II SA/Gd 585/10

II SA/Gd 585/10 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2011-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 655/11 - Wyrok NSA z 2011-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 106 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 09 listopada 2009 r., nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją [...] z dnia 09 listopada 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zmienił w punkcie 1) z dniem 01 lutego 2009 r. decyzję [...] z dnia 28 kwietnia 2009 r. w części dotyczącej odpłatności za pobyt w A w G. przy ul. [...]; w punkcie 2) ustalił odpłatność za pobyt w ww. domu w wysokości 762,17 zł miesięcznie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona wydana w związku ze zmianą dochodu A. G., który według aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 15 października 2009 r., od dnia 01 lutego 2009 r. wynosi 1.088,82 zł netto. Na dochód ten składa się: emerytura ZUS - 842,35 zł., deputat węglowy - 93,50 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł.
Z decyzją tą nie zgodził się A. G. i wniósł od niej odwołanie, w którym podniósł, że otrzymany zasiłek pielęgnacyjny był dla niego ratunkiem w jego budżecie, umożliwiał wykupienie leków oraz rehabilitację.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Kierownika Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2009 r. Nr [...] ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w A w G. ul. [...] w 2009 r. wynosił 2.606,75 zł. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu - art. 61 ust 2 pkt 1 ustawy. Kolegium w oparciu o akta sprawy ustaliło, że dochód A. G. zwiększył się w momencie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na podstawie decyzji z dnia 11 sierpnia 2009 r. Nr [...], począwszy od dnia 01 lutego 2009 r. Jak wynika więc z przeprowadzonej w dniu 15 października 2009 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, miesięczny dochód strony wynosi 1.088,82 zł netto. Zatem, tak jak ustalił organ I instancji, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej, winna stanowić 70% dochodu, tj. kwotę 762,17 zł. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej - art. 106 ust. 5 ustawy, a podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogą mieć wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.
A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując że nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
W niniejszej sprawie A. G. kwestionował decyzję z dnia 9 listopada 2009 r. Kierownika Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zmieniającą z dniem 1 lutego 2009 r. wysokość odpłatności za pobyt w A w G. przy ul. [...] poprzez ustalenie jej w wysokości 762,17 zł.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.
Zgodnie z treścią przepisu art. 106 ust. 5 Ustawy - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art.11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od dnia 1 lutego 2009 r. podwyższeniu uległ dochód A. G., bowiem od tego dnia został przyznany skarżącemu, bezterminowo, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na podstawie decyzji z dnia 11 sierpnia 2009 r. Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Wydziału Świadczeń Rodzinnych. Jak wynika też z przeprowadzonej w dniu 15 października 2009 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, miesięczny dochód skarżącego wynosił 1.088,82 zł netto. Na dochód ten składała się: emerytura ZUS - 842,35 zł, deputat węglowy - 93,50 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł.
Stosownie do treści art. 60 Ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu - art. 61 ust. 2 pkt 1 Ustawy.
W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego, uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, przy czym kwota zmiany przekroczyła 10%. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 106 ust. 5 Ustawy, pozwalające na zmianę decyzji w sprawie odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej.
Jednak na tle wydanej decyzji w niniejszej sprawie powstaje wątpliwość dotycząca terminu, od którego zmieniona została wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji, wysokość odpłatności została zmieniona z dniem 01 lutego 2009 r., natomiast decyzja ta została wydana w dniu 9 listopada 2009 r. Zatem termin, zmieniający wysokość opłaty, został ustalony z datą wsteczną. Niewątpliwie też, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej skarżącego nastąpiła w związku z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego już z dniem 1 lutego 2009 r. Powstaje więc w tej sytuacji pytanie: czy ta okoliczność powinna i czy mogła znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji?
Na tak postawione pytanie należy, zdaniem Sądu, odpowiedzieć negatywnie. W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej mierze poglądów judykatury. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, (a taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie) ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego też poglądu odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II S.A./Po 308/09. Konstytutywny charakter tej decyzji, wynika również z trybu, w jakim jest wydawana. Na gruncie k.p.a. wzruszenie decyzji, tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 Ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego.
Ponadto trzeba podnieść, że Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2009 r. Nr [...] ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca w A w G. ul. [...] w 2009 r. wynosi 2.606,75 zł. Zgodnie z § 2 Zarządzenia, wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia i stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Zarządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 22 kwietnia 2009 r. (Nr [...], poz. [...]). Zatem, stosownie do treści zarządzenia oraz zgodnie z zasadą lex retro non agit, zarządzenie to nie mogło mieć mocy obowiązującej w dacie 01 lutego 2009 r.
W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącego, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 01 lutego 2009 r.
Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa.
Podsumowując, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja Kierownika Wydziału Pomocy Instytucjonalnej i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 Ustawy, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.
W punkcie trzecim wyroku orzeczono zaś o kosztach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu na podstawie § 21 ust. 2, § 14 ust. 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348, ze zm.).