II SA/Gd 581/24

II SA/Gd 581/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr WI-III.7821.1.14.2023.EK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r. o nr WI-III.7821.1.14.2023.EK o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 4 stycznia 2023 r. inwestor - Prezydent Miasta Słupska - wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa nowego połączenia drogi [...]".
Do wniosku załączono niezbędne dokumenty, w tym decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15 lipca 2015 r. znak RDOŚ-Gd-WOO.4210.48.2013.AT.MCZ.27 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Nowe połączenie Drogi [...]", sprostowaną postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. znak RDOŚ-Gd-WOO.4210.48.2013.AT.MCZ.30 oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2021 r. znak RDOŚ-Gd-WOO.400.57.2021.ASP.KSZ.2 wyrażające stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "Nowe połączenie Drogi [...]".
Wobec zgodności złożonego wniosku z wymaganiami określonymi w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w dniu 14 lutego 2023 r. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ zawiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz pozostałe strony w drodze obwieszczenia, poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Słupsku i w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w prasie lokalnej.
W dniu 20 lutego 2023 r. A. S. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, tj. zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2021 r. wyrażającego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "Nowe połączenie Drogi [...]. Następnie z wnioskiem o zawieszenie tego samego postępowania wystąpili kolejno w dniu: 27 lutego 2023 r. A. G. i D. G.; 24 lutego 2023 r. A. W.; 27 lutego 2023 r. H.C.; 27 lutego 2023 r. J. J.; 27 lutego 2023 r. K.O., A. O. i S. S.; 28 lutego 2023 r. P.; 28 lutego 2023 r. H. D. i M. D.; 1 marca 2023 r. L. W. i W.W. Z uwagi na tożsamość żądań zawartych w powyższych wnioskach postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. zostały one połączone do rozpatrzenia w jednym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że wskazane przez wnioskodawców rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2021 r. nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismami z dnia: 20 lutego 2023 r., 23 lutego 2023 r., 24 marca 2023 r., 25 lutego 2023 r., 26 lutego 2023 r., 27 lutego 2023 r., 28 lutego 2023 r., 10 marca 2023 r. i 22 marca 2023 r. uwagi i zastrzeżenia wnieśli właściciele działek nr [..]-[..] w obr. [..]; [...]-[..] w obr. [..]; [..] w obr. [..]. W pismach z dnia 24 marca 2023 r. i 3 kwietnia 2023 r. inwestor przedstawił stanowiska co do podniesionych przez strony uwag i zarzutów dotyczących przebiegu drogi, przyjętych rozwiązań projektowych i zgodności planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Uwzględniając uwagi strony postępowania właściciela działki nr [...] w obr. [...] inwestor zrezygnował z jej zainwestowania i podziału, zmieniając w tym zakresie projekt zagospodarowania terenu. W pozostałym zakresie nie zmieniono inwestycji ani rozwiązań projektowych zawartych w projekcie zagospodarowania terenu dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Decyzją nr 64/2023 z dnia 12 maja 2023 r. Prezydent Miasta Słupska zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa nowego połączenia drogi [...]". W pkt VI nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ wyjaśnił, że podstawowym założeniem projektowanego IV etapu Ringu Miejskiego jest powiązanie i połączenie dotychczas funkcjonujących układów dróg na głównej arterii miasta, to jest na starym przebiegu drogi krajowej nr [...], skierowanie generowanego tam ruchu obrzeżami miasta po jego południowej i południowo-zachodniej stronie, co pozwoli na znaczne odciążenie z ruchu kołowego centralnej części miasta. Po wybudowaniu tego odcinka ringu możliwe stanie się przemieszczanie od węzła G. drogi [...] do drogi nr [...] w kierunku do U., z pominięciem zasadniczych i centralnych fragmentów miasta. Przedmiotowe zamierzenie obejmuje budowę dróg i ulic klasy głównej, zbiorczej, lokalnej i dojazdowej, o łącznej długości około 6 km, w tym klasy G około 5 km wraz z budową i przebudową sieci uzbrojenia inżynieryjnego.
