II SA/Gd 593/21

II SA/Gd 593/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2005/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 grudnia 2019 r. w zakresie nałożonego tą decyzją obowiązku oraz uchylającą ją w części dotyczącej terminu jego wykonania wraz z wyznaczeniem nowego termin jego realizacji - do 30 listopada 2021 r.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu postępowanie w sprawie legalności wykonania otworów w zewnętrznej ścianie budynku piekarni zlokalizowanej przy ul. [..] w W., na granicy między działkami nr [..] i [..] w W.
Decyzją z 6 marca 2015 r. organ I instancji, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nakazał I. P. i J. P. zlikwidowanie dwunastu otworów w zewnętrznej ścianie ww. budynku piekarni. Rozpoznając odwołania wniesione od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z 8 grudnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddali skargę na ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu wskazano, że zasadnie uznał organ odwoławczy, iż w sprawie należało, kierując się dyspozycją przepisów art. 50 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ustalić czy istnieją przesłanki do ich zastosowania, w tym też do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Kierując się tym celem organ nadzoru budowlanego winien był zgromadzić niezbędny materiał dowodowy i na jego podstawie dążyć do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie: daty powstania samego budynku piekarni, ustalenia, czy budynek ten powstał oryginalnie w kształcie istniejącym obecnie czy też podlegał rozbudowie lub przebudowie i kiedy to nastąpiło, czy budynek ten został wybudowany na podstawie wymaganych przepisami pozwoleń, daty powstania poszczególnych otworów w ścianie zewnętrznej oraz czy ich wykonanie nastąpiło na podstawie wymaganych zgód i pozwoleń, a także dokładnej liczby, rodzaju i funkcji tych otworów. W celu poczynienia powyższych ustaleń organ winien był podjąć kwerendę akt, w tym dokumentacji archiwalnych, zgromadzonych u wszystkich możliwych organów administracji publicznej, których kompetencją mogły być objęte roboty budowlane prowadzone na przestrzeni lat na działce nr [..] w W.
Zdaniem Sądu powyższe ustalenia są niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy i weryfikacji, czy ze względu na charakter otworów - istnieją możliwości do przywrócenia stanu zgodności z prawem, w tym zgodności z przepisami technicznymi. Przy czym, w tym zakresie należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych. Działania te bowiem mają doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym. W szczególności chodzi tu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, lecz po ustaleniu stanu pierwotnego i zmian zaszłych aktualnie w budynku.
Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3102/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał I. P. zamurowanie dwunastu otworów wentylacyjnych oraz jednego otworu okiennego w zewnętrznej ścianie budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. [..], (ściana budynku z otworami usytuowana w granicy z sąsiednimi działkami nr [.]., [..] obr. [..]), poprzez wypełnienie otworów wyrobem budowlanym spełniającym warunek ściany oddzielenia pożarowego o parametrach EI 30, w celu doprowadzenia istniejącej ściany do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do 31 marca 2020 r.
Na skutek rozpoznania odwołania I. .P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kontrolowaną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ustalając nowy termin do dnia 30 listopada 2021 r., zaś w pozostałej części, tj. dotyczącej nałożenia obowiązku i jego treści, decyzję utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w dacie oględzin, tj. 16 czerwca 2009 r. istniały 4 otwory w ścianie granicznej budynku piekarni, z czego dwa otwory - z zamontowanymi wentylatorami. Właściciel piekarni J. P. zadeklarował przeniesienie wentylatorów na ścianę przeciwną od strony własnej nieruchomości oraz zamurowanie istniejących otworów do końca 2009 r. Następnie na wizji lokalnej 15 stycznia 2014 r. stwierdzono, że w ścianie granicznej budynku piekarni znajduje się łącznie 13 otworów (12 otworów wentylacyjnych i 1 otwór okienny), zatem 4 otwory zostały wykonane do 16 czerwca 2009 r. natomiast pozostała ilość otworów w ścianie granicznej (9 sztuk) wykonana została po 16 czerwca 2009 r. Ponadto, w ekspertyzie technicznej nr [..] stwierdzono, że budynek piekarni od strony działki nr [..] posiada jeden otwór okienny oraz jedenaście otworów wentylacyjnych, natomiast w postanowieniu z 22 października 2014 r. organ I instancji wskazuje na istnienie dwunastu otworów w ścianie granicznej, choć nie podaje, jakiego typu są otwory. Również w zaskarżonej decyzji organ podał tylko ogólną ilość, tj. 12 otworów w ścianie granicznej budynku piekarni - nie wskazując, jakiego typu są otwory. Jednakże ostatecznie podczas oględzin z 4 września 2019 r. ustalono, że w ścianie granicznej budynku piekarni znajduje się łącznie 13 otworów, z czego 12 to otwory nawiewne, z których jeden otwór jest wspomagany mechanicznie i 1 otwór okienny (okno skrzynkowe) o wymiarach około 1,20 x 1,20 m, gdyż otwór w ścianie zewnętrznej, bez wentylatora działa, jako nawiewnik, jeżeli w otworze zostanie zamontowany wentylator wówczas wentylacja będzie działała okresowo - gdy wentylator jest włączony. Ustalono także, że obecnie jedynym właścicielem działki nr [..] jest I. P.
