II SA/Gd 597/25

II SA/Gd 597/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 106 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2025 r., nr SKO Gd/2005/25 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
L. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 6 listopada 2024 r. Wójt Gminy Cedry Wielkie skierował skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w Tolkmicku.
Odrębną decyzją z 6 listopada 2024 r. organ ustalił odpłatność za pobyt skarżącego w DPS w Tolkmicku dla osób przewlekle somatycznie chorych w ten sposób, że skarżący będzie ponosił opłatę w wysokości 2.564,10 zł a GOPS w wysokości 3.616,90 zł wskazując, że w toku wywiadu środowiskowego skarżący zobowiązał się do ponoszenia kosztów swojego utrzymania w DPS w wysokości 70% dochodu.
Decyzją z 18 marca 2025 r. Wójt Gminy Cedry Wielkie zmienił ww. decyzję z 6 listopada 2024 r. w części dotyczącej wysokości opłaty ponoszonej przez mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w Tolkmicku w ten sposób, że od 1 grudnia 2024 r. opłatę skarżącego za pobyt w DPS w Tolkmicku ustalono w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, tj. w miesiącu grudniu 2024 r. oraz styczniu 2025 r. - w wysokości 6.181 zł, a od miesiąca lutego 2025 r. - w wysokości 6.375 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji powziął bowiem informację, że skarżący w listopadzie 2024 r. sprzedał dom za kwotę 210 000 zł, którą należało uwzględnić w jego dochodach, co z kolei skutkowało zwiększeniem opłaty za pobyt skarżącego w DPS.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 17 czerwca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że w wyniku przeprowadzonej 3 marca 2025 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący sprzedał prawo własności nieruchomości za kwotę 210 000 zł, nadto uzyskuje dochód w postaci emerytury wynoszącej 3.332,94 zł wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym - 330,07 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zawarcie w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży miało miejsce już po umieszczeniu skarżącego w DPS, a uzyskany dochód ze sprzedaży prawa własności w udziale ½ stanowi jednorazowy dochód skarżącego (art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy). Skutkuje to obowiązkiem podzielenia uzyskanej kwoty ze sprzedaży na 12 równych części miesięcznych, poczynając od miesiąca wypłaty, tj. listopada 2024 r. Kolegium uwzględniło także, że osoba umieszczona w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę a koszty pobytu określone zostały w obwieszczeniu Starosty Elbląskiego w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że obciążenie skarżącego pełnymi kosztami pobytu w DPS nie stanowi o przekroczeniu 70% dochodu skarżącego, gdyż jego dochód miesięczny wynosi 21 163,01 zł, natomiast 70% tego dochodu daje kwotę 14 814,10 zł. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty odwołania, jednocześnie wskazując, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony.
W skardze na ww. decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.) poprzez błędną wykładnię definicji legalnej dochodu, polegającą na wadliwym uznaniu, że jednorazowa kwota uzyskana ze zbycia kluczowego składnika majątkowego (nieruchomości) stanowi dochód w rozumieniu ustawy, podczas gdy środki te stanowiły jedynie konwersję majątku (zamianę nieruchomości na środki pieniężne) z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia, a nie stanowiły przysporzenia majątkowego, służącego bieżącemu utrzymaniu, które jako jedyne może być uznane za dochód w myśl przepisów ustawy.
Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez pominięcie analizy celu, na jaki przeznaczone były środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości, co doprowadziło do poczynienia ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przejawiające się w zastosowaniu mechanicznej i formalistycznej interpretacji norm prawnych, w oderwaniu od celu ustawy o pomocy społecznej oraz zasad słuszności;
c) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzyganie na korzyść skarżącego istniejących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej a mianowicie nieprecyzyjnej i niejednoznacznej definicji dochodu zawartej w art. 8 u.p.s.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zmieniającą decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty ponoszonej przez mieszkańca DPS. W rezultacie organy ustaliły skarżącemu opłatę za pobyt w DPS w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania – w grudniu 2024 r. i styczniu 2025 r. w wysokości 6.181,00 zł a od lutego 2025 r. - w wysokości 6.375,00 zł miesięcznie. Organy uwzględniły bowiem, że skarżący sprzedał udział w nieruchomości a kwota z jego sprzedaży wpłynęła na wysokość jego dochodu.
Skarżący kwestionował dokonaną przez organy obu instancji kwalifikację prawną środków pieniężnych pozyskanych ze sprzedaży nieruchomości wskazując, że nie doszło do pomnożenia majątku a środki te nie stanowiły źródła bieżącego dochodu, lecz stanowiły ekwiwalent posiadanego mienia w innej formie. Zdaniem strony skarżącej celem operacji było przy tym wyłącznie zabezpieczenie funduszy na pokrycie potrzeb zdrowotnych skarżącego, w tym kosztów rehabilitacji, zakupu sprzętu medycznego oraz leków, których zapewnienia nie gwarantuje system publiczny.
