleźć uzasadnienie w przepisach prawa, których na próżno szukać w specustawie. Nie zawiera ona żadnych procedur, które pozwalałaby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczenia dewelopera czy też zasadności inwestycji dla celów przeciwdziałania COVID-19. Istniejące organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny inwestycji pod kątem przydatności dla celów przeciwdziałania COVID-19. Ich działanie zostało zresztą wyłączone w sytuacji, gdy nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, będącego podstawą wszczęcia ewentualnej kontroli inwestycji.
Specustawa wyłączyła obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia m.in. w przedmiotowej sprawie inwestor dopełnił obowiązków wynikających ze specustawy, tj. zawiadomił właściwy organ o rozpoczęciu budowy, więc budowa nie powinna być traktowana jako samowola budowlana. Zgodnie z art. 12 specustawy nadzór nad budową obiektu budowlanego wymagającą, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma sprawować jedynie kierownik budowy oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. Ustawodawca pozostawił pole do działania dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w bardzo okrojonym zakresie ograniczonym do regulacji art. 12 ust. 4 ustawy COVID-19. Jedynymi przesłankami podjęcia interwencji przez organy administracji jest przypadek, gdy budowa zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zdaniem skarżącej, stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie wyczerpuje w żaden sposób dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosi się on bowiem do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Ponadto, w opinii skarżącej, na wydanie zaskarżonych postanowień miała wpływ nagonka medialna, z którą spotkała się przedmiotowa inwestycja. Natomiast inwestor nie ma możliwości wykazać, że jego cele są zgodne z przepisem art. 12 specustawy z powodu wstrzymania realizacji prac.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 września 2021 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 lipca 2021 r. i orzekające o wstrzymaniu A. prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku murowanego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym) dwukondygnacyjnego z dachem dwuspadowym krytym blachą o wymiarach 5,00 x 7,00 (ozn. I na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie M., gmina K. (pkt 2) oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (pkt 3).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471), albowiem postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po 19 września 2020 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przed oceną zasadności zarzutów skargi, rozstrzygnąć należy sporną pomiędzy skarżącą a organami kwestię kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli inwestycji rozpoczętej przez Spółkę pod rządami art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zwanej dalej specustawą. Skarżąca stoi na stanowisku, że powyższy przepis wyłączył możliwość takiej kontroli organów nadzoru budowlanego, albowiem ustawodawca zadecydował o niestosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane do prowadzonej przez nią inwestycji, zaś organy nadzoru kwestionują ten pogląd. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia informacji o rozpoczęciu budowy, tj. 12 sierpnia 2020 r., do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 wskazanego przepisu stanowił w pkt 1, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; a w pkt 2 dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Kolejny ust. 4 wskazywał, że jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia. Regulacja ust. 5 stanowiła, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. Przepis ust. 6 wskazuje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się:
1) warunku uzyskania opinii o celowości inwestycji, o której mowa w art. 95dd ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli budowa, przebudowa lub remont są inwestycją w rozumieniu art. 95d ust. 1 tej ustawy;
2) przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz f, pkt 2 i 3 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.).
Skarżąca Spółka zawiadomiła organ o rozpoczęciu budowy 12 budynków mających na celu przeciwdziałanie COVID-19 na działce nr [..] w M., w gminie K. W oświadczeniu tym poinformowała, że budynki te są wykonywane tradycyjną metodą murowaną, a inwestor zapewnił nadzór budowlany wymagany specustawą. Według inwestora spełnił on wymogi ustawowe wynikające z art. 12 specustawy, informując organ architektoniczno-budowlany o rodzaju, zakresie i sposobie wykonywania robót budowlanych oraz terminie ich rozpoczęcia (12 sierpnie 2020 r.).
W ocenie Sądu jednak, spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy, nie spowodowało, że organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do zgodności jego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami specustawy. Zaakceptowanie poglądu skarżącej w tym zakresie oznaczałoby bowiem, że jednostronne oświadczenie inwestora – niezależnie od jego prawdziwości - wyłącza ustawowe kompetencje organów administracji. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 specustawy, a ocena robót budowlanych realizowanych czy zrealizowanych bezpodstawnie w warunkach wskazanej wyżej regulacji wyjątkowej pozostaje w sferze ustawowych kompetencji organów nadzoru budowlanego, które w takiej sytuacji zobowiązane były do wdrożenia właściwego trybu procedowania, którym w tym wypadku był tryb przewidziany w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Choć rzeczywiście regulacja specustawy wyłącza w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w art. 12 stosowanie m.in. Prawa budowlanego, to ogólne uprawnienia organów nadzoru budowlanego wręcz zobowiązują je do podejmowania odpowiednich działań w przypadku nadużycia ww. wyjątkowej instytucji, które w realiach niniejszej sprawy ma charakter ewidentny.