Odnosząc się do kwestii powstania spornego budynku i jego wyglądu, w celu potwierdzenia legalności bądź jej braku w odniesieniu do robót związanych z powstaniem spornych otworów WINB wskazał, że Archiwum Państwowe nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy piekarni w W. przy ul. [..]. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z 9 lipca 2018 r. wskazał, że trudno odnieść się do informacji, iż w 1979 r. zabudowa na działce miała już około 90 lat i że nie posiada informacji nt. wieku przedmiotowej zabudowy. Natomiast w aktach organu I instancji znajduje się wypis z ewidencji gruntów, gdzie jako datę zakończenia budowy budynku piekarni wskazano rok 1975 (data sporządzenia: 6 czerwca 2018 r.).
Ponadto, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, organ przeanalizował materiały dowodowe zebrane w sprawie zwłaszcza ekspertyzę techniczną nr [..], jak i opinię w sprawie [..] zleconą przez Sąd Rejonowy historykowi sztuki. W ekspertyzie autor wskazał, że: "Otwory istniejące w ścianie budynku piekarni, usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..] i [..] w W. przy ul. [..] są legalną zaszłością historyczną w związku, z czym nie wolno ich likwidować, pomimo, że są niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W opinii autor wskazał, że: "(pkt 6 Wnioski badawcze) Kwerenda archiwalna w Archiwum Państwowym przyniosła wynik negatywny, gdyż w aktach Starostwa Morskiego (sygnatura [..]) nie odnaleziono projektu budowy czy przebudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [..]". Z kolei w Studium urbanistyczno-historycznym (Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków) znajduje się plan miasta z końca XIX w., na którym zaznaczono obiekt budowlany posadowiony w przedniej części działki. Natomiast fotografia nr [..], zamieszczona w opracowaniu "Historia [..]", 1998, s. 217, wykonana przed 1914 r., przedstawia w tym miejscu budynek, którego forma architektoniczna wskazuje na powstanie w końcu XIX w. (fot. II). To budynek frontowy przy ul. [..], obecnie bardzo przebudowany, co poza zmianą bryły potwierdza analiza odkrywki w punkcie 12 (fot. 6).
Zauważono też, że przedmiotowe działki, jak i ich zabudowa znajdują się na terenie układu urbanistyczno- krajobrazowego miasta, wpisanego do rejestru zabytków województwa pod numerem [..] (dawny numer rejestru [..]), decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 lutego 1979 r., zmienioną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 października 2011 r. Zatem na wszelkie prace budowlane prowadzone w obrębie nieruchomości, na budowę obiektów, zagospodarowanie terenu działki, wykonywanie ogrodzeń, czy też wykonywanie otworów w elewacjach budynków wymagane jest uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków. Z ustaleń organów wynika natomiast, że I. P. nie posiadała pozwolenia na wykonie przedmiotowych otworów.