Biorąc pod uwagę, że inwestor złożył komplet dokumentów wymaganych przepisami prawa, przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu inwestycji wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz jest kompletny i uzyskał wymagane opinie, pozwolenia, sprawdzenia i uzgodnienia, należało zezwolić na realizację przedmiotowej inwestycji.
Natomiast odnosząc się do uwag stron dotyczących zgodności planowanego zamierzenia z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie propozycji przedłużenia ekranu akustycznego organ wyjaśnił, że lokalizacja ekranów akustycznych została wskazana i jest zgodna z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15 lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta nakłada na wnioskodawcę obowiązki w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także obliguje do wykonania analizy porealizacyjnej po upływie jednego roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawienia jej wyników w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W przypadku, gdy w analizie porealizacyjnej zostanie wykazane, iż w omawianym obszarze zostały przekroczone normy, inwestor zastosuje dodatkowe elementy chroniące przed negatywnymi skutkami hałasu.
Co do uwag stron w kwestii niezgodności działek geodezyjnych ujętych w projekcie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach organ wyjaśnił, że działki te podlegały podziałowi zgodnie z decyzjami z dnia 23 grudnia 2013 r. znak GK-XII.6831.42.2013, z dnia 12 grudnia 2016 r. znak GK- 11.6831.65.2016, z dnia 27 lipca 2016 r. znak GK-II.6831.17.2016, z dnia 17 czerwca 2020 r. znak GK-EGB- 11.6831.16.2020, z dnia 28 maja 2021 r. znak GK-EGB-II.6831.16.2021, z dnia 16 września 2016 r. znak GK- II.6831.50.2016. Zgodnie z ww. decyzjami dokonano następujących podziałów: w wyniku podziału działki nr [...] obr. [...] powstały działki nr [...]-[..] obr. [...]; w wyniku podziału działki nr działki nr [...] obr. [...] powstały działki [...]-[..] obr. [...]; w wyniku podziału działki nr [...] obr. [...] powstała działka [...] obr. [...]; w wyniku podziału działki [...] obr. [...] powstała działka [..] obr. [...]; w wyniku podziału działki nr [...] obr. [...] powstały działki [..]-[..] obr. [...]. Natomiast podnoszona przez stronę postępowania działka nr [...] obr. [...] jest ujęta w decyzji środowiskowej. Przedłożony o zatwierdzenia projekt zagospodarowania jest zatem zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 29 maja 2023 r. A. W., z dnia 29 maja 2023 r. J. G., z dnia 31 maja 2023 r. A. S., z dnia 31 maja 2023 r. H. D., z dnia 6 czerwca 2023 r. D. i A.G., z dnia 13 czerwca 2023 r. H. C. – decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r. o nr WI-III.7821.1.14.2023.EK Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w prawie jednobrzmiących odwołaniach A. W. (właściciel działki nr [...]), J. G.(właściciel działki nr [...]), D.i A. G. (współwłaściciele działki nr [...]), H. C. (właścicielka działki nr [...]) zarzucili, że organ pierwszej instancji nie zgromadził dostatecznego materiału dowodowego, chociażby na uwagi kierowane przez strony postępowania dotyczące uwarunkowań budowlanych posesji bezpośrednio sąsiadujących z planowaną do budowy drogą (na długości ulicy B. w S.). Powyższe powoduje uzasadnione obawy o naruszenie konstrukcji geologicznej tych działek (poprzez brak badań geologicznych w wąwozie ul. B., a także na nasypie działek), czego konsekwencją może być osuwisko oraz katastrofa budowlana na posesjach, w kontekście uszkodzenia domów mieszkalnych oraz bezpieczeństwa odwołujących się i ich rodzin. Odwołujący się wskazali również na brak wyjaśnienia i odniesienia do użytych w projekcie budowlanym i w poszczególnych projektach branżowych danych dotyczących natężenia ruchu i wartości przekroczeń hałasowych na posesjach przyległych do planowanej drogi. W ocenie odwołujących się wszystkie uwagi, które kierowane były do Prezydenta Miasta zostały zbyte, a Prezydent Miasta jako organ wydający pozwolenie na budowę, nie odniósł się do odpowiedzi inwestora w imieniu, którego pobieżną odpowiedź zbywającą uwagi, bez jakiejkolwiek merytorycznych wyjaśnień, udzielił Zastępca Prezydenta Słupska. Zdaniem odwołujących się, uwagi kierowane do organu nie zostały merytorycznie rozpatrzone przez ten organ, gdyż wyjaśnienie i odpowiedź zlecono inwestorowi.