Możliwość skorzystania z dobrodziejstwa art. 12 specustawy uzależniona była od ustalenia, czy określone roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak stanowi art. 2 ust. 2 specustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, lecz niewątpliwie wynikało to ze szczególnych okoliczności uchwalenia ww. ustawy i faktu, że w tym czasie nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, tj. zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi uwzględniać szczególny cel ustawy, prowadząc do wniosku, że tylko wówczas, gdy w czasie pandemii i bezpośrednio w związku z nią zajdzie konieczność wzniesienia takich obiektów jak: tymczasowy szpital, punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych, takich np. jak: adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów (tak wyroki WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 241/21, z 23 marca 2022 r., II SA/Gd 616/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, przy wykładni wskazanych przepisów chcąc skorzystać z udogodnień formalnoprawnych i materialnych z nich wynikających, uwzględniać należy cel szczególnej regulacji, wynikającej ze specustawy, którym było odformalizowanie procesu budowlanego oraz jej kontekst przyczynowy i czasowy. Głównym powodem wprowadzenia tej ustawy była walka ze światową pandemią, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych powodowałoby opóźnienia w realizacji inwestycji niezbędnych do szeroko pojętej walki z pandemią. Nadto, wykładnia tego przepisu i całej specustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, co oznacza zakaz rozszerzającego jej interpretowania. Co również istotne, zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w Prawie budowlanym było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie przeciwdziałania COVID-19 świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Zatem budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać bezpośrednio do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla inwestorów prywatnych.
Takiego szczególnego charakteru nie można przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [..], który nie jest związany z przeciwdziałaniem COVID–19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy. Związek tej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 jest wyłącznie pośredni, albowiem z ujawnionych okoliczności wynika, że zasadniczym celem inwestycji skarżącej jest cel turystyczno – rekreacyjny, zaś związek ze zwalczaniem pandemii, poprzez możliwość rekonwalescencji osób, które przebyły chorobę, ma tu kontekst jedynie uzupełniający.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, że uprawnienia nabyte pod rządami ww. przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten utracił moc. Skoro od samego początku rozwiązanie przewidziane w art. 12 specustawy miało charakter tymczasowy i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasnym i czytelnym było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. W dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112, weszła w życie 29 listopada 2020 r.), której art. 15 pkt 4 nadał nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.
Powyższe oznacza, że z woli ustawodawcy, od 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), zaś odstąpienie od stosowania tych przepisów uzależniono od zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami przepisu art. 12 specustawy, co w ocenie Sądu tylko potwierdza, że ustawodawca okres obowiązywania tego przepisu i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne, uznał za zamknięte.
Nie ulega też wątpliwości, o czym mowa już była powyżej, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 72/21, dostępy https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to pojęcie "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowane rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy na datę kontroli przeprowadzonej 26 maja 2021 r. na terenie inwestycji stwierdzono realizacje 10 z 12 zgłoszonych budynków, dwa zostały jedynie wytyczone. Stan zaawansowania prac był znaczny, bowiem prowadzone były prace wykończeniowe wewnątrz. Dostrzec należy, że inwestycja nie została zakończona pomimo, że przepis art. 12 specustawy utracił swoją moc 5 września 2020 r. (osiem miesięcy wcześniej). Podkreślić należy, że dokonując zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych 12 sierpnia 2020 r. inwestor musiał zdawać sobie sprawę, że nie zakończy ich do 5 września 2020 r., czyli jeszcze pod rządami art. 12 specustawy. Trafnie zatem organy przyjęły, że wielkość inwestycji, jej złożoność i przeznaczenie wskazują na jej komercyjny charakter, a nie na działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19. Czyni to zarzuty z pkt 1 skargi chybionymi, bowiem całość stanowiska skarżącej została przez organy oceniona kompleksowo i dała podstawy do wykluczenia możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w reżimie prawnym wynikającym z art. 12 specustawy, co organy obu instancji prawidłowo oceniły.
Zdaniem Sądu, przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 odnosi się jedynie do działań, które doraźnie i natychmiastowo prowadziły wprost i bezpośrednio do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się choroby, profilaktyki oraz zwalczania jej skutków. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej Spółki, że z przepisu tego można wyinterpretować uprawnienia inwestorów do prowadzenia działań, których przydatność do zwalczania COVID-19 mogła powstać rok lub dwa po utracie mocy obowiązującej art. 12 specustawy (bo tyle wynosi w przybliżeniu okres kompleksowej realizacji wszystkich 12 budynków) oraz ma charakter pośredni, w istocie umożliwiając realizację innych celów (np. rekreacyjnych i turystycznych). Sąd nie zgadza się też ze skarżącą, że z racji długotrwałych skutków w stanie zdrowia osób, które przebyły zakażenie COVID-19, potrzeba i przydatność tego typu inwestycji należy oceniać przez pryzmat skutków długofalowych, odnoszących się do sfery zdrowotnej. Budowa związana z przeciwdziałaniem COVID-19 ma zmierzać bezpośrednio do minimalizacji zagrożenia spowodowanego pandemią dla zdrowia publicznego. Jeśli zatem inwestycja służy lub też może służyć innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć taką budowę, która jedynie ubocznie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zmniejszenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 specustawy. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 specustawy, stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku np. domów letniskowych, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny. Realizowany bowiem przez inwestora obiekt niczym nie różni się od obiektów letniskowych, aby móc uznać, że stanowić on będzie inwestycję przeciwdziałającą COVID-19, jak wymaga tego ustawa.
