II SA/Gd 588/06

II SA/Gd 588/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch
Mariola Jaroszewska
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. U. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach które dotyczą terenu nr 94 (dziewięćdziesiąt cztery), 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie, 3/ zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej B. U. 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarżąca B. U. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. G. w G. w części dotyczącej terenu nr i terenu nr. Teren nr o powierzchni 205 m², stanowiący w całości działkę nr, został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny (symbol) o minimalnej szerokości 4 m, zaś teren nr o powierzchni 2,14 ha, w skład którego wchodzą m. in. działki nr, został przeznaczony na zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (symbol MN1). Wzajemne usytuowanie wszystkich tych działek jest takie, że działki nr leżące przy ulicy [...], działka nr, leżąca przy ulicy [...]i działka nr, leżąca przy ulicy [...], nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą w tym rejonie jest ulica [...]. Możliwy dostęp do tej drogi publicznej istnieje poprzez działki nr, wchodzące w skład terenu nr i następnie przez działkę nr, czyli teren nr, bądź przez działki nr i następnie przez niezabudowaną działkę nr też wchodzącą w skład terenu nr i leżącą obok działki nr, na której według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowa zabudowa powinna nawiązywać usytuowaniem i formą architektoniczną do istniejącego tam kiedyś pierwszego folwarku na K.– tak zwanego S. D.. Według ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr mają mieć dostęp do drogi publicznej poprzez teren nr, czyli działkę nr. Działka ta znajduje się obok działki nr, wchodzącej w skład terenu nr, na której znajduje się dom wraz z garażem. Obie położone są przy ul. [...]i w księgach wieczystych dla nich prowadzonych, jako właściciele wpisani są skarżąca i J. W..
W tych okolicznościach skarżąca kwestionowała przeznaczenie działki nr na ciąg pieszo-jezdny oraz kwestionowała dopuszczenie zabudowy na działkach nr.
Wnosząc skargę zarzuciła:
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie nieoptymalnej obsługi komunikacyjnej działek nr i zaplanowanie ciągu pieszo-jezdnego, który w świetle przepisów techniczno-budowlanych nie jest możliwy do wykonania,
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy poprzez narażenie zabytkowego budynku przy ul. [...]na przyśpieszone zniszczenie spowodowane intensywnym ruchem pojazdów,
- naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy poprzez narażenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na skutek dopuszczenia intensywnego ruchu pojazdów przy budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...],
- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej mimo możliwości wytyczenia drogi na gruncie stanowiącym własność Gminy Miasta,
- naruszenie przepisów regulujących uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niepoddanie pod publiczną dyskusję zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz poprzez sporządzenie protokołu z publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu niezgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca podniosła, że ciąg pieszo-jezdny został zaplanowany na terenie jej ogrodzonej nieruchomości leżącej przy ul. [...] i ma zapewnić dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy ul. [...]. Twierdziła, że dojazd do tych nieruchomości nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, gdyż jest kręty i wymaga wykonania kilku manewrów oraz używania dwóch działek o szerokości 10 m. Wskazała, że istnieje możliwość urządzenia dojazdu po prostej drodze, mianowicie poprzez działkę nr. Twierdziła, że na działce nr nie ma utwardzonej nawierzchni, zaś budowa takiej naruszy postanowienie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zgodnie z tym przepisem szerokość ciągów pieszo-jezdnych winna wynosić co najmniej 5 m, zaś działka nr ma miejscami 3,70 m szerokości w miejscu, w którym z jednej strony jest ograniczona ogrodzeniem, którego skarżącego nie pozwoli rozebrać.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy skarżąca twierdziła, że budynek przy ul. [...] jest szczególnie cenny z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego oraz że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalicza go do najwyższej klasy ochrony konserwatorskiej. Według skarżącej ochroną tą jest objęty także garaż dobudowany do tego budynku. Tak określony budynek według skarżącej znajduje się w odległości 0,90 m od działki i używanie jej jako dojazdu zagraża mu. Skarżąca wskazała przy tym, że z mocy § 5 ust. 1 pkt 4 lit. a zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązana do ochrony zabytkowej formy i substancji budynku. Podniosła też, że wytyczenie ciągu pieszo-jezdnego przez działkę nr nie naruszy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o konieczności nawiązania do usytuowania i formy S. D., gdyż będzie to możliwe na pozostałej części tej działki. Zdaniem skarżącej zaplanowanie na tej działce ciągu pieszo-jezdnego nie naruszy też wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu ochrony historycznych podziałów parcelacyjnych, gdyż dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez ustanowienie służebności drogowej do czego nie jest potrzebny podział geodezyjny działki.