Na tej podstawie organ uznał, że w niniejszej sprawie zasadne było wdrożenie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego oraz wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przy czym wskazano, że zgodność z przepisami techniczno - budowlanymi robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1995 r. winna być oceniana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, czyli w tym przypadku rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, jak i Polskiej Normy PN-67/B-03410 Wentylacja. Wymiary poprzeczne przewodów wentylacyjnych, PN- 73/B-03431 Wentylacja mechaniczna w budownictwie, Wymagania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zakwestionowała status E. M. jako uczestniczki postępowania wskazując, że nie jest ona właścicielką działki nr [..], przy której posadowiony jest północny skrawek budynku mieszkalno-usługowego. Jest właścicielem działki nr [..] i [..], a więc w pozostałym zakresie nie jest stroną postępowania.
Odnosząc się do nakazu zamurowania 12 otworów strona przedstawiła historię własności działki i budynku piekarni wskazując, że w latach 40-rych ubiegłego wieku piekarnia wraz ze sklepem została odebrana pod publiczną gospodarkę lokalami i przekazana Zakładom Piekarniczym. W okresie ponad 30 lat, tj. do 10 października 1977 r. piekarnia była użytkowana, przebudowywana w sposób zupełnie niezależny od właściciela nieruchomości i bez jego wiedzy. Wykuwał on m.in. otwory wentylacyjne w ścianie piekarni od strony działki nr [..], bo piekarnia musiała funkcjonować, a przy drewnianych dachach wentylacja na dachu budynku nie była możliwa. Część wentylacji wykonana była już przed wojną, bo wówczas też piekarnia działała. Po zwrocie piekarni mężowi skarżącej w październiku 1977 r. nie wykonywał on już żadnych nowych prac związanych z wentylacją. Natomiast syn skarżącej, który przejął piekarnię w roku 1997 wykonał siedem wentylacji na dachu od strony z działką nr [..]. Nie wykonał jednak żadnej wentylacji w ścianie od strony nieruchomości E. M. W związku z tym, wszystkie otwory od byłych urządzeń wentylacyjnych z piekarni pochodzą z lat przedwojennych do 10 października 1977 r.
Zdaniem strony nieuprawnione jest też powoływanie się przez organy na oględziny przeprowadzone 16 czerwca 2009 r., gdyż w tym dniu sprawdzono tylko jedno pomieszczenie, gdzie wentylatory były widoczne i stwierdzono 4 wentylacje. W innych pomieszczeniach wentylacje były zastawione skrzynkami od pieczywa (aż do sufitu) mąką i innymi materiałami piekarsko - cukierniczymi. Organ natomiast w czasie tych oględzin, jak również późniejszych, nie sprawdzał wentylacji od strony działki [..], a jedynie od strony piekarni.
Końcowo strona wskazała, że organy powołują się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, lecz przepisów tych nie stosuje się do budynków nieużytkowanych, zamkniętych na okres stały. Natomiast sporne otwory nie pełnią roli otworów wentylacyjnych od 2,5 roku, tj. od 16 czerwca 2019 r. kiedy to zamknięto piekarnię.
Do skargi załączono fragment ekspertyzy technicznej z zaznaczonym fragmentem dotyczącym usytuowania budynku piekarnia na działce nr [..] i faktu, że północna ściana tego budynku wykracza na działkę nr [..] i [..]; decyzję Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z 11 października 1979 r. uchylająca decyzję dotyczącą wstrzymania prac remontowych dotyczących przebudowy przez B. P. dachu piekarni oraz dokumentację wskazującą, że mąż skarżącej prowadził w budynku działalność rzemieślniczą w zakresie piekarstwa-cukiernictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 26 października 2021 r. uczestniczka postępowania E. M. wskazała, że skarga jest bezzasadna, a otwory powinny zostać zamurowane. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że przysługuje jej status strony, zaś organ powinien dodatkowo orzec o zamurowaniu otworów także od strony z działką nr [..]. Strona stwierdziła też, że wbrew twierdzeniom skarżącej, sporne otwory nie powstały w XIX wieku, lecz na przełomie lat 2004-2018, co potwierdzają kolejne oględziny, na których stwierdzano zwiększającą się liczbę otworów w ścianie. Dodatkowo syn skarżącej wykonał także nielegalnie otwory na dachu, co skutkowało samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku piekarni, jako działalności zmieniającej warunki technologiczne i środowiskowe. Również sporne otwory stanowią taką zmianę i powinny zostać objęte procedurą także z art. 71 Prawa budowlanego. Potwierdzają to załączone do pisma wyroki sądów powszechnych dotyczące ograniczenia działalności piekarni pod względem emisji nadmiernego hałasu na teren działki uczestniczki. Strona wskazała też, że wbrew twierdzeniom skargi, kontrola w roku 2009 została przeprowadzona na zewnątrz, a nie wewnątrz, budynku, z terenu działki nr [..], jak również kolejne kontrole prowadzono także od strony tej działki, obejmując swym zakresem cała ścianę.
