II SA/Gd 597/02

II SA/Gd 597/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /sprawozdawca/
Jan Jędrkowiak
Krzysztof Ziółkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
art. 30
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 99
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 61, art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1995 nr 10 poz 47
par. 10
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i J. W. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Powiatowy decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r., powołując się na przepisy art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) zezwolił J. W. na użytkowanie zakładu ogólnobudowlanego i diagnostyki w zakresie geometrii kół, ustawiania świateł (z wyłączeniem diagnostyki silników spalinowych) oraz wulkanizacji.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 177/99 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku uchylił ostateczną decyzję Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji zezwalającą J. W. na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczo - garażowego na zakład diagnostyki i wulkanizacji.
Organ administracji ustalił, że zmiana ta nastąpiła w warunkach samowoli, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji. Starosta wskazał, że Sąd zalecił wyjaśnić także kwestię samowoli budowlanej popełnionej w 1997 r., co należy do właściwości PINB oraz kwestię zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co należy do właściwości Burmistrza Miasta.
Organ administracji opisał dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie i opierając się na przedłożonych mu dokumentach uznał, że dokonana samowrolnie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z planem, wobec czego należało wydać właścicielowi pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego zakładu diagnostyki i wulkanizacji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości B. P., który wskazał, że w opisanym wyżej wyroku sądu z dnia 19 kwietnia 2001 r.. sygn. akt II SA/Gd 177/99 Sąd zawarł ocenę prawną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że popełniona przez J. W. samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i jego przebudowa naruszały zarówno przepisy art. 48 Prawa budowlanego, jak i ustalenia planu.
Uwzględniając to odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r., na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Wojewoda wskazał, że rozpatrując po raz pierwszy przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 177/99 zawarł ocenę prawną, która zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wiązała w tej sprawie Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta dotyczyła w szczególności sprzeczności z planem wprowadzonej samowolnie działalności gospodarczej na terenie, który stosownie do ustaleń aktualnego planu miejscowego przeznaczony był wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne i pensjonatowe, z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług.
Uniemożliwia to wydanie pozwolenie na użytkowanie (legalizację) przedmiotowego zakładu ogólnobudowlanego i diagnostyki w zakresie geometrii kół oraz wulkanizacji.
Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy dalsze kwestie związane z samowolna zmianą sposobu użytkowania obiektu zostaną rozstrzygnięte przed właściwym organem nadzoru budowlanego w toczącym się postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wyżej wymienionego obiektu budowlanego.
Skargę na tę decyzje wnieśli I. i J. W., który zarzucili, że Wojewoda nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, opierając rozstrzygnięcie na treści uzasadnienia opisanego wyżej wyroku NSA, który w ocenie skarżących nie zawierał ostatecznej oceny prawnej dopuszczalności legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, ze ocena prawna dokonana w wyżej wymienionym wyroku wiązała Sąd i organy w granicach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sadu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że: "Zasada z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25.02.1998r. III RN 130/97, OSNP 1999/1/2), oraz że: stosownie do art. 30 cyt. wyżej ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 30 cyt. ustawy o NSA określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku, (por. wyrok NSA z 15.01.1998r., II SA 1560/97, LEX nr 41916). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 30 ustawy o NSA kontynuowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych po wejściu w życie cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.05.2004r., II SA 1221/03, LEX nr 146754, wskazano, że przez ocenę prawną, o której stanowi przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sadu administracyjnego ciążący na organie i sadzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem.
Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.
Podzielając przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa oraz przenosząc ogólne rozważania dotyczące związania organów administracji oraz sądów oceną prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. wskazać należy, że powoływany wielokrotnie w uzasadnieniu decyzji organów administracji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 177/99 rozstrzygał sprawę ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 grudnia 1998 r. w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przez małżonków W. przedmiotowego zakładu diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji zlokalizowanego w U. , przy ul L. [...].
Z ustaleń zawartych w tym wyroku, opartych na ustaleniach faktycznych, wynikających z zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji o pozwoleniu na użytkowanie jednoznacznie wynika, że inwestorzy I. i J. W. w latach osiemdziesiątych, bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego przebudowali znajdujący się na ich nieruchomości budynek garażowo - gospodarczy, a następnie zmienili sposób użytkowania tego obiektu budowlanego wprowadzając do niego działalność w zakresie mechaniki pojazdowej oraz wulkanizacji.
Oceniając zgodność z prawem tych decyzji Sąd wskazał, że art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakładał na właścicieli obiektu budowlanego obowiązek użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska.
