II SA/Gd 587/06

II SA/Gd 587/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 1598/07 - Wyrok NSA z 2009-01-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.M., H. M., B.G., E. Sz., J.W., M. Sz., W.Sz. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu decyzją z dnia 16 maja 2006r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 142, art. 137, art. 216 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. K. oraz A. M., H. M., B. G., E. Sz., J.W., M. Sz., W. Sz. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,0090 ha (karta mapy 50), zapisanej w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych, a także o odszkodowanie za powyższą nieruchomość, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Jak ustalono, wnioskiem z dnia 3 września 1999r. A. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. lub wypłacenie jej obecnej równowartości łącznie z odsetkami. Do wniosku odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dołączyli pismami z dnia 21 marca , 29 marca i 07 kwietnia 2000r.- A. M., H. M., B. G., E.Sz., J. W., M. Sz., W. Sz. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 22 września 2000r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 9 kwietnia 2002r. Nr [...]. Wnioskodawcy zaskarżyli opisaną decyzję Wojewody do Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4419/01 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 września 2000 r. z uwagi na to, że na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k[a oraz stosownie do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003r. akt OPS 1/03 Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, podlega wyłączeniu od załatwiania wniosków o zwrot nieruchomości położonych w G. i stanowiących własność Gminy Miasta. Następnie postanowieniem z dnia 13 października 2005r. Nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], a także wniosku A. K. o odszkodowania za ww. nieruchomość i wyznaczył Starostę, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Starosta ustalił dalej, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 29 maja 1963r. Nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej P.M.R.N., pod budownictwo mieszkaniowe, nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 754 m2, zapisana w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez ówczesny Sąd Powiatowy. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r.) i polegało na odjęciu prawa własności A. M. K., M. M. i A. M. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1963r. Nr [...], ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - parcelę nr [...] w kwocie 27.894,- zł (przed denominacją). Wnioskodawcami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią obecne działki nr [...] o pow. 664 m 2 i nr [...] o pow. 90 m 2, powstałe w wyniku podziału geodezyjnego wywłaszczonej parceli nr [...], są: A. K. - poprzednia współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości, A. M. poprzedni współwłaściciel i spadkobierca poprzedniej współwłaścicielki oraz pozostali spadkobiercy: H. M., B. G., W. Sz., M. Sz., J. W., E. Sz.. Organ I instancji powołał się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje na uprawnienie właściciela lub jego spadkobiercy do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i uznał, że wymienione wyżej osoby mogą występować o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Na podstawie odpisów z dnia 14 września 2000r. z księgi wieczystej KW Nr [...], z dnia 30 stycznia 2006r. z KW Nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych Starosta ustalił, iż działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy Miasta. W dziale II KW Nr [...] jako użytkownik wieczysty przedmiotowego gruntu wpisana została w dniu 11 lipca 1964r. na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 2 lipca 1964 r. Rep. A Nr [...] - Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. Na podstawie zmiany umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 17 lutego 2003 r. Rep. A Nr [...] skracającej okres użytkowania wieczystego, działki nr [...] i [...] zostały przeniesione do KW Nr [...], gdzie uwidoczniona została również zmiana nazwy użytkownika wieczystego na Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową w G. W dniu 22 marca 2006r. dokonano oględzin nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], w których wzięły udział strony i podczas których stwierdzono, iż na działce nr [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny 5-cio kondygnacyjny, podwórko - teren zielony, śmietnik, trzepak i piaskownica oraz schody wejściowe do budynku, podjazd do garaży i wjazd dla służb komunalnych na podwórko.
Starosta uznał, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, jeśli wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, czyli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pojęcie zbędności zdefiniowane zostało w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w świetle tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna a cel ten nie został zrealizowany. Organ I instancji stwierdził, iż wybudowanie na działkach nr [...] i [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego świadczy o tym, iż nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym zatem nieruchomość nie jest się zbędna w rozumieniu art. 137 ust 1 a zatem brak jest przesłanek do jej zwrotu. Organ powołał się ponadto na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ uznał, że w odniesieniu do wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] będących przedmiotem wniosku o zwrot, przepis art. 229 znajduje zastosowanie, albowiem na tej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej - Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej w G., ujawnione w księdze wieczystej KW [...] w dniu 11 lipca 1964r. Ponieważ użytkownik wieczysty zgodnie z umową o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wzniósł na nieruchomości budynek mieszkalny wielorodzinny, brak jest podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.