Odwołujący się podnieśli także, że ich wnioski i uwagi spowodowane są niezgodnością procedowanego projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego z decyzja środowiskową z dnia 15 lipca 2015 r. Projekty znacząco odbiegają od ustaleń i treści decyzji środowiskowej. Dodatkowo na podstawie nieprawdziwych (starych i zafałszowanych) informacji przedstawionych do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej oraz później błędne ustalenia decyzji środowiskowej w oparciu, o które jest procedowana teraz zaskarżona decyzja, nie mają przełożenia na realne i aktualne fakty dotyczące terenu planowanej inwestycji, tj. teren wąwozu i działek budowlanych (mieszkaniowych) wzdłuż ul. B. Głównie chodzi tu o założenie oddziaływania akustycznego na mieszkańców ul. B., którzy mają swoje posesje styczne do pasa drogowego (błędne odległości podane w decyzji środowiskowej, nie 30-50 m, a jest w rzeczywistości 8-16 m). Założenie oddziaływania hałasowego nie przewiduje w tym miejscu wykonania ekranów akustycznych. Niemożliwe jest zatem, by przy takiej klasie drogi i przedstawionym w projekcie budowlanym celowi - przeniesieniu ruchu samochodowego z dotychczasowych połączeń drogi krajowej 21 z wojewódzką 210, aby nomy hałasu od drogi w miejscu stałego przebywania były dochowane.
Zdaniem odwołujących się argumenty Prezydenta Słupska o tym iż, decyzja środowiskowa zamyka możliwość montażu takich ekranów są niepoważne i nieprawdziwe prawnie, ponieważ ekrany akustyczne są elementami poprawiającymi środowisko w miejscu realizacji inwestycji, a decyzja środowiskowa głównie opiewa w wymogi i nakładanie takich elementów do ich wykonania przez inwestora, aby zmniejszyć oddziaływanie inwestycji na środowisko i życie ludzi. Ekrany akustyczne na odcinku ul. B. budowane po fakcie wybudowania i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji będą kosztowały zdecydowanie więcej niż w trakcie jej budowy, zachowując reżim i kolejność technologii budowy. Tylko z tego punktu widzenia nie dodanie tych robót (nie doprojektowanie) jako roboty dodatkowe do przetargu (które właśnie tak można zrobić - poza przetargiem głównym, poza dofinansowaniem) jest niegospodarnością Prezydenta Słupska oraz nieudolnością w tym zakresie. Zatem, wystarczyłoby okazanie dobrej woli, aby zapobiec zagrożeniu późniejszego marnotrawstwa środków publicznych. Działanie mające na względzie wybudowanie ekranów akustycznych, o które zabiegają mieszkańcy, powinno być zrealizowane w dobrze pojętym interesie stron i inwestora, aby uniknąć strat w sytuacji orzeczenia nieważności decyzji środowiskowej oraz zapewnić spokój życia dla ludzi, dla których ten ring jest przecież budowany.
W dalszej kolejności odwołujący się poddali w wątpliwość, czy decyzja środowiskowa odnosi się do projektu ze ZRID, ponieważ używane są różne nazwy zadania, różne działki oraz różne założenia, które są rozbieżne. Działki geodezyjne, które są w projekcie a nie było ich w decyzji środowiskowej tj.: [..]-[..] (po podziale [...]-[...]) obręb; [..]-[..] (po podziale [..]-[..]); [..]-[..] obręb [..]; 11 różnych działek przedstawionych w projekcie budowlanym nie występuje w decyzji środowiskowej i nie jest wyjaśnione, skąd się wzięły (np. z podziałów, a podziały działek w ZRID są wykazane). Dodatkowo w decyzji środowiskowej występuje 28 działek, które nie są ujęte w decyzji ZRID i nie są one wykazane, aby się podzieliły na inne, które w tym postępowaniu są ukazane. Następnie zostało wskazane, że cele realizacji w projekcie ZRID nie są tożsame z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (w decyzji środowiskowej są zdecydowanie węższe, co spowodowało zafałszowanie rzeczywistego natężenia ruchu). To w następstwie przekłada się na nieprawdziwe wielkości akustycznego oddziaływania na środowisko i strony postępowania. Kolejną niezgodnością decyzji środowiskowej z projektem, jest brak w decyzji środowiskowej informacji i oceny skutków włączania do nowo projektowanej obwodnicy K. poprzez rondo na ul. S.