W toku postępowania przed sądem uczestniczka złożyła kolejne pisma procesowe z: 28 października 2021 r., 2 listopada 2021 r., 3 listopada 2021 r., 8 listopada 2021 r., 3 grudnia 2021 r., 25 stycznia 2022 r., 7 lutego 2022 r., 15 lutego 2022 r., 18 lutego 2022 r., 28 lutego 2022 r., 27 marca 2022 r., 30 marca 2022 r., 8 kwietnia 2022 r.,14 kwietnia 2022 r. oraz 16 kwietnia 2022 r.
Także skarżąca, odpowiadając na zarzuty podnoszone w pismach procesowych uczestniczki, przedstawiała swoje stanowisko w pismach procesowych z: 17 listopada 2021 r., 9 grudnia 2021 r., 2 lutego 2022 r., 1 marca 2022 r., 14 marca 2022 r.,17 marca 2022 r oraz 15 kwietnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego nakładające na I. P. obowiązek zamurowania dwunastu otworów wentylacyjnych oraz jednego otworu okiennego w zewnętrznej ścianie budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. [..] (ściana budynku z otworami usytuowana w granicy z sąsiednimi działkami nr [..], [..]), poprzez wypełnienie otworów wyrobem budowlanym spełniającym warunek ściany oddzielenia pożarowego o parametrach EI 30, w celu doprowadzenia istniejącej ściany do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organów, otwory te powstały na skutek samowoli budowlanej, a ich usytuowanie w ścianie granicznej narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, wobec czego zasadne było prowadzenie procedury naprawczej i nakazanie wykonania określonych robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia te są prawidłowe.
Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., jako że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w roku 2009. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast art. 50 ust. 1 przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Przy czym, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie może być wydane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały faktycznie zakończone, co jest jednoznaczne z tym, że nie są one wykonywane (prowadzone). Istotą nakazu organu jest bowiem doprowadzenie do tego, że nie będą dalej prowadzone, a zarazem wykonywane roboty budowlane, co do których wystąpiły określone istotne zastrzeżenia odpowiadające ustawowo określonej przesłance. Zastrzeżenia te powodują, że w ocenie organu musi dojść do zatrzymania prowadzonych robót budowlanych. Nie może być natomiast mowy o zatrzymaniu prowadzenia (wykonywania) określonych czynności, skoro nie są one wykonywane. Bezprzedmiotowe jest więc orzekanie o wstrzymaniu robót budowlanych, gdy roboty te nie są prowadzone, zaś wydane z taką wadą postanowienie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r, sygn. akt II OSK 861/06, publ. ONSAiWSA 2008/5, poz. 84).
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że sporne roboty związane z wykonaniem otworów w ścianie granicznej odbywały się w okresie do 16 czerwca 2009 r., kiedy to powstały 4 z nich, a następnie – do 15 stycznia 2014 r. – kolejnych 9, które ujawniono podczas oględzin w tej ostatniej dacie. Niewątpliwie więc wykonane roboty dotyczące tych otworów mają status robót zakończonych. W związku z tym nie było konieczne wydawanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a organy nadzoru mogły od razu przejść do badania rodzaju samowoli oraz sposobów usunięcia jej skutków.