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stosownie do art. 71 ust 1 tego Prawa budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania odpowiedniej decyzji organu administracyjnego. Sąd wskazał, że przepis art. 71 ust 1 ustawy spełnia podobną role, jak pozwolenie na budowę w procesie budowlanym (str. 4 uzasadnienia wyroku). Sąd wskazał również, że warunki i tryb postępowania przy udzielaniu pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych określały wówczas również przepisy rozdziału III rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 10 z 1995 poz. 47).
§ 10 tego rozporządzenia poza innymi szczegółowymi wymaganiami uzależniał wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od zgodności planowanej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno- budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami.
Sad wskazał również, ze przepis art. 71 ust 1 Prawa budowlanego z 1994 r. reguluje dwa odrębne stany faktyczne, których jeden dotyczy zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a drugi sytuacji, w której z naruszeniem prawa, tj. bez uzyskania odpowiedniej decyzji właściciele budynku, w warunkach samowoli budowlanej dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd ustalił, że małżonkowie W. w latach osiemdziesiątych, bez uzyskania wymaganej prawem budowlanym decyzji administracyjnej zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczego na warsztat diagnostyki pojazdów oraz wulkanizacji (por. str. 5 wyroku).
Sąd nie podzielił oceny organów administracji co do tego, że wykonywanie usług wulkanizacyjnych, mechaniki oraz diagnostyki samochodowej, z wyłączeniem diagnostyki silników spalinowych nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przytaczając ustalenia tego planu dla nieruchomości położonej przy ul. L. [...] w U. wskazał, że teren ten jest objęty symbolem A86MN - co oznacza istniejącą zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, częściowo o charakterze pensjonatowym, z dopuszczeniem adaptacji obiektów na nieuciążliwe usługi. Po przytoczeniu ustaleń planu Sąd dokonał jednoznacznej oceny prawnej tego aktu prawa miejscowego, wskazując, że:
"W ocenie Sądu taki zapis planu wskazuje, że podstawową funkcją, jak może być realizowana na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa oraz prowadzenie pensjonatów wypoczynkowych. Dopuszczenie funkcji usługowej, jako funkcji towarzyszącej winno być zatem związane z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych lub pensjonatów.
Dlategoteż stanowisko organów administracji, iż prowadzony przez J. W. zakład związany jest ze świadczeniem usług o charakterze nieuciążliwym, z uwagi na wnioski zawarte w ocenie jego oddziaływania na środowisko jest bardzo dowolny. Uciążliwym zakładem z punktu widzenia osób trzecich może być również taki, który nie jest zaliczany do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a o istnieniu lub braku takiej uciążliwości nie decyduje wyłącznie zasięg emisji."
Przytoczony wyżej fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 177/99 zawiera zatem jednoznaczną ocenę prawną, wskazując, iż na terenie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i pensjonatowej nie jest dopuszczalne prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, poza podstawowymi usługami służącymi niezbędnej obsłudze mieszkańców domów jednorodzinnych oraz pensjonatów.
Powyższa ocena Sądu, stosownie do przepisów prawa przytoczonych we wstępnej części rozważań Sądu w niniejszej sprawie (patrz str.5-6 uzasadnienia), wiązała organy administracji i wiąże sądy w granicach danej sprawy do czasu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego cytowanego wyżej prawomocnego wyroku NSA.
Niezależnie od tej oceny Sąd w składzie niniejszym, w sposób jednoznaczny stwierdza, że w świetle przytaczanych wyżej wielokrotnie ustaleń planu, jako aktu prawa miejscowego niedopuszczalne było wprowadzenie na ten teren działalności gospodarczej w zakresie diagnostyki mechaniki pojazdów oraz wulkanizacji, która nie służy obsłudze podstawowej funkcji przewidzianej dla tego terenu, a ponadto jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ocenę tą potwierdzają jednoznacznie ustalenia dokonane na terenie nieruchomości skarżących podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 marca 2003 r., przeniesione do decyzji organu I instancji, opisujące ilość, rodzaj i moc maszyn i urządzeń zainstalowanych w samowolnie rozbudowanym budynku garażowo- gospodarczym samowolnie przystosowanym do prowadzenia działalności gospodarczej.
Ocenę tą wreszcie potwierdza dokumentacja fotograficzna złożona przez właściciela sąsiedniej nieruchomości na rozprawie przed sądem (por. k. 120 akt sądowych).
W tej sytuacji prawnej, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku właściciela przedmiotowej nieruchomości ten sam organ I instancji stosując się do oceny Sądu winien odmówić uwzględnienia wniosku inwestora o udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zakładu diagnostyki samochodowej i wulkanizacji, gdyż było to niedopuszczalne z powodu sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego.
Natomiast sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu winna być prowadzona i rozstrzygnięta przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, orzekł jak w sentencji wyroku.