Wobec powyższego jako całkowicie nietrafną należy ocenić argumentację skarżącej, że organy nie odniosły się do planowanego wyposażenia przyszłych budynków w zakresie sprzętu i urządzeń, które będą miały wpływ na ograniczenie rozprzestrzeniania się COVID-19, oraz które będą służyć i przyczyniać się do poprawy stanu zdrowia po przebytym zakażeniu. Organy nie odniosły się szerzej do tych kwestii, gdyż nie wpływają one na ocenę legalności prowadzonych robót. Bez wpływu bowiem na ocenę pośredniego charakteru związku przedmiotowego budynku z normatywnie definiowanym "przeciwdziałaniem COVID-19" pozostają okoliczności związane z zakupem przez skarżącą komory hiperbarycznej i tężni solankowych, które zamierza ona umieścić w jednym z budynków realizowanych na działce nr [..], oraz zawarciem przez nią umów z lekarzami specjalistami i rehabilitantami. Podobnie należy ocenić rejestrację Spółki w rejestrze podmiotów leczniczych prowadzonych przez Wojewodę. Działania te bowiem, niewątpliwie związane z działalnością leczniczą i rehabilitacyjną, nie mogą być uznane za związane bezpośrednio z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 12 specustawy, gdyż stoi temu na przeszkodzie brak zbieżności czasowej i adekwatności tych działań. Układ architektoniczny, ilość, rozkład i funkcja pomieszczeń w każdym z 12 projektowanych budynków potwierdza, że zasadniczym ich przeznaczeniem jest rekreacja, której niewątpliwie mogą towarzyszyć usługi rehabilitacyjno – lecznicze. Brak koincydencji czasowej pomiędzy działaniami inwestycyjnymi skarżącej a okresem obowiązywania regulacji wyjątkowej z art. 12 specustawy wyklucza możliwość uznania ich za powiązane z przeciwdziałaniem, nawet odłożonym w czasie, skutkom COVID-19.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Skoro więc organy ustaliły, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę według przepisów ogólnych, zaś teren inwestycyjny objęty jest planem miejscowym miejscowości M., gmina K. (uchwała nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r.), zgodnie z którym obszar objęty inwestycją przeznaczony jest na tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem 71 ZE z zakazem zabudowy, uprawnione były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Dodatkowo, realizowana inwestycja położona jest na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako W-PsVI i PsVI, wytworzonym z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonym jako gleby torfowe i murszowo-torfowe, torfy niskie oraz jako grunty pod rowami. Podlega więc regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której stosowanie nie zostało wyłączone art. 12 specustawy. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony morza, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (tj. raz na sto lat), a głębokość wody zalewowej wynosi od 0,5 do 2 m. Wobec powyższego lokalizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 12 specustawy nie wyłączył stosowania do inwestycji realizowanych na jego podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Za niezasadny należało uznać zarzut skarżącej, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że w trakcie kontroli inwestycja była dopiero na etapie budowania i nie można czynić zarzutu, że prowadzona później w obiektach działalność nie będzie służyła przeciwdziałaniu skutkom COVID-19. Jak wskazano powyżej, celem regulacji szczególnej z art. 12 specustawy było wyłączenie spod regulacji ustawy Prawo budowlane działań w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania, remontu, utrzymania lub rozbiórki obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Tymczasem przedmiotowa inwestycja, z przyczyn wyjaśnionych powyżej, nie wpisała się w ten cel. Czyni to niezasadnymi zarzuty z pkt 4 i 5 skargi. Raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 12 specustawy od samego początku był przepisem czasowym, gdyż miał obowiązywać tylko 180 dni od uchwalenia i utracić moc 5 września 2020 r. Była to wyjątkowa regulacja mająca ułatwić przystosowanie ad hoc obiektów do celów związanych z walką z COVID-19, a nie umożliwić budowę obiektów, które przydatne mogłyby być w przyszłości, również w innych celach. Dla takiej budowy przewidziany jest proces inwestycyjny z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa, z zachowaniem konstytucyjnych zasad, w tym równości wobec prawa. Decydując się na skorzystanie z regulacji art. 12 specustawy inwestor winien liczyć się z konsekwencjami pominięcia przez niego przepisów ogólnych, regulujących wdrożony przez niego proces budowlany, ponosząc w tym zakresie ryzyko odmiennej oceny jego działalności przez organy umocowane do kontroli procesu budowlanego. Pominięcie trybu uzyskania pozwolenia na budowę doprowadziło nie tylko do posadowienia budynku na terenie ujętym w przepisach o planowaniu przestrzennym jako nieprzewidzianym pod zabudowę, o czym wiedzieli właściciele działek z racji podejmowanych wcześniej prób zmiany studium w zakresie przeznaczenia terenu pod zabudowę budynków zakwaterowania turystycznego, a także do realizacji robót na gruntach podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz podlegającym regulacjom Prawa wodnego z racji terenu zalewowego. Bezspornie zaś, stosowanie dwóch ostatnich ze wskazanych regulacji nie zostało wyłączone w art. 12 specustawy.