Uzasadniając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca, podnosząc jeszcze raz, że ciąg pieszo-jezdny zaplanowano na terenie jej ogrodzonej nieruchomości i w odległości 0,90 m od budynku mieszkalnego, twierdziła, że zagrożone będzie bezpieczeństwo mieszkańców domu, jak też, że budynek narażony będzie na uszkodzenie.
Uzasadniając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca twierdziła, że ciąg pieszo-jezdny zaplanowany na działce nr prowadzi wyłącznie do działek nr, na których nie zaplanowano dalszego jej ciągu. Ponadto wskazała, że działka nr nie przylega do działek nr co sprawia, że nadal nie mają dostępu do drogi publicznej. Mimo tego w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano na nich zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącej narusza to uzasadniony interes właścicieli działki nr. Ponadto skarżąca upatruje naruszenie jej prawa własności w tym, że ciąg pieszo-jezdny zaplanowano na jej nieruchomości, mimo że istnieje możliwość jego zaplanowania na działce należącej do Gminy, mianowicie na działce nr. Zdaniem skarżącej Gmina powinna szukać możliwości zapewnienia ładu komunikacyjnego z wykorzystanie gruntów prywatnych tylko wtedy, gdy nie może tego uczynić z wykorzystaniem mienia komunalnego, które nabyła nieodpłatnie przede wszystkim w celu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej. Skarżąca podniosła przy tym, że dojazd poprzez działkę nr jest dogodniejszy oraz że Gmina Miasta jest odpowiedzialna za wtórne podziały geodezyjne przy ul. [...], w wyniku których z dwóch działek budowlanych powstało pięć.
Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów regulujących uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca twierdziła, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte są w załączniku nr do tego planu, który, jak wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia 31 stycznia 2005 r., nie został sporządzony do czasu rozpatrzenia uwag do projektu, co spowodowało, że istotna część postępowania dotyczyła niekompletnego projektu planu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut sporządzenia protokołu z publicznej dyskusji nad projektem planu w sposób niezgodny z przepisami, to według skarżącej protokół ten nie zawiera wymaganego prawem adresu osoby zabierającej głos w dyskusji, ustaleń z dyskusji oraz podpisu Prezydenta Miasta.
Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła też, że jej uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z tego, że jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ponadto wyjaśniła, że w dniu 14 kwietnia 2006 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 17 maja 2006 r. Rada Miasta podjęła uchwałę, którą nie uwzględniono tego wezwania, odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została jej doręczona w związku z czym w terminie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania złożyła skargę do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi w zakresie, w którym nie została wezwana do usunięcia naruszenia prawa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Uzasadniając wnioski odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że działka nr została wydzielona już w latach trzydziestych XX w. w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości położonej w głębi terenów budowlanych, obecnie zaś umożliwia dojazd do nieruchomości położonych przy ul. [..]. Zdaniem Rady Miasta dojazd przez tę działkę jest dogodny. Według Rady Miasta jego najmniejsza szerokość określona granicami działki wynosi od 4 do 4,1 m. Wskazana przez skarżącą szerokość 3,7 m może wynikać, jak wskazano, z posadowienia ogrodzenia na szerokim fundamencie, z innych elementów zagospodarowania lub z przyjęcia niewłaściwych punktów pomiaru. Zdaniem Rady Miasta ciąg pieszo-jezdny nie zagraża budynkowi położonemu przy ul. [...], gdyż leży on w odległości 4 m od tego ciągu. W odległości 1 m znajduje się garaż, który zdaniem Rady Miasta nie jest objęty ochroną konserwatorską. Wskazano też, że ruch na ciągu pieszo-jezdnym nie będzie intensywny. Z tego względu nie tylko nie będzie zagrażał budynkowi, ale także nie będzie stwarzał zagrożenia bezpieczeństwa jego mieszkańcom.
Odnosząc się do propozycji poprowadzenia dojazdu przez działkę nr wskazano, że jest to teren historycznego folwarku na K. G. – tak zwanego S. D., który był wpisany do rejestru zabytków, lecz uległ zniszczeniu. Zgodnie z uzgodnieniami z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że nowy budynek na tej działce ma nawiązywać usytuowaniem i formą architektoniczną do tego historycznego budynku, co dotyczy też zagospodarowania działki. Wskazano też, że zespół urbanistyczny K. G. jest wpisany do rejestru zabytków i w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono ochronę historycznych podziałów parcelacyjnych, a także ustalono, że powierzchnia działek budowlanych nie może mniejsza niż 900 m². Zatem zaplanowanie dojazdu na działce nr, zmieniający historyczny kształt i charakter tej działki jest sprzeczne z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków uzgodnionych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Odpowiadając na zarzut naruszenia prawa własności skarżącej Rada Miasta wskazała, że prawna regulacja dojazdu winna być ustalona poprzez odpowiednie służebności lub udziały we własności nieruchomości stanowiącej dojazd.