Kwestią sporną było to kiedy budynek piekarni powstał oraz w jakim kształcie istniał od początku, gdyż ustalenie tych okoliczności pozwala na ocenę, czy sporne otwory istniały już w dacie powstania budynku, czy też ich wybicie nastąpiło w okresie późniejszym. To z kolei rzutowało na reżim prawny, który regulował kwestie związane z budownictwem i pozwalałoby ustalić, czy otwory te spełniają wymagania prawne, czy też je naruszają i konieczne jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym znaczenie ma bowiem to, czy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót i w dacie orzekania - prace takie były legalne, czy też nie. Wskazywał na to już tut. Sąd w wyroku z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 57/17, przesądzającym, że w niniejszej sprawie właściwy jest właśnie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie z art. 66 tej ustawy. Ponadto w wyroku tym przesądzono, że doprowadzenie spornych robót do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić na podstawie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z daty orzekania. Działania organów mają bowiem doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym.
W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, organy zastosowały właściwy tryb procedowania i w jego ramach podjęły czynności wyjaśniające związane z budową budynku piekarni i jej kształtu na przestrzeni lat. W tym zaś zakresie ustalono, że ani Starosta Powiatowy, ani Prezydent Miasta nie posiadają w swoich zasobach archiwalnej dokumentacji piekarni. Również kwerenda przeprowadzona przez Archiwum Państwowe wykazała, że w zasobach tego organu nie ma dokumentacji budowy piekarni w W. przy ul. [..], której od 1922 r. właścicielami byli S. i A. P. Niemniej jednak, w toku postępowania organ odwoławczy przeanalizował także dokumentację przedłożoną przez strony, w tym opinię w sprawie o sygn. akt [..] z 21 czerwca 2017 r., wykonaną na zlecenie Sądu Rejonowego, gdzie wskazano, że w Studium urbanistyczno-historycznym Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków na planie miasta z końca XIX w. zaznaczono obiekt budowlany posadowiony w przedniej części działki. Natomiast fotografia nr [..], zamieszczona w opracowaniu "Historia [..]", 1998, s. 217, wykonana przed 1914 r., przedstawia w tym miejscu budynek, którego forma architektoniczna wskazuje na powstanie w końcu XIX w. (fot. II). To budynek frontowy przy ul. [..], obecnie bardzo przebudowany, poza zmianą bryły potwierdza analiza odkrywki w punkcie 12 (fot. 6).
W związku z tym organ wyczerpał możliwości dowodowe w zakresie ustalenia daty powstania budynku i jego pierwotnego kształtu i jedyne co można stwierdzić na pewno na podstawie tych ustaleń to to, że budynek istniał w roku 1922, kiedy to jego właścicielami zostali S. i A. P.
Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, kiedy sporne otwory powstały. Organy uznały bowiem, że 4 otwory (w tym 2 z zamontowanymi wentylatorami) zostały wykonane do 16 czerwca 2009 r., gdyż ich istnienie zostało potwierdzone podczas oględzin w tej dacie, zaś pozostałe 9 wykonano po tym dniu ze względu na to, że w trakcie oględzin z 4 września 2019 r. w ścianie granicznej budynku piekarni stwierdzono już 13 takich otworów (12 nawiewnych i 1 otwór okienny). Z kolei skarżąca w skardze wskazywała, że otwory powstały do 10 października 1977 r., kiedy to budynek został zwrócony mężowi skarżącej po trwającym ponad 30 lat okresie użytkowania, podczas którego użytkownik m.in. wykuwał otwory wentylacyjne. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że 9 otworów – 8 wentylacyjnych oraz otwór okienny, powstały pomiędzy rokiem 2009 (rok pierwszych oględzin) a 2019 (rok ostatnich oględzin w sprawie). Data powstania 4 pierwszych otworów wentylacyjnych nie jest możliwa do zweryfikowania wobec braku dokumentacji projektowej, którą nie legitymuje się właścicielka obiektu. Niemniej jednak w ocenie Sądu kwestia dokładnego ustalenia daty powstania tych 4 otworów, nie ma przesadzającego znaczenia dla stwierdzenia, jakie przepisy musiały zostać spełnione przy ich wykonywaniu i czy zostały one naruszone, czy też nie. W każdym stanie prawnym bowiem inwestor musiałby legitymować się zgodą budowlaną na ich realizację. Należy bowiem zauważyć, że kwestią niesporną jest fakt, że otwory te znajdują się w ścianie graniczącej z inną działką, działką nr [..]. Niewątpliwie zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7 , poz. 46) przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowalnych należało stosować obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. Podobnie, w myśl art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) obiekty budowlane należało projektować i budować zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podobnie, art. 36 i 37 Prawa budowlanego z 1961 r. nakładał na inwestora robót budowlanych obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Regulacje powyższych aktów normatywnych prowadzą do wniosku, że nie było możliwości realizacji robót budowlanych związanych z ingerencją w ścianę zewnętrzną budynku i wybijania w niej otworów bez uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, kwestia daty powstania otworów w ścianie granicznej de facto ma drugorzędne znaczenie, gdyż w każdym okresie, kiedy mogły one powstać, wymagały one pozwolenia.