W dalszej kolejności odwołujący się stwierdzili, że projekt jest niezgodny z decyzją środowiskową w zakresie przebiegu drogi (por. decyzja str. 36). W decyzji wskazano, że "miejsca stałego przebywania osób położone są w przeciętnej odległości około 30-40 m od projektowanej drogi". W rzeczywistości z projektu budowlanego wynika, że od strony ul. B. działki o numerach [..]-[..] oraz działki o numerach: [..]-[..] od strony ul. J. są oddalone od pasa jedni tylko od 8 do 18 m. Dowodzi to, że również w tym zakresie projekt budowlany nie jest spójny z decyzją środowiskową. Ponadto w projekcie budowlanym nie przeanalizowano gruntu pod względem geologicznym na całej długości wąwozu od ul. L. do H. (wzdłuż ul. B.). Nie badano charakteru gruntu na skarpie i działkach stycznych z drogą, jego miąższości oraz z czego te skarpy są zbudowane geologicznie. Co więcej, w zakresie projektu nowej drogi nie objęto najbliższego terenu przy pasie drogowym. Dotyczy to również terenu, na którym znajduje się lotnisko helikopterów transportu sanitarnego dla Szpitala w S. Jest ono położone w odległości ok. 30 m od pasa drogowego. Zdaniem odwołujących się należy sprawdzić, czy budowanie drogi w tym miejscu, jest według warunków technologicznych zgodne z prawem. Wskazano wreszcie, że udostępniony obwieszczeniem projekt budowlany był datowany na sierpień 2022 r. Do rozstrzygnięcia pozostaje więc, ile razy ten projekt był zmieniany od czasu wydania decyzji środowiskowej z dnia 15 lipca 2015 r. oraz ile razy i w jakim zakresie był zmieniany po sierpniu 2022 r., co wprost wynika z komunikatów na platformie zakupowej ZIM o zmianach podczas przetargu pomiędzy pytaniami potencjalnych wykonawców i odpowiedziami inwestora. Te okoliczności rzutują na to, iż pierwotny projekt budowlany sporządzony przed wydaniem decyzji środowiskowej mógł być z nią zgodny. Jednak każda kolejna zmiana po wydaniu decyzji środowiskowej powoduje niespójność projektu z nią, co wykazano powyżej (odległości miejsca zamieszkania, natężenie ruchu, różne działki geodezyjne).
A. S. (właściciel działek nr [..]-[..]) w odwołaniu wskazał na niezgodność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2007 r., tzn. w opisie jest, że w wąwozie może powstać nowa L. jako droga łącząca dwa osiedla, a nie nowa L. obok L. W ocenie odwołującego się, wykonanie drogi wojewódzkiej w tym miejscu powołując się na specustawę jest nietaktem wobec mieszkańców, którzy nie mieli tu żadnej drogi od chwili kupienia działek, tj. od 1995 r. Argument Miasta, że ta droga jest w interesie społeczeństwa (dojazd do szpitala) nie jest prawdą. W 2015 r. był protest przeciwko budowie tej drogi - droga do szpitala była projektowana w innym miejscu jako przedłużenie ulicy R., dalej ulicą L. do ul. H.
Ponadto, w ocenie odwołującego się, projekt, na który Miasto Słupsk udzieliło pozwolenia na budowę jest nietożsamy (niezgodny) z decyzją środowiskową z dnia 15 lipca 2015 r. już w samej nazwie cyt.: "Nowego połączenia Drogi [...]" Z kolei pozwolenie jest wydane cyt.: "Budowa nowego połączenia drogi [...]"". Z projektu wynika, że droga łączy się z ulicą W. i nie ma połączenia z terenami inwestycyjnymi przy obwodnicy.