Odnosząc się do zarzutów związanych z procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta wskazała, że projekt planu zawierał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, a karty poszczególnych terenów zawierały szczegółowe ustalenia w tym zakresie. Wskazano też, że protokoły z publicznych dyskusji nad projektem planu są podpisane przez Prezydenta Miasta i zostały sporządzone zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
W piśmie z dnia 23 listopada 2006 r. Rada Miasta wyjaśniła, że działka nr jest faktycznie wykorzystywana na dojazd do nieruchomości położonych przy ul. [...] i wskazała, że od marca 1937 r. jest ona obciążona służebnością drogi na rzecz właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...]. Rada Miasta wyjaśniła też, że od 2003 r. jest w toku sprawa przed sądem powszechnym o zasiedzenie służebności drogi przez właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...].
Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miasta wniosła o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym z uwagi na to, że przed sądem powszechnym toczy się pomiędzy skarżącą a Gminą Miasta postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr w części dotyczącej działki nr.
Z kolei skarżąca w piśmie z dnia 23 stycznia 2007 r. przedstawiła swoje stanowisko, co do stanu prawnego działki nr. Jej zdaniem własność tej działki nabyła z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1947 r. Gmina Miasta i następnie w 1950 r. własność ta przeszła na Skarb Państwa. Ten stan prawny nie był jednakże ujawniony w księdze wieczystej, w której jako właściciel widniało A Spółka Akcyjna, od którego nieruchomość tą nabyła w 1986 r. skarżąca i J. W. W związku z tym, że działka nr była od 1947 r. do 1950 r. własnością Gminy, a od 1950 r. do 1986 r. własnością Skarbu Państwa skarżąca kwestionowała nabycie służebności drogowej przez zasiedzenie przez właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...]. Skarżąca kwestionowała też na podstawie zapisów umowy z 23 stycznia 1936 r. istnienie służebności drogowej na rzecz właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] i twierdziła w związku z tym, że wystąpiła do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie wpisu nieistniejącej służebności. Opierając się na tych twierdzeniach wywodziła, że żaden z sąsiadów posiadających nieruchomość bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie dysponuje prawem służebności drogi koniecznej. W piśmie tym wniosła też o dopuszczenie szeregu dowodów, w tym dowodów z zeznań świadków i dokumentów, które miały wykazywać stan faktyczny i prawny nieruchomości, których dotyczy sprawa.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w których ustala się przeznaczenia terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Gmina ma zatem prawo przeznaczyć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeden teren na dojazd i dojście do innego terenu. Jednakże takie prawo gminy nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2) oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przede wszystkim przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Zatem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Z przepisu tego wynika m.in. zasada niezbędności (konieczności) ograniczenia jego proporcjalności. Wytyczenie dojazdu i dojścia do nieruchomości, która nie ma dostępu do drogi publicznej znajduje niewątpliwie uzasadnienie w potrzebie zapewnienia porządku publicznego i potrzebie ochrony praw innych osób. Należy się jednak zastanowić, czy w konkretnym przypadku, który występuje w niniejszej sprawie, było konieczne dla ochrony tych wartości sięganie przez Gminę Miasta do swych uprawnień. Gdyby się okazało, że wskazane wartości mogą być chronione w inny sposób niż poprzez ograniczenie prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to należałoby dojść do wniosku, że w tym konkretnym przypadku Gmina przekroczyła swoje uprawnienia.
Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie, a więc potrzeba zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, które takiego dostępu są pozbawione, jest uregulowana przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego art. 145 § 1, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi nastąpi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej (§ 2). Postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej jest prowadzone przez sądy powszechne w trybie nieprocesowym. W postępowaniu tym biorą udział właściciele wszystkich nieruchomości, przez które mogłaby prowadzić droga, aby nieruchomość miała odpowiedni dostęp do drogi publicznej (art. 626 k.p.c.). Ustanawiając drogę konieczną należy uwzględnić także interes społeczno-gospodaraczy (art. 145 § 3 k.c.).
