II SA/Gd 588/25

II SA/Gd 588/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2025 r. nr SKO Gd/6268/24 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej "A" Spółce z o.o. z siedzibą w G. kwotę 409 (czterysta dziewięć) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
C. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2024 r. przez pracowników Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w zakresie zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034; dalej jako: "uchwała krajobrazowa") stwierdzono umieszczenie dwóch tablic reklamowych na donicach stanowiących wygrodzenie ogródka gastronomicznego przed lokalem przy ul. D. [...] (od ulicy G.) w G. (działka nr [...], obręb [...]) niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że przedmiotowe tablice reklamowe posiadają wymiary: a) 0,97 m x 0,77 m = 0,75 m2; b) 0,98 m x 0,78 m = 0,75 m2.
Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.
Pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: "Dyrektor", "organ I instancji") zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie dwóch tablic reklamowych niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 15 lipca 2024 r. Kolejne kontrole przeprowadzone w okresie od 26 czerwca 2024 r. do 27 sierpnia 2024 r. potwierdziły dalsze istnienie tablic reklamowych. Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu czynności postępowania dowodowego oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 4 września 2024 r. Strona nie skorzystała z uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy.
W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 września 2024 r. stwierdzono usunięcie tablic reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej.
W piśmie z dnia 6 września 2024 r. wspólnik Spółki poinformował, że tablice reklamowe nie znajdują się na donicach, a jeśli taka sytuacja nastąpiła to nie została ona uzgodniona z właścicielami spółki - pracownicy umieścili ją bez zgody wspólników. W związku z tym spółka wystąpiła z prośbą o umorzenie postępowania.
Działając na podstawie art. 37d ust. 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") organ I instancji, decyzją z dnia 5 listopada 2024 r., wymierzył C. Spółka jawna karę pieniężną w wysokości 19.801,60 zł za umieszczenie od dnia 25 czerwca 2024 r. do dnia 27 sierpnia 2024 r. dwóch tablic reklamowych w formie banerów reklamowych na donicach stanowiących wygrodzenie ogródka gastronomicznego przed lokalem przy ul. D. [...] (od ulicy G.) w G. (działka nr [...], obręb [...]) o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 0,75 m2 każda, niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i wymierzyło C. Spółka jawna karę pieniężną w wysokości 13.613,60 zł za umieszczenie od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 27 sierpnia 2024 r. dwóch tablic reklamowych w formie banerów reklamowych na donicach stanowiących wygrodzenie ogródka gastronomicznego przed lokalem przy ul. D. [...] (od ulicy G.) w G. (działka nr [...], obręb [...]), niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przeprowadzone przez pracowników organu I instancji kontrole wykazały umieszczenie 4 tablic reklamowych - dwóch jednostronnych, wolnostojących, przenośnych tablic reklamowych typu witacz wejściowy na ulicy D. w G. (działka numer [...], obręb [...]) oraz na ulicy G. w G. (działka numer [...], obręb [...]), czego dowodzi protokół z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną znajdują się w aktach sprawy.
Organ odwoławczy uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć czy sporne obiekty stanowią reklamę, które podlega regulacjom uchwały krajobrazowej. Wyjaśnił, że zgodnie w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się on do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe).
W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości, że opisane w zaskarżonej decyzji przedmioty stanowią tablice reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą ich funkcją była ekspozycja reklamy w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Powyższe oznacza, że przedmiot ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez uchwałę krajobrazową.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż w niej określone. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem ust. 2. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wykazał w zaskarżonej decyzji niezgodność usytuowania tablic reklamowych z przepisami § 12 ust. 4 pkt 6 Uchwały.
Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala w oparciu o obowiązujące przepisy stwierdzić, iż spółka C. Sp. j. jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych, niezgodnych z uchwałą krajobrazową.