H. D. (właściciel działki nr [...]) wniósł o wstrzymanie powyższej inwestycji, szczególnie przez zmianę przebiegu przez Osiedle A. W uzasadnieniu wskazał, iż Prezydent Miasta Słupska w pozwoleniu uzasadnia potrzebę budowania tego odcinka odciążeniem ruchu na ul. H. i ul. W., na którym Urząd Miasta Słupsk wykonał badania natężenia ruchu (wynik to 80-100 pojazdów na godzinę) i proponuje część tego ruchu przemieścić na nowo budowaną drogę, a to oznacza ruch pojazdów ciężarowych przez Osiedle A. Odwołujący się uważa, iż zmniejszenie natężenia ruchu na ul. W. i ul. H. można zmniejszyć poprzez: (1) ul. A. łączy się z ul. R. na końcu tej ulicy trzeba wykonać 300 m drogi /teren wyznaczony pod jezdnie/ łączy się z ul. L. i ul. H. 200 m od Szpitala W., obecnie buduje się tam drogę i skrzyżowanie; (2) wykonać remonty istniejących ul. B. i ul. J. chodników i jezdni; (3) pojazdy ciężarowe i autobusy powinny się poruszać poza Osiedlem A. poprzez ul. I.
Wojewoda wezwał odwołujących się H. D. oraz D. i A.G. do usunięcia braków formalnych, a odwołujących się A. W., J. G., A. S. oraz H. C. do wykazania interesu prawnego dotyczącego zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta Słupska oraz dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki. Przy pismach z dnia 13 i 15 lipca 2023 r. H. D. oraz A. i D. G. przesłali podpisane odwołania. W prawie jednobrzmiących pismach A. W. z dnia 25 lipca 2023 r. i J.G. z dnia 24 lipca 2023 r. wskazali, iż wywodzą interes prawny do zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta Słupska na podstawie art. 28 k.p.a. oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Chodzi o naruszenia dotyczące emisji hałasu jako przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej od dróg publicznych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jak również w związku z oddziaływaniem ze względu na przekroczenia emisji do powietrza pyłów i gazów ze spalin poruszających się samochodów po planowanym ringu miejskim i nie dotrzymania standardów jakości powietrza (w związku z oddziaływaniem skumulowanym) określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz stężeń średniorocznych. Jednocześnie wskazali, iż będące ich własnością nieruchomości przylegają bezpośrednio do pasa drogowego planowanego do budowy ringu miejskiego. Biorąc pod uwagę lokalizację i odległość działek od jezdni występuje bezpośrednie oddziaływanie hałasowe. W ocenie odwołujących się na etapie wydawania decyzji organ nie przeanalizował oraz nie sprawdził prawidłowości założeń dotyczących ruchu pojazdów na planowanym do budowy ringu miejskim z wykorzystanymi z 2008 r. założeniami hałasu od planowanego ringu względem którego zaprojektowano ring oraz jego infrastrukturę techniczną. Przestarzałe dane wyjściowe dotyczące ilości samochodów ciężarowych (tranzyt) oraz ilości aut osobowych generują nieprawidłowe wyniki hałasu od planowanego ringu. Kilkukrotnie większe obłożenie natężenia ruchu powoduje spore przekroczenie hałasu w granicach 70-80 dB, które inwestor wskazuje w wydanym przez siebie dokumencie z 2018-2019 r. - Program Ochrony Środowiska (opiniowanym także przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku). W przedmiotowym dokumencie opisane 54 zagrożenia spowodowane przekroczeniem hałasu na głównych ulicach w S., w tym także na ulicach planowanego ringu miejskiego oraz ulicach w śródmieściu, z którego ma być wyprowadzony ruch na projektowany ring miejski. Na niektórych odcinkach ringu zostały zaprojektowane elementy infrastruktury chroniącej przed hałasem, często w miejscach o zabudowie luźniejszej niż w miejscu zamieszkania, tj. wzdłuż ulicy B., co jest bardzo niezrozumiałe ze względu na wszystkie założenia i dowody na przekroczenia na słupskich ulicach norm hałasowych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie aktami normatywnymi. Zauważono ponadto, że brak jest wyjaśnienia i odniesienia się do użytych w projekcie budowlanym i poszczególnych projektach branżowych danych dotyczących natężenia ruchu, wartości przekroczeń hałasowych na posesjach przyległych do planowanej drogi.