Jak widać istnieje w polskim systemie prawnym instytucja, która zapewnia ochronę praw właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej. Instytucja, która niewątpliwie lepiej likwiduje spory związane z taką sytuacją faktyczną niż zaplanowanie dojazdu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wyższość sądowego ustanowienia drogi koniecznej nad zaplanowaniem dostępu w miejscowym planie zagospodarowania wynika z następujących powodów. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednej nieruchomości na dojazd do drugiej w sposób, który nie czyni z tego dojazdu drogi publicznej, tak naprawdę nie likwiduje sporu, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być w żaden sposób wyegzekwowane. I tak konieczne byłoby, co przyznaje Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, ustanowienie odpowiedniej służebności lub nabycie udziałów w tej nieruchomości przez właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej, co w razie sprzeciwu właściciela nieruchomości przeznaczonej na dojazd prowadzi nieuchronnie do postępowania przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej. Natomiast orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu drogi koniecznej tworzy ograniczone prawo rzeczowe, które może być w razie potrzeby chronione tak, jak własność (art. 251 k.c.). Może się przy tym zdarzyć, że sąd powszechny ustanowi drogę konieczną w inny sposób niż zaplanowano to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie przeprowadzenie drogi koniecznej winno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy, jednakże sąd powszechny w sprawie o ustalenie drogi koniecznej nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu na dojazd do nieruchomości, jeżeli zapis ten nie przeznacza terenu na drogę publiczną. W takim przypadku przeznaczenie terenu na dojazd do nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej, dla której sąd powszechny drogę konieczną poprowadzi w inny sposób, nie będzie niczemu służył i będzie niczym nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności.
Za określeniem dojazdu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości, która nie ma dostępu do drogi publicznej, nie przemawiają też względy ochrony interesu publicznego, który organ gminy, wykonujące administrację publiczną, niewątpliwie winny uwzględniać. Jak już powiedziano przeprowadzenie drogi koniecznej winno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy, a więc sąd powszechny ustanawiając drogę konieczną będzie też mieć na uwadze potrzebę ochrony dziedzictwa kulturowego. Sąd uwzględni też historyczne uwarunkowania przemawiające za przeznaczeniem działki nr na drogę konieczną, a więc przyczyny powstania tej działki i czynności prawne, które wtedy i później miały miejsce. W końcu uwzględni, jak stanowi to przepis art. 145 § 2 k.c., potrzeby nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz najmniejsze obciążenie gruntów, przez które droga ma prowadzić. Będzie to przy tym dziać się w postępowaniu, w którym Gmina Miasta będzie miała równorzędną pozycję zarówno z właścicielami działki nr, właścicielami nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej, jak i właścicielami innych nieruchomości przez które droga konieczna może być przeprowadzona, co jest szczególnie istotne w sytuacji, w której właścicielem jednej z tych nieruchomości jest właśnie ta jednostka samorządu terytorialnego (działki nr).
Oczywiście ewentualne postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej będzie potrzebne tylko wtedy, gdy w żadnym z toczących się postępowań przed sądem powszechnym nie dojdzie do ustalenia, iż skarżąca nie jest właścicielką działki nr albo że nieruchomość ta jest już obciążona służebnością drogową, czy to w wyniku umowy, czy też na skutek zasiedzenia. W takim jednakże przypadku przeznaczenie tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dojazd będzie zbędne.
Z tych względów Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącej, polegające na przeznaczeniu jej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ciąg pieszo-jezdny prowadzący do nieruchomości, które nie posiadają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie jest konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a co za tym idzie jest sprzeczne z prawem. Z tego powodu Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) i w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która dotyczy terenu nr 94.