W rozpatrywanej sprawie zmiany decyzji ostatecznej dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (...). Nie ulega wątpliwości, że decyzja tego typu ma charakter konstytutywny. Choć brzmienie powyższej regulacji nie przesądza o tym, z jaką datą powinno się dokonać zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku zmiany "sytuacji dochodowej" strony, to jest - czy zmiana powinna być dokonana od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej, czy też od miesiąca następnego, organy zasadnie uznały, że zmiana opłaty za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej powinna nastąpić od 1 grudnia 2024 r., czyli od następnego miesiąca po miesiącu w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, tj. nastąpiło zbycie udziału w prawie własności nieruchomości. Jak bowiem wynika z przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego Repertorium A nr [...] skarżący w dniu 27 listopada 2024 r. sprzedał ½ części prawa własności zabudowanej nieruchomości za kwotę 210 000 zł. Kupujący zobowiązany był przy tym do zapłaty ceny sprzedaży w dniu podpisania aktu. Strona skarżąca potwierdziła przy tym w treści odwołania, że dochód został uzyskany w 2024 r.
Zgodnie nadto z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 11 u.p.s., w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:
1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,
2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie
- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2025 r. sygn. I OSK 1310/24 (CBOSA), że warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Ustawodawca nie definiuje przychodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Przykładowo można wymienić zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu czy odszkodowanie z tytułu wypadku. Z powyższego przepisu wynikają zatem dwie zasady. Po pierwsze, przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s.
Sąd podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 380/24 (CBOSA), że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., na dochód składa się każdy przychód, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o wskazane w tym przepisie obciążenia. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a w przypadku dochodu jednorazowego, o którym mowa w ust. 11 - w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku), niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s., do których nie zaliczono kwoty uzyskanej ze sprzedaży lokalu mieszkalnego. Katalog wyłączeń zawarty w ostatnim ze wskazanych przepisów ma charakter zamknięty, co oznacza, że niewymienione w nim przychody należy uwzględnić przy wyliczaniu dochodu, stanowiącego kryterium uwzględniane przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej. Dochodem jednorazowym, rozliczanym w sposób określony art. 8 ust. 11 u.p.s. może być zatem dochód uzyskany ze sprzedaży składników majątku strony (nieruchomości, rzeczy ruchomych), podziału tego majątku, czy pochodzący ze spadkobrania, darowizny etc. Wobec tego suma pieniężna uzyskana przez skarżącego ze sprzedaży udziału w mieszkaniu niewątpliwie należy przysporzeń, o których mowa w analizowanych przepisach ustawy, stanowiąc wartość dodaną do majątku strony.
Mając na uwadze powyższe stanowisko orzecznictwa, organy prawidłowo uznały dochód ze sprzedaży ½ prawa własności nieruchomości za dochód jednorazowy w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Koszty pobytu w wybranym DPS określone zostały wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 u.p.s. obwieszczeniem Starosty Elbląskiego nr 1/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej, funkcjonujących na terenie Powiatu Elbląskiego na rok 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2025 r., poz. 431, ogłoszony 22 stycznia 2025 r.) oraz wcześniejszym obwieszczeniem nr 1/2024 Starosty Elbląskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej, funkcjonujących na terenie Powiatu Elbląskiego, na rok 2024 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2024 r., poz. 726, ogłoszony 25 stycznia 2024 r.).
Koszty te są przy tym niższe od 70% dochodu rozliczanego zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. Zatem ustalona przez organy opłata jest zgodna z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., który przewiduje, że mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Zdaniem Sądu jednocześnie, wyliczenie dochodu i opłaty przypadającej na skarżącego za pobyt w DPS, ustalonej skarżoną decyzją nie budzą wątpliwości co do ich poprawności rachunkowej. Nie kwestionował ich również skarżący w złożonej skardze.
Wobec niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych organów zachodziła zatem konieczność podwyższenia opłaty za pobyt ciążącej na mieszkańcu DPS w sposób określony w osnowie zaskarżonych decyzji administracyjnych. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zadeklarował, że celem sprzedaży było zabezpieczenie funduszy na pokrycie potrzeb zdrowotnych skarżącego, w tym kosztów rehabilitacji, leków i sprzętu medycznego. Wbrew stanowisku strony skarżącej pozostaje to jednak bez wpływu na zasadność uznania spornej kwoty za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s. Podkreślić bowiem należy, że faktem powszechnie znanym jest ograniczona ilość środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych, pozaustawowych kryteriów pozwalających na wyłączenie określonych kwot uzyskanych przez beneficjenta pomocy społecznej z pojęcia dochodu jest działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy.
Na marginesie już wskazać należy na przewidziany w art. 64 u.p.s. dopuszczalny prawnie sposób zmniejszenia obciążeń związanych z wnoszeniem opłaty przez mieszkańca DPS - a mianowicie na instytucję zwolnienia od opłatności w całości lub w części przewidziana w art. 64 u.p.s. W świetle tej regulacji osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Skarżący może na podstawie powyższej regulacji u.p.s wnosić o zmniejszenie ciążącej na nim opłaty za pobyt w DPS. Organ rozpoznający wniosek nie ma jednak obowiązku uwzględnienia złożonego wniosku, bowiem wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. decyzja administracyjna ma charakter uznaniowy. Co ważniejsze - zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Stąd też ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej (art. 64 u.p.s.) może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (art. 61 u.p.s.). Są to bowiem zagadnienia odrębne, które winny stanowić przedmiot odrębnych spraw administracyjnych.
Podsumowując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia w tym zakresie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i opiera się na prawidłowej ocenie materiału dowodowego, stąd też za bezpodstawny uznać należało również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały przy tym podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (za: wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2065/21, CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy sytuacja taka jednak nie miała miejsca.
Sąd działając z urzędu poza granicami zarzutów skargi nie dopatrzył się w działaniu procesowym organów pomocowych naruszeń prawa procesowego i materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).