A. S. w odpowiedzi na wezwanie wskazał, iż będące jego własnością działki nr [...] i [....] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji drogowej. Odległość domu do granicy z działką drogową wynosi 12,43 m, podczas gdy odległość wg decyzji środowiskowej mówi, że w obrębie projektowanej drogi nie ma stałego przebywania (zamieszkiwania) ludzi w odległości 30-40m. Odległość ta jest niezachwiana i nie przekracza 20 m. Ponadto zaskarżona decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 września 2007 r. nr XV/110/07, gdzie w opisie jest, że w wąwozie może powstać nowa L. nawiązując do istniejącej L., a nie droga wojewódzka. Swój interes prawny odwołujący się wywodzi z art. 5 ustawy Prawo budowlane, który stwierdził, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. odległości od domu i działki, powodować będzie zagrożenie życia jego i jego rodziny.
A. W. pismem z dnia 26 lipca 2023 r. w uzupełnieniu swojego pisma wskazał, że swój interes prawny wywodzi również z art. 114 ust. 4 ustawy Prawo ochrony Środowiska - w przypadku zabudowy mieszkaniowej, szpitali, domów pomocy społecznej lub budynków związanych ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, zlokalizowanych na granicy pasa drogowego lub przyległego pasa gruntu w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. W ocenie odwołującego się, w sytuacji przekroczenia norm akustycznych - co wydaje się przesądzone wobec niezgodności procedowanego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego z decyzją środowiskową - niezbędne będzie zastosowanie powołanych w ustawie rozwiązań technicznych, w szczególności budowa ekranów akustycznych. W związku z faktem, że projekt drogi nie zapewnia, a nawet nie przewiduje wskazanych rozwiązań technicznych, niezbędnym i jedynym dostępnym rozwiązaniem - zgodnie z nakazem wskazanej normy ustawy Prawo ochrony środowiska - jest posadowienie takich urządzeń lub budowli na nieruchomości odwołującego się.
Ponadto powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania (linia zabudowy dla obiektów funkcji podstawowej oraz funkcji towarzyszących wyższych niż jedna kondygnacja naziemna - za taki obiekt uznał ekran akustyczny zbudowany zgodnie z polskimi normami) odwołujący się wskazał, iż od strony pasa drogowego lub terenu o innym sposobie użytkowania nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się w odległości 4 m od linii rozgraniczającej pas drogowy, a od strony sąsiada w odległościach wskazanych w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych ... . Według odwołującego się w niniejszej sprawie wskazane normy prawne ustawy i prawa lokalnego oraz okoliczności faktyczne, w szczególności posadowienie działki nr [..] i [..] oraz istniejącej zabudowy bliźniaczej oraz odległości do pasa drogowego, pozwalają stwierdzić, że pomimo środowiskowego prawnego obowiązku ochrony akustycznej, w sytuacji konieczności zastosowania ekranowania nieruchomości, posadowienie ekranów akustycznych, a więc także zastosowanie się do wymogów/obowiązków prawnych, po prostu nie będzie prawnie możliwe. Wskazane okoliczności w jednoznaczny sposób wpływają na sytuację prawną i stanowią uzasadnienie interesu prawnego dla zaskarżenia decyzji.