W pozostałym zakresie na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił, gdyż kwestionowanie przez skarżącą dopuszczenia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy na działkach nr jest skutkiem zaplanowania w tym planie dojazdu do tych działek przez nieruchomość skarżącej. Skoro skarżąca w ocenie Sądu skutecznie zakwestionowała zaplanowanie dojazdu na jej nieruchomości, to odpada przyczyna kwestionowania zabudowy na działkach, do których ten dojazd miał prowadzić. Przede wszystkim jednakże dopuszczenie zabudowy na tych działkach nie narusza prawa. Byłoby tak nawet wtedy, gdyby ostał się dojazd do nich na działce nr. Sytuacja ta byłaby wprawdzie dla skarżącej niekorzystna, co jednakże nie mogłoby być powodem uwzględnienia skargi w tym zakresie. Konieczne byłoby wskazanie, że takie przeznaczenie tych działek narusza konkretny przepis Konstytucji lub innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 183 Konstytucji RP wykonywana przez sądy administracyjne kontrola uchwał organów samorządu terytorialnego, a więc także kontrola uchwalonego przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmuje orzekanie o zgodności tych aktów z ustawami. Zasada ta znajduje także wyraz w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie stanowi się, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, który ma zastosowanie do zamieszczonego w tym samym rozdziale art. 101, który jest podstawą skargi w niniejszej sprawie. Podobny wniosek można też wyprowadzić z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), w którym stanowi się, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego wynika, że sąd administracyjny nie może kontrolować uchwał organów gminy pod względem celowości, gospodarności, skuteczności. Ma to istotne znaczenie dla oceny tych wszystkich argumentów skarżącej i strony przeciwnej, które dotyczą nie prawnych a faktycznych aspektów zaplanowanego na działce nr dojazdu, jak jego funkcjonalność, czy wpływu na otaczającą zabudowę. Te okoliczności, jako że są związane z działalnością Gminy Miasta pod kątem celowości i gospodarności podejmowanych działań nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Podnieść w tym miejscu należy, że prawo wręcz dopuszcza wywoływanie przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuacji, które powodują szkody, gdyż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano tryb naprawienia szkód powstałych w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36 i art. 37 tej ustawy).
Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów regulujących uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Fakt, iż we wzorze protokołu z publicznej dyskusji nad projektem planu, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), jest miejsce na adres podmiotu zabierającego głos w dyskusji nie oznacza, że za każdym razem adres ten należy podawać. Nie ma bowiem żadnej możliwości wyegzekwowania podania adresu osoby, zabierającej głos w dyskusji, która tego odmówi. Podobnie jest z ustaleniami dyskusji. To, że wzór protokołu przewiduje umieszczenie w protokole ustaleń dyskusji nie oznacza, że muszą takie ustalenia być także w protokole dyskusji, podczas której do żadnych ustaleń nie doszło. Nie jest też zasadny zarzut braku podpisu Prezydenta Miasta pod tym protokołem. W aktach administracyjnych znajduje się kopia protokołu, który podpisał Wiceprezydent Miasta dr inż. arch. M. S.. Zarzut niepoddania pod publiczną dyskusję zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wynika z nieporozumienia, co innego bowiem są zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które zawierają się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc i w jego projekcie (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a co innego rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, i zasadach ich finansowania, które uchwala rada gminy i które stanowią załącznik do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Siłą rzeczy załącznik ten może być uchwalony dopiero po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jeżeli chodzi o wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 23 stycznia 2007 r., to wskazać należy, że wnioski o przesłuchanie świadków nie mogły być uwzględnione, gdyż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a jedynymi dowodami, o które może uzupełniać materiał dowodowy, są dowody z dokumentów, które jednakże może przeprowadzić, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego też względu Sąd nie uzupełniał materiału dowodowego o dokumenty wskazane przez skarżącą w piśmie z dnia 23 stycznia 2007 r., gdyż dotyczyły one stanu prawnego nieruchomości, których sprawa dotyczy, ten zaś w potrzebnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie nie był wątpliwy. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych wynikało bowiem, że wpisanym w księgach wieczystych dla działek nr współwłaścicielem jest skarżąca. Nie było też kwestionowane prawo własności Gminy Miasta działki nr i prawo własności innych podmiotów niż Gmina nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej. Nie była też kwestionowana okoliczność, że dojazd przez działkę nr miał prowadzić do nieruchomości, które są pozbawione dostępu do drogi publicznej. Dokumenty (akta spraw), których skarżąca domagała się zbadania w piśmie z dnia 23 stycznia 2007 r., miały też wykazać fakt, iż właściciele nieruchomości, których dotyczy sprawa, uwikłani są w szereg sporów toczonych przed sądem powszechnym. Ta okoliczność też jednakże nie była kwestionowana przez stronę przeciwną.
Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania zgłoszony przez Radę Miasta, gdyż rozstrzygnięcie w przyszłości sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skoro sąd kontroluje zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, to bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili jej podjęcia. W tej sytuacji brak było podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem w szczególności na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie można też było uwzględnić wniosku o odrzucenie skargi w zakresie, w którym Rada Gminy nie została wezwana do usunięcia naruszenia prawa. W istocie chodzi bowiem o to, że w skardze zawarto więcej zarzutów niż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzuty zaś nie określają zakresu skargi.
Wobec uwzględnienia skargi w istotnej części Sąd na mocy art. 200 i 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu, który wydał zaskarżoną uchwałę na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nią wpis sądowy.