Przy czym wyjaśnić też trzeba, że w okolicznościach sprawy możliwości nałożenia obowiązków w postępowaniu naprawczym nie wykluczałoby nawet przyjęcie, iż otwory powstały – jak podaje skarżąca, przed październikiem 1977 r., i że zostały wykonane przez ówczesnego użytkownika obiektu, gdyż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a więc w szczególności - obowiązki nałożone na mocy kontrolowanych decyzji. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zaś, że przepis art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1291/15; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15, dostępny w CBOSA). Dlatego też w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten - w dacie orzekania - już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1278/16, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie, przyjmując wyjaśnienia skarżącej, mielibyśmy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż osoba, która rzekomo miała dokonać wybicia spornych otworów, nie jest w żaden sposób zidentyfikowana, a ponadto niewątpliwie aktualnym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek piekarni jest I. P. Wobec tego organy nie mogły uczynić podmiotem zobowiązanym innej osoby niż aktualna właścicielka.
Niezależnie od powyższego Sąd dał wiarę ustaleniom organów prowadzącym do wniosku, że otwory te powstały w okresie do 16 czerwca 2009 r. i następnie od 16 czerwca 2009 r., kiedy to właścicielką była skarżąca. Z treści księgi wieczystej wynika, że własność działki skarżąca nabyła na podstawie umowy sprzedaży z 18 czerwca 1998 r., Rep. [..] zaś z całości materiałów, w tym pism stron w toku postępowania wyłania się obraz, zgodnie z którym otwory w ścianie granicznej powstały po przejściu działki na własność I.P.
Nie budzi też wątpliwości Sądu, że sporne otwory okienny i wentylacyjne naruszają obecnie obowiązujące przepisy techniczne zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków.
W szczególności należy wskazać na § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
W związku z tym, że przedmiotowe otwory (w tym otwór okienny) znajdują się w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką sąsiednią, należało uznać, że ich istnienie narusza ww. regulacje. Co więcej, taka ściana zewnętrzna stanowi element oddzielenia pożarowego i zgodnie z § 232 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia ściany takie powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Ponadto w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu. Ograniczenia nie stosuje się do otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego w garażu, które znajdują się na drogach manewrowych. Ust. 4 tego przepisu wskazuje z kolei, jaką klasę odporności ogniowej powinny mieć poszczególne elementy oddzielenia pożarowego.
Rozporządzenie reguluje także wymogi, jakie winna spełniać wentylacja i klimatyzacja. Mianowicie, zgodnie z § 147 powinny one zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza (ust. 2). Odnośnie wentylacji mechanicznej wywiewnej lub nawiewno-wywiewnej ustawodawca przewidział, aby była ona stosowana w budynkach wysokich i wysokościowych oraz w innych budynkach, w których zapewnienie odpowiedniej wymiany powietrza nie jest możliwe za pomocą wentylacji grawitacyjnej lub wentylacji hybrydowej. W pozostałych budynkach może być stosowana wentylacja grawitacyjna lub wentylacja hybrydowa. Z kolei w zakresie czerpni powietrza w instalacjach wentylacji i klimatyzacji przewidziano w § 152, że powinny one być zabezpieczone przed opadami atmosferycznymi i działaniem wiatru oraz być zlokalizowane w sposób umożliwiający pobieranie w danych warunkach jak najczystszego i, w okresie letnim, najchłodniejszego powietrza. Czerpni powietrza nie należy lokalizować w miejscach, w których istnieje niebezpieczeństwo napływu powietrza wywiewanego z wyrzutni oraz powietrza z rozpyloną wodą pochodzącą z chłodni kominowej lub innych podobnych urządzeń (ust. 2). Ponadto, zgodnie z ust. 3, czerpnie powietrza sytuowane na poziomie terenu lub na ścianie dwóch najniższych kondygnacji nadziemnych budynku powinny znajdować się w odległości co najmniej 8 m w rzucie poziomym od ulic i parkingów powyżej 20 stanowisk postojowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych, wywiewek kanalizacyjnych oraz innych źródeł zanieczyszczenia powietrza. Odległość dolnej krawędzi otworu wlotowego czerpni od poziomu terenu powinna wynosić co najmniej 2 m. Wreszcie, jak stanowi § 152 ust. 9 pkt 2 dopuszcza się sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem że przeciwległa ściana sąsiedniego budynku z oknami znajduje się w odległości co najmniej 10 m lub bez okien w odległości co najmniej 8 m.