Sąd nie podziela także argumentacji wskazanej w pkt 8 skargi, w której skarżąca kwestionuje możliwość stosowania art. 48 ustawy Prawa budowlanego wskazując, że na realizację prowadzonych przez siebie robót budowlanych nie było wymagane pozwolenie na budowę z uwagi na treść art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Przesądzona powyżej wadliwość realizacji robót na podstawie specustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku o konieczności zastosowania regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych.
Odpowiadając na zarzut z pkt 6 skargi wskazać należy, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena nie narusza art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Powołany przepis ma bowiem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. W takich okolicznościach prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia normy, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, treść art. 12 ust. 1 specustawy nie budzi wątpliwości co do zakresu jego stosowania, co zostało powyżej wyjaśnione i uzasadnione.
Naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. (pkt 3 skargi) upatruje skarżąca w treści postanowienia organu I instancji z 28 października 2020 r. – uchylonego w administracyjnym toku instancji przez organ odwoławczy – gdzie organ nadzoru wskazał, że w przypadku gdy inwestor będzie wykorzystywał przedmiotowe budynki niezgodnie z intencjami ustawodawcy w trakcie lub po ustaniu epidemii, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tymczasem wdrożony został wobec robót budowlanych tryb z przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Po pierwsze, podkreślić należy, że postanowienie z 28 października 2020 r. zostało uznane za wadliwe przez organ odwoławczy i uchylone. Nie sposób zatem przyjąć, że jego treść funkcjonuje w obrocie prawnym i jest wiążąca. Po drugie, realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego generuje obowiązek, aby w obu instancjach administracyjnych niezależnie wypowiedziały się dwa organy administracji. Wreszcie zaś, organ odwoławczy ma możliwość zajęcia innego stanowiska niż to, jakie zaprezentowane zostało w rozstrzygnięciu organu niższej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie i wobec skorzystania z ustawowych kompetencji, a właściwie obowiązku rozpoznania sprawy dwukrotnie w jej całokształcie, nie sposób uznać za skuteczny zarzut skierowany wobec organu odwoławczego o zajęciu przez niego odmiennego stanowiska od organu I instancji, wywodząc go z naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonych postanowień. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, bowiem w jego treści organ w sposób rzeczowy odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu. Odmienność stanowiska skarżącej nie świadczy o naruszeniu zasady należytej argumentacji i przekonania strony o słuszności stanowiska organu. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. skarżąca wywodzi z uchylenia postanowienia organu I instancji i powtórnego, identycznego w jej ocenie, orzeczenia przez organ odwoławczy w sprawie. Nie jest to zgodne z prawdą. Wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie dostrzegła, że organ odwoławczy uzupełnił rozstrzygnięcie organu I instancji o informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej uznając, że powinna ona znaleźć się w sentencji postanowienia, a nie w jego uzasadnieniu. Konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia wiązała się z obowiązkiem uchylenia postanowienie organu I instancji i powtórnego merytorycznego, całościowego orzeczenia w sprawie. W ocenie Sądu, postępowanie organu było prawidłowe i umocowane w treści przepisu art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść skarżącej wyjaśnić należy, że uzupełnienie przez organ II instancji sentencji orzeczenia nie doprowadziło do rozszerzenia nałożonych na nią obowiązków, bowiem w istocie rozstrzygnięcie polega na tożsamym w obu instancjach wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jedynie na etapie postępowania odwoławczego w ramach orzeczenia reformatoryjnego rozstrzygnięcie zostało uzupełnione o informację związaną z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej przy legalizacji.
W związku z powyższą argumentacją Sąd uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione w świetle poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych i oceny tej nie zmienia odmiennej stanowisko skarżącej co do interpretacji, zakresu obowiązywania i czasu stosowania art. 12 specustawy. W konsekwencji kompleksowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy prawidłowo zastosowały prawo materialne, czemu dały wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.