Organ I Instancji ustalił również, że poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości – A. K., wniosła o wypłatę obecnej równowartości wywłaszczonej nieruchomości wraz z odsetkami. Starosta, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 4419/01, pismem z dnia 15 listopada 2005r. wystąpił do pozostałych stron postępowania o sprecyzowanie swoich żądań. W odpowiedzi na powyższe pismo A. M., H. M., B. G., W. Sz., M. Sz., J. W. oraz E. Sz. uzupełniając swoje wnioski o zwrot działek nr [...] i nr [...] wnieśli w dniu 25 listopada 2005r. o wypłatę odszkodowania, które powinno obejmować wartość działki przy ul. [...] w G. liczoną w obecnych cenach wolnorynkowych (301.600,- zł), poniesione nakłady związane z ogrodzeniem działki, projektem budowlano — technicznym (19.480,-zł) oraz utracone korzyści (100.000,- zł), tj. łącznie 421.080,- zł. Badając powyższe wnioski w zakresie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Starosta wskazał, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1963r. Nr [...] ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość - parcelę nr [...] w kwocie 27.894,- zł (przed denominacją), które stało się ostateczne, czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie wypłaty odszkodowania na rzecz A. K. Zatem złożone przez strony wnioski o ustalenie odszkodowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej prawomocną decyzją, w tym wypadku orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1963r., a ponowne ustalenie odszkodowania przez Starostę w drodze decyzji skutkowałoby jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tych przyczyn postępowanie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Od powyższej decyzji A.M., H. M., B. G., E. Sz., J. W., M. Sz., W.Sz. wnieśli odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niedokonanie przez Starostę ustaleń co do dnia, w którym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 29 maja 1963 roku (NR [...]) stało się ostateczne. Ponadto zarzucili organowi niedkonanie ustaleń co do dnia, w którym rozpoczęto budowę budynku wzniesionego na działce położonej w G., przy ul. [...] oraz dnia, w którym ukończono budowę budynku wzniesionego przy ul. [...] . Zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że skarżącym nie służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2006r. Nr [...] w pkt 1 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pkt 2 sentencji. W pkt 2 swojej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ II instancji uchyla decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r. sygn. akt II SA 400/81, zgodnie z którym jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu l instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Wojewody kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiona na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazał, iż w przepisie art. 229 ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt l SA 1539/99). Użytym przez ustawodawcę pojęciom należy nadać taką treść, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Powyższa wykładnia art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. pozostaje w zgodzie z przyjętą we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie dysponuje nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 27 czerwca 1991r., sygn. akt SA/Ka 60/91). W niniejszej sprawie ustanowienie na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego do spornej działki i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed wejściem w życie cytowanej ustawy wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości. Organ II instancji wskazał, iż Starosta w rozpoznawanej sprawie nie umorzył postępowania, ale orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, co jego zdaniem stanowi uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa jego zwrotu sprowadzają się do tego, że skarżący nie może otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. Z tych przyczyn Wojewoda uchylił punkt 1 sentencji decyzji Starosty i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ II instancji wskazał również, iż podnoszona w odwołaniu kwestia niezgodności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust 2 Konstytucji RP nie podlega ocenie przez Wojewodę, bowiem sprawy te leżą w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie zarzutów dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda podzielił stanowisko Starosty. W ocenie organu II instancji słusznie stwierdził Starosta, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 6 grudnia 1963r. nr [...] odszkodowanie takie zostało ustalone w wysokości 27.894,00 zł. Ponieważ powyższe orzeczenie znajduje się w obrocie prawnym, ponowne orzekanie przez Starostę w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania spowodowałoby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, to jest stan rzeczy osądzonej.