Wskazując na treść przepisu art. 37 oraz art. 37 d ust. 8 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Z przepisu z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wynika, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przytoczony przepis nie określa wprost daty, od której należy wymierzać karę, a jedynie wskazuje, że powinno to nastąpić od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Nie wskazuje jej ani u.p.z.p. ani ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), która określa tylko daty wszczęcia postępowania na żądanie strony (zob. art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.).
Kolegium podniosło, że dokonując wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy mieć na uwadze, że kompetencja organu administracji do wymierzenia kary pieniężnej powiązana została z dniem wszczęcia postępowania, a nie dniem umieszczenia tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Oznacza to, że w okresie pomiędzy umieszczeniem tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego), a dniem wszczęcia postępowania organ administracji nie jest władny stosować sankcji administracyjnej (wymierzyć kary pieniężnej) za umieszczenie wskazanych obiektów niezgodnie z przepisami uchwały. Tym samym należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie możliwości dobrowolnego dostosowania tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) do przepisów uchwały lub jej (jego) usunięcia. Ponadto, podmiot który je umieścił powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i biegu postępowania, ale także tego, że im dłużej trwać będzie niedostosowanie (nieusunięcie), tym wyższa będzie kara pieniężna. Realizacji tych celów służyć ma zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Z tych względów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu w jakim mowa jest o tej czynności w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, chyba że już wcześniej podmiot ten powziął informację o takiej czynności.
W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono Spółce w dniu 15 lipca 2024 r., a więc karę należało określić dopiero od tego dnia. W ocenie Kolegium w decyzji organu I instancji nieprawidłowo określono wysokość kary pieniężnej oraz okres za jaki została ona naliczona. Kara powinna zostać naliczona zatem za okres 44 dni (od 15 lipca 2024 r. do dnia 27 sierpnia 2024 r.), a więc powinna ona wynosić 13.613,60 zł. Z tego powodu Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzji oraz określiło wysokość kary w prawidłowej wysokości.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zaszły ponadto przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem organu waga naruszenia w niniejszej sprawie z całą pewnością nie jest znikoma. Tak można byłoby twierdzić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, co nie budzi żadnych wątpliwości strona, umieszczając tablice reklamowe czerpała korzyści finansowe z naruszenia prawa. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, z punktu widzenia organu może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.
Końcowo Kolegium uznało, że podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty i okoliczności nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu okoliczność umieszczenia tablic bez zgody właścicieli spółki nie wydaje się wiarygodna, gdyż spółka nawet po doręczeniu jej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu nie usunęła tablic, ponadto spółka ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania swoich pracowników.
W skardze na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. (przekształcona ze Spółki C. Sp. j.) wniosła o umorzenie decyzji oraz nałożonej nią kary pieniężnej wyjaśniając, że sporne tablice reklamowe na donicach umieszczone zostały bez wiedzy (zgody) jej wspólników.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).
Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi.
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W poddanej sądowej kontroli sprawie organy administracji skierowały decyzje do C. Spółka jawna (decyzja organu I instancji z 5 listopada 2024 r., decyzja SKO z 2 czerwca 2025 r. – w aktach administracyjnych). Skargę do Sądu wniosła natomiast C. Sp. z o.o., która jest następcą prawnym C. Spółka jawna. Jak wynika z przedstawionego na wezwanie Sądu odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego C. Sp. z o.o. powstała z przekształcenia C. Spółka jawna, które nastąpiło 29 października 2024 r. (odpis z KRS – k. 18 akt sądowych). Powyższe oznacza, że skarga do Sądu została wniesiona przez podmiot, który nie był stroną postępowania administracyjnego i nie miał legitymacji do jej wniesienia. W systemie obowiązującego prawa nie występuje bowiem konstrukcja "dziedziczenia" obowiązków publicznoprawnych wynikających z decyzji administracyjnej. Tym samym, C. Sp. z o.o. nie mogła zaskarżyć decyzji, której adresatem była spółka będąca jej poprzednikiem prawnym.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tej przyczyny Sąd odrzucił skargę wniesioną przez C. Sp. o.o.
Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.