Ponadto, otwory wentylacyjne winny spełniać wymogi, m.in. w zakresie wymiarów, wskazane w Polskiej Normie PN-67/B-03410 Wentylacja. Zgodnie z tą normą, otwory wentylacyjne kołowe powinny mieć w przekroju pionowym średnicę min 80 mm. Natomiast, jak wynika z protokołu oględzin z 4 września 2019 r., otwory wentylacyjne mają średnicę 15, 30, 40, 50 i 60 mm.
Analizując sporne otwory w kontekście ww. przepisów Sąd doszedł do wniosku, że wskazane w nich wymogi nie są spełnione, niezależnie od tego, jaki rodzaj wentylacji otwory te będą stanowić.
W konsekwencji więc, celem niniejszego postępowania naprawczego powinno być doprowadzenie spornych otworów wentylacyjnych i okiennego do stanu zgodnego z prawem, tj. przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków oraz Polskiej Normie PN-67/B-03410 Wentylacja. Ze względu na charakter naruszeń, aby osiągnąć taki stan, konieczne jest zamurowanie tych otworów, przy czym z uwagi na to, iż są one umieszczone w ścianie zewnętrznej stanowiącej element oddzielenia pożarowego, wymagane jest, aby otwory zostały wypełnione wyrobem budowlanym spełniającym warunek ściany oddzielania pożarowego o parametrach EI 30, co prawidłowo dostrzegły organy.
W związku z tym Sąd uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione w świetle poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych i oceny tej nie zmienia bogato przedstawiona przez strony postępowania narracja dotycząca w głównej mierze konfliktu między właścicielkami działek nr [..] i [..]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ze względu na to, iż budynek piekarni znajduje się na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [..], wszelkie prace przy ty budynku, w tym wybicie otworów wentylacyjnych i okiennego, wymagało także uzyskania pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków, jak stanowi art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710). Takiego zaś pozwolenia, co nie jest kwestionowane, skarżąca również nie posiada, jak również w zebranych dokumentach brak jest danych, aby właściwy organ wydał takie pozwolenie wobec budynku piekarni na działce nr [..]. Tym bardziej więc istnienie otworów w ścianie granicznej tego budynku należy uznać za naruszające prawo i wymagało interwencji organów nadzoru budowlanego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że wydane decyzje nie naruszają prawa. Organy bowiem, ponownie prowadząc postępowanie, uwzględniły wskazania zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Gd 57/17 i zastosowały właściwy tryb procedowania – procedurę naprawczą. W jej ramach dokonały ustaleń stanu faktycznego, wykorzystując swoje kompetencje w zakresie pozyskania niezbędnych materiałów, w szczególności historycznych oraz prowadząc oględziny, o których terminie strony były prawidłowo zawiadomione. Następnie organy prawidłowo ustaliły, jakie wymogi prawne muszą spełniać sporne otwory, dokonując przy tym analizy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz Polskiej Normy PN-67/B-03410 Wentylacja, i uznały, że otwory te nie są zgodne z zawartymi w tych aktach regulacjami. W konsekwencji kompleksowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy prawidłowo zastosowały prawo materialne, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, określając trafnie zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany do jego realizacji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.