A. M., H. M., B. G., E.Sz. J. W., M. Sz. i W. Sz. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zarzutów stron postępowania sformułowanych w treści odwołania od decyzji Starosty z dnia 16 maja 2006r., ewentualnie z ostrożności procesowej zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w postaci art. 2 w związku z art. 21, w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 136, 137, 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że skarżącym nie służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu podnieśli, iż Wojewoda pominął zgłoszone przez strony postępowania zarzuty. Sprawia to, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżone decyzji. W ocenie skarżących art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są istotną gwarancją mającą uniemożliwić nadużycia w kwestii wywłaszczenia, dając właścicielowi prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia lub też nie została wykorzystana na ten cel. Organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych co do daty uprawomocnienia się decyzji wywłaszczającej oraz daty rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości oraz daty ukończenia realizacji tego celu. Według skarżących można przyjąć, że do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia i do zakończenia realizacji tego celu - budowy bloków mieszkalnych, mogło dość po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji stosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na ustanowienie przed dniem 1 stycznia 1998r. wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej - spółdzielni mieszkaniowej, w sposób nieuzasadniony wyłącza prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazali, iż przy zastosowaniu językowej wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyżej opisanej sytuacji przepis ten jest sprzeczny z art. 21 ust. oraz art. 64 Konstytucji RP, ponieważ uniemożliwia żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, w której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, lub gdy pomimo tego, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia, nieruchomość tę sprzedano lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Podkreślili, iż prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia jest podstawową gwarancją prawną zasady dopuszczalności wywłaszczenia wyłącznie na cel publiczny wynikającej z art. 21 ust 2 Konstytucji RP. Gdyby nie regulacja z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasada ta pozbawiona by była realnej ochrony, zatem wszelkie ograniczenia tego prawa winny mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji. Uzasadnieniem regulacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest według skarżących zasada ochrony praw nabytych, jednakże w sytuacji, w której brak jest podstaw do takiej ochrony z uwagi na możliwość rozwiązania prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osoby trzeciej, brak jest konstytucyjnego uzasadnienia w ograniczeniu praw wynikających z ochrony prawa własności. Zakładając, że na przedmiotowej nieruchomości nie został w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowany cel wywłaszczenia, stwierdzają, że do stanu tego doszło jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w sytuacji prawnej, w której żądanie zwrotu wywłaszczenia nieruchomości nie było wyłączone w sytuacjach, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący mieli więc uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i mieli prawo żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także w wypadku, gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej - spółdzielni mieszkaniowej - w sytuacji, gdy ta osoba nie zrealizowała celu, na który przeznaczono nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej. Powołują przy tym skarżący wyroki NSA z dnia 16 marca 1999r. w sprawie IV SA 476/97 i wyrok z dnia 13 maja 1998r. w sprawie I SA 1780/97. Zdaniem skarżących regulacja z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. odebrała im prawa już nabyte, z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii stosowania przez sądy przepisów prawa niezgodnych Konstytucją stwierdzili, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zyskał aprobatę pogląd, że sądy powszechne są władne samodzielnie w ramach reguł walidacyjnych oceniać zgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Powołali się ponadto na orzeczenie NSA z dnia 14 lutego 2002r. sygn. akt I SA/Po 461/01), w którym stwierdza się m. in., iż sędziowie mają prawo (a obowiązek wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny) - na podstawie art. 8 ust 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu - do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Zdaniem skarżących, WSA władny jest w niniejszej sprawie zastosować wprost art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd orzekający w danej sprawie może, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) zwrócić się z odpowiednim pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ale też może samodzielnie rozstrzygać taką kwestię jak zgodność konkretnego przepisu z Konstytucją szczególnie, gdy sprzeczność przepisu z Konstytucją jest ewidentna i oczywista. W ocenie skarżących Sąd powinien odmówić stosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako niezgodnego z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, w przypadku zaś gdyby Sąd nie podzielił tego poglądu - na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym skarżący wnieśli o zwrócenie się do TK z pytaniem czy art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Dyspozycja art. 216 ust. 1 wymienionej ustawy (u.g.n.) nakazuje odpowiednie stosowanie jej przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64, zm. Dz. U. z 1982r., Nr 11, poz. 89). Jak wynika z okoliczności sprawy, w trybie tej ostatniej ustawy dokonano wywłaszczenia na rzecz Państwa opisanej wyżej nieruchomości, orzeczeniem Prezydium WRN w Gdańsku z dnia 29 maja 1963r. (vide: fotokopia orzeczenia k. 4 akt administracyjnych I instancji).
Wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia, jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. jego ograniczenie stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (to jest przed dniem 1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował tym samym stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - przed dniem 1 stycznia 1998r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Wskazać przy tym trzeba, że art. 21 Konstytucji RP wymienia własność i prawo jej dziedziczenia jako podstawową zasadę ustroju gospodarczego państwa, natomiast art. 64 traktuje własność szeroko, wymienia także inne prawa majątkowe, którym poręcza prawo ich dziedziczenia. Tym wszystkim prawom Konstytucja RP zapewnia równą ochronę.
Stanowiący negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przepis art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi (por. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 25 października 1999r., sygn. OPK 26/99, ONSA 2000/1/11).
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed datą 1 stycznia 1998r., nie było przepisu regulującego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 u.g.n. Jednakże w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wielokrotnie wskazywano, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), był możliwy jedynie w wypadku, gdy spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowił przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 maja 1994r., sygn. III ARN 22/94, OSNAPIUS z 1994r., nr 7, poz. 108, także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995r., sygn. III AZP 5/95, OSNAPiUS z 1995, nr 19, poz. 235 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 roku, sygn. SA/Ka 864/95 z glosą M. Bogusza, OSP z 1997, nr 9, poz. 162, s. 450).
W aktualnym stanie prawnym przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nałożony przez ustawodawcę na Skarb Państwa i gminy, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. W przepisie tym nie zawarto regulacji, iż użytkownik wieczysty lub nabywca nieruchomości muszą ją użytkować zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do interpretacji art. 229 u.g.n. w ten sposób, by umożliwiał on realizację roszczenia z art. 136 § 3 u.g.n. w przypadku, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomość niewykorzystaną na cel wywłaszczenia. Na przeszkodzie takiemu rozumieniu tego przepisu stoi zarówno jego przejściowy charakter, jak i brak wyrażonej expressis verbis woli ustawodawcy zerwania z ukształtowaną pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów zasadą wykluczającą zwrot nieruchomości w przypadku, gdy ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządowa już nią nie władają.
Z przepisu art. 229 u.g.n. zatem wynika jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym pozbawienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter bezwzględny, gdy prawo własności nieruchomości zostało przeniesione na osobę trzecią w drodze sprzedaży. Jeżeli natomiast na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, to roszczenie o zwrot nie przysługuje tylko wówczas, gdy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - jest prawidłowe. W niniejszej sprawie nie jest bowiem sporne, że działka, której zwrotu domagają się skarżący, pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr Kw [...] w dniu 17 lipca 1964r., a zatem przed datą 1 stycznia 1998r. (vide: odpisy z księgi wieczystej w aktach administracyjnych I instancji).
W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 kpa, co do braku ustaleń w zakresie daty rozpoczęcia zabudowy spornej działki oraz daty ostateczności decyzji o uwłaszczeniu. Przedmiotowe ustalenia, stanowiące podstawę faktyczną do oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, byłyby bowiem niezbędne tylko wówczas, gdyby organy były zobowiązane do zbadania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w przytoczonym wyżej przepisie art. 136 § 3 u.g.n. Natomiast według obowiązującego stanu prawnego oraz w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości badają jedynie, czy umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zawarta i ujawniona w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. nadal obowiązuje, a w razie pozytywnego ustalenia powyższych okoliczności - podejmują rozstrzygnięcie uwzględniające dyspozycję art. 229 u.g.n., ponieważ dopiero w sytuacji rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ustaje przeszkoda do zwrotu nieruchomości wskazana w wymienionym przepisie. Podkreślić również należy, że nie ma przy tym podstaw prawnych, aby organy mogły "wymusić" na Prezydencie Miasta wystąpienie z roszczeniem cywilnoprawnym o rozwiązanie przedmiotowej umowy, opartym na art. 33 ust. 3 u.g.n. W każdym razie powyższa kwestia pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.
Zaskarżona decyzja nie narusza również, wbrew zarzutom skargi, przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n., ponieważ z uwagi na zaistnienie opisanej wyżej negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. wymienione przepisy nie miały zastosowania.
