II SA/Gd 595/19

II SA/Gd 595/19 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1590/20 - Postanowienie NSA z 2020-09-30
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa pomorskiego do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
K. S., zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. O., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości położonej przy ul. C. w G.
Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku niebędącego zabytkiem, skutkujące następnie umieszczeniem budynku w gminnej ewidencji zabytków;
2) naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. C. w G. podlega włączeniu (wpisowi) do wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków i przekazanie przedmiotowego wykazu Prezydentowi Miasta;
3) naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. C. w G. spełnia kryteria zabytku określone w tym przepisie;
4) naruszenie § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661, dalej "rozporządzenie"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie założenia karty ewidencyjnej zabytku dla budynku przy ul. C. w G.;
5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a., a także art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o oraz niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez:
a) arbitralne uznanie, iż budynek przy ul. C. w G. ma wartość zabytkową;
b) bezpodstawne włączenie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie fiszki adresowej i archiwalnej ewidencji zabytków miasta pochodzącej z 1989 r. oraz uznanie, że dokumenty te określają aktualny stan budynku i jego aktualną wartość artystyczno-historyczną, i są przydatne do ustalenia aktualnego stanu faktycznego na dzień objęcia budynku kartą ewidencyjną oraz na dzień ujęcia budynku w wykazie zabytków przekazanym Prezydentowi Miasta;
c) uznanie, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków w oparciu o dokumenty archiwalne z 1989 r. nie wymaga określenia aktualnego stanu budynku i jego aktualnej wartości artystyczno-historyczną na dzień włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków;
d) nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin budynku oraz opinii technicznej aktualnej w dniu sporządzenia karty ewidencyjne budynku i w czasie włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków;
e) nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin budynku w obecności skarżącego właściciela nieruchomości, której przypisano wartość zabytkową;
f) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego właściciela nieruchomości, której przypisano wartość zabytkową;
g) braku prawidłowego ustalenia czy na dzień włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynek posiadał cechy zabytku;
- co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż budynek położony na nieruchomości przy ul. C. w G. ma status zabytku, w sytuacji gdy obiekt nie ma wartości zabytkowej, w szczególności nie jest dziełem architektury i budownictwa, nie ma wartości historycznej, naukowej czy artystycznej wyższej niż przeciętna, a uwzględnienie budynku w wykazie zabytków nastąpiło arbitralnie z naruszeniem zasady praworządności, na podstawie archiwalnej dokumentacji z 1989 r., nieodzwierciedlającej wartości artystycznej budynku i jego stanu ani w dacie sporządzenia karty ewidencyjnej budynku ani w dacie ujęcia budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, tj. na podstawie nieaktualnych dokumentów, ocenianych dowolnie, bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, w szczególności bez sporządzenia aktualnych opinii technicznych i właściwych oględzin budynku, tj. bez zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz bez wysłuchania i uwzględnienia słusznego interesu właściciela budynku.
6) naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego K. S. jako właściciela budynku przy ul. C. w G. z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;
7) naruszenie art. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja RP") przez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności strony skarżącej, mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1. uchylenie zarządzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia 6 grudnia 2010 r. w części dotyczącej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości położonej przy ul. C. w G.;
2. ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na ujęciu z wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości położonej przy ul. C. w G.;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko, że należąca do niego nieruchomości nie posiada cech zabytku, a jej włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków było nieuzasadnione. Zdaniem strony skarżącej zarządzenie WKZ nr [..] oraz czynność włączenia w 2010 r. obiektu przy ul. C. do wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków i objęcia go ochroną konserwatorską, była dokonana wadliwie nie tylko z powodów merytorycznych, lecz również ze względów formalnych - ujęcie w wykazie zabytków nieruchomych nastąpiło na podstawie anachronicznych danych, z uwzględnieniem nieaktualnej dokumentacji z 1989 r., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności bez sporządzenia aktualnych opinii technicznych i właściwych oględzin budynku, co pozwala przyjąć, że uwzględnienie budynku w wykazie zostało dokonane całkowicie arbitralnie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej nieuwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skarżone zarządzenie stanowiło jedynie wykaz zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Nie wywoływało żadnych skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, jak stanowi § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Stosownie natomiast do zasady wynikającej z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd jest niemożliwe.
W pierwszej kolejności należy zatem ustalić co jest przedmiotem skargi i czy może ona być rozpoznana przez sąd administracyjny. Z treści skargi wprost wynika, że zaskarżeniu poddano zarządzenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 grudnia 2010 r. zawierające wykaz zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W związku z tym wyjaśnić należy, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca", ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście, wykazu między innymi zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przepisy ustawy zmieniającej nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Niewątpliwie nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (wymienionych powyżej), podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt I OSK 194/12; dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl). Warto także przytoczyć pogląd WSA w Opolu, który w podobnej sprawie jak rozpoznawana stwierdził, że: "akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa".
Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektów, które podlegać mają uwzględnieniu w gminnej ewidencji zabytków. Adresatem tej czynności jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta" (vide: postanowienie WSA w Opolu z dnia 13.05.2015 r., sygn. akt II SA/Op 146/15). Także i ten pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela i stwierdza w związku z tym, że zaskarżona przez K. S. zarządzenie nie jest objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zwłaszcza nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Mając na uwadze powyżej zaprezentowane poglądy, dodatkowo należy podkreślić, że czynność przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przewidziana w art. 7 ustawy zmieniającej poprzedza czynność włączenia konkretnego budynku do gminnej ewidencji zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej) i służy przygotowaniu, stworzeniu gminnej ewidencji zabytków. Przy czym warto zaznaczyć, że samo przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Założenie tej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 5.11.2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14; dostępny na stronie internetowej: nsa.gov.pl). Wskazać należy także, że gminnej ewidencji zabytków ustawą zmieniającą nadano szczególne znaczenie, większe niż do tej pory wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stanowi ona aktualnie prawną formę ochrony zabytków przejawiającą się między innymi sprawowaniem ochrony konserwatorskiej nad istniejącymi obiektami czy uzgodnieniami konserwatorskimi w procedurze pozyskiwania warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę. Ewidentnie konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej.
Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że w niniejszej sprawie przekazanie wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków Prezydentowi Miasta nastąpiło skarżonym zarządzeniem z 6 grudnia 2010 r.. Wobec tego w ciągu dwóch lat od tej daty musiało dojść do założenia gminnej ewidencji zabytków – zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. Oznacza to, że w chwili wniesienia skargi – dnia 2 września 2019 r. wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miał już znaczenia nadanego mu ustawą zmieniającą ponieważ zgodnie z intencją ustawodawcy (vide: art. 8 ustawy zmieniającej) został niejako zastąpiony przez gminną ewidencję zabytków. Wszelkie konsekwencje natury prawnej jakie mogą wynikać z posiadania zabytku nieruchomego, od chwili powstania gminnej ewidencji zabytków wiążą się właśnie z faktem włączenia zabytku do tej ewidencji i ewentualnie ta czynność – włączenie budynku do gminnej ewidencji zbytków – mogłaby podlegać zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Uznając zatem, że zarządzenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 grudnia 2010 r. zawierające wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co do zasady nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.