Sąd rozważył również, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. m. In. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991r., sygn. SA/Ka 60/91, OSP 1993, z. 7-8). Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000r. (sygn. akt I SA 276/99, OSP 2001/5/80) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2000r. (sygn. I SA 1539/99, Baza Orzeczeń LEX nr 75555), w którym stwierdza się, iż użyty w treści art. 229 u.g.n. zwrot "roszczenie nie przysługuje" oznacza, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wyrażane jest w doktrynie i orzecznictwie również inne stanowisko, według którego w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. należy odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 228-229, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt I S.A./Wa 765/04, Baza Orzecznictwa LEX nr 179226). Taki pogląd wyraża również Sąd orzekający w niniejszym składzie, ponieważ skutkiem ustalenia istnienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. winna być odmowa zwrotu tej nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że oba rozwiązania proceduralne prowadzą w rezultacie do tego samego skutku, jakim jest brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednoznacznie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z tej przyczyny podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 105 kpa, mimo, iż w ocenie Sądu narusza przepis postępowania, nie ma wpływu na wynik sprawy.
Podzielając szereg przytoczonych wyżej poglądów judykatury co do wykładni art. 229 u.g.n., Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widzi konieczności zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności wymienionego przepisu z Konstytucją RP. Wskazać trzeba, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) TK jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji (art. 1 ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 3 wymienionej wyżej ustawy oraz art. 193 Konstytucji RP sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby przedstawienie pytania prawnego co do zgodności art. 229 u.g.n z Konstytucją RP, ponieważ regulacja powyższym przepisem przejściowym ma na celu zachowanie stosunków własnościowych ukształtowanych pod rządami obowiązującej uprzednio ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zachowanie stanu prawnego nieruchomości objętego dyspozycją art. 229 u.g.n. Natomiast stanowisko Sądu nie pozbawia strony do wniesienia skargi konstytucyjnej przewidzianej w art. 73 Konstytucji, na warunkach określonych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym.
Odnosząc się do żądania skargi bezpośredniego stosowania Konstytucji z pominięciem art. 229 u.g.n., Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2004r. III CK 536/02 (Baza Orzeczeń LEX nr 172784) i z dnia 16 kwietnia 2004r. I CK 291/03 (OSNC z 2005r., nr 4, poz. 71), że sąd rozpoznający sprawę nie może odmówić zastosowania przepisów ustawy uznając go za niezgodny z Konstytucją. Jeśli zaś Sąd ma to przekonanie lub wątpliwości co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją, to na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez TK niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu.
Sąd nie podziela również poglądów wyrażonych w skardze, a odnoszących się do uregulowania prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127, ze zm.). W przeważającej części orzecznictwo i doktryna ukształtowane na tle wymienionej ustawy wyrażało stanowisko, zgodnie z którym prawo użytkowania wieczystego ustanowione umową cywilnoprawną było przeszkodą nie pozwalającą na zwrot wywłaszczonej nieruchomości także wówczas, gdy cele wywłaszczenia nie zostały spełnione (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994r., III ARN 22/94, publ. OSNAiPUS z 1994r., nr 7, poz. 108, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 1993r., III AZP 13/93, OSA z 1994r., nr 10, poz. 7 i z dnia 22 grudnia 1993r., III AZP24/93, Baza Orzecznictwa LEX nr 10916). W szczególności w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998r. (sygn. akt IV SA 390/98, Baza Orzeczeń LEX nr 45941) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym. Prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, byłby obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 kc nie jest dopuszczalne. Nadto decyzja taka byłaby niewykonalna, skoro zarówno Skarb Państwa, jak i gmina, nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz, w danym przypadku, Spółdzielni Mieszkaniowej.
Należy jednak zwrócić uwagę, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości zgłoszony został przez A. K. w dniu 30 lipca 1999r. a uzupełniony przez pozostałe uprawnione osoby dopiero w dniu 7 kwietnia 2000r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji rozpatrujące wnioski skarżących o zwrot spornej nieruchomości mają zaś, stosownie do treści art. 6 kpa, obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, aktualnych na dzień wydania decyzji.
W tym kontekście również zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 136 i art. 137 u.g.n. nie jest trafny. Z zasady legalności określonej w art. 6 kpa wynika bowiem, że organy administracji publicznej mając obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa nie mają uprawnienia do dokonywania oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP.
W ocenie Sądu rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowały właściwą normę prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.