Pismami z dnia 1 sierpnia 2023 r. Wojewoda wezwał H. D. oraz D. i A. G., do wykazania interesu prawnego dotyczącego zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta Słupska oraz dostarczenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki. Natomiast J. G. organ wezwał do usunięcia braku formalnego pisma oraz jednoznacznego wskazania pisowni nazwiska. W odpowiedzi na wezwanie dotyczące wykazania interesu prawnego, H. C. w piśmie z dnia 31 lipca 2023 r., powieliła argumenty zawarte w pismach A. W. i J. G. Z kolei K. i A. O. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2023 r. wyzkazali interes prawny w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Słupska powielając argumenty zawarte w pismach A.W., J.G. i H. C. A. i D. G. wykazali interes prawny w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Słupska powielając argumenty zawarte w pismach A. W., J. G. i H. C. J. G. przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2023 r. przesłał podpisane pismo z dnia 24 lipca 2023 r.
Wojewoda wezwał K. i A.O., mając na uwadze pismo z dnia 2 sierpnia 2023 r,. do wskazania czy zamiarem było złożenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 12 maja 2023 r. Wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie wniosku Wojewoda pozostawił go bez rozpatrzenia.
W piśmie z dnia 20 marca 2024 r. A. W., w uzupełnieniu stanowisk i argumentacji złożonych w związku z przedmiotowym odwołaniem wskazał, iż w pierwszej instancji sprawa była rozpatrywana i rozstrzygana przez niewłaściwy podmiot administracji publicznej.
Przechodząc do rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności sprawdził, czy osoby, które wniosły odwołanie mają status stron niniejszego postępowania. Podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest bowiem złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot. Przy czym prawo to jest niezależne od okoliczności, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby podmiot skarżący wykazał, że ma legitymację do złożenia środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać bowiem rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego.
Ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta Słupska materiału dowodowego wynika, że A. W., J. G., A. S., H.D., Państwo D. i A. G., H.C. nie figurują jako właściciele ani użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, iż przysługiwało by im ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji. Z uwagi na fakt, iż przymiot strony skarżącej nie wynikał z przysługującego jej prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy A. W., J. G., A. S., H. D., D. i A. G. oraz H. C. można uznać za stronę postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wojewoda wyjaśnił, że interes prawny właścicieli konkretnych nieruchomości w zakresie kwestionowania decyzji lokalizacyjnych przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych, może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe (prawo własności). A.W. jest właścicielem nieruchomości o nr ew. [...], J. G. - nieruchomości o nr ew. [...], A. S. - nieruchomości o nr ew. [...] i [..], H. D. - nieruchomości o nr ew. [...], D. i A. G. - nieruchomości o nr ew. [...], H. C. - nieruchomości o nr ew. [...], które nie były przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika, że ww. działki znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Słupska, jak również nie zaliczają się do nieruchomości podlegających ograniczeniu w ich korzystaniu.
Przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawy wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog pozostałych stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musi być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 11c ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść ustawy, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Podkreślić przy tym należy raz jeszcze, że wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W doktrynie i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ponadto, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu.
W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Tymczasem zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14) wskazuje się, że postępowania te dotyczą realizacji celu publicznego. Budowa infrastruktury drogowej w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną dla osiągnięcia zamierzonego celu.
W ocenie Wojewody, A. W., J. G., H.D., D. i A. G., H. C. swój interes prawny wywodzą z normy wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem realizacja przedmiotowej inwestycji wiąże się z emisją hałasu jako przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej od dróg publicznych, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak również oddziaływaniem ze względu na przekroczenia emisji do powietrza pyłów i gazów ze spalin poruszających się samochodów po planowanym ringu miejskim i nie dotrzymania standardów jakości powietrza (w związku z oddziaływaniem skumulowanym) określonych w rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz stężeń średniorocznych. Organ odwoławczy podkreślił, że interes prawny określony w art. 28 k.p.a. musi być zindywidualizowany, a więc podmiot ubiegający się o uznanie go za stronę postępowania musi wykazać, że naruszenie wskazanej normy prawnej będzie miało wpływ na jego indywidualną sytuację prawną. Zdaniem Wojewody, w żadnym przypadku odwołujący się takiego wpływu nie wykazali, wyliczając jedynie przepisy prawa materialnego, które w ich ocenie zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Odwołania zawierają tylko ogólnikowe stwierdzenia na temat immisji w postaci hałasu, jak również emisji do powietrza pyłów i gazów ze spalin poruszających się samochodów, które - jak wskazano w odwołaniach - mają przekraczać przeciętną miarę dla zabudowy jednorodzinnej, choć nie wykazano, aby nawet potencjalnie taka sytuacja miała mieć miejsce. Ponadto odwołujący się nie wskazali żadnego przepisu prawa cywilnego, który w odniesieniu do planowanej inwestycji ograniczałby im swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Ograniczeń takich nie wprowadzają przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.
Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu, jeśli powodują po stronie odwołujących się (co nie zostało w żaden sposób wykazane) uciążliwość w korzystaniu z ich prawa własności, skutkować mogą powstaniem po ich stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu status strony postępowania oparty na normie art. 28 k.p.a. Przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140, 143 czy 144) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.
Wojewoda przypomniał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Odwołujący się wiążą immisje ze wzmożonym ruchem samochodów, który jednak wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości drogowych, na których jest zlokalizowana, i normalnego korzystania z tych nieruchomości. Bez poparcia swojego stanowiska konkretnymi dowodami, okoliczność ta wyklucza możliwość uznania, że w sprawie mamy do czynienia z immisjami ponad przeciętną miarę. Dla uznania interesu prawnego wymagane jest przede wszystkim wykazanie, że właśnie te uciążliwości będą miały wpływ na zakres konkretnego prawa przysługującego skarżącej w związku z przekroczeniem przez immisje ponad przeciętnej miary.
Z kolei A. S. swój interes prawny wywodzi z art. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. odległości od domu i działki, powodować będzie zagrożenie życia jego i jego rodziny. Ponadto, w ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 września 2007 r. nr XV/110/07, gdzie w opisie jest, że w wąwozie może powstać nowa L. nawiązując do istniejącej L., a nie droga wojewódzka. Wojewoda podzielił stanowisko odwołującego się, że z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wynika konieczność zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże przepis ten wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma charakteru absolutnego. Co więcej, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być źródłem interesu prawnego skarżącego, gdyż wymienione przepisy określają zasady projektowania budynków mieszkalnych, a przedmiotem zaskarżonej decyzji jest inwestycja mająca za przedmiot budowę drogi. Ponadto, nie mogły także stanowić źródła interesu prawnego wywody o niezgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.
W punkcie 3 decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. RDOŚ w Gdańsku określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym między innymi dotyczące zastosowania środków ochrony akustycznej, zapewniające dotrzymanie standardów jakości środowiska na terenach wymagających ochrony przed hałasem wskazując ich lokalizację oraz parametry techniczne. Z decyzji wynika, iż na wysokości nieruchomości należących do odwołujących się nie jest wymagana ochrona przed hałasem. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że nieruchomości skarżących mogą zostać zaliczone do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania omawianego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo Wojewoda przypomniał, że w myśl art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, zatem m.in. organy administracji publicznej rozstrzygające w przedmiocie lokalizacji inwestycji drogowej. Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach. Tym samym RDOŚ w Gdańsku, jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie planowanych zabezpieczeń akustycznych, ustalił ich lokalizację oraz parametry techniczne i te ustalenia są dla Prezydenta Miasta Słupska i Wojewody wiążące. Organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do decydowania, jakie środki są odpowiednie dla należytej ochrony środowiska i ludzi, lecz jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, czy strona wykonała i to w prawidłowy sposób zalecenia organu ochrony środowiska, tj. czy projekt budowlany odzwierciedla warunki, wymagania i obowiązki nałożone przez organ ochrony środowiska.
Konkludując, w ocenie Wojewody wskazywane przez odwołujących się okoliczności mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, ten zaś nie daje podstaw do uznania skarżących za stronę w przedmiotowym postępowaniu.
A. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Za takie bowiem należy uznać bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie skarżącego jako strony możliwości obrony jego praw. Skarżący wskazał, że stroną postępowania o pozwoleniu na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, ale także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń takich jak ograniczenia, przed powstaniem których ochronę zapewniają przepisy prawa administracyjnego, np. na nieruchomość zacznie docierać hałas i drgania, których dotychczas nie było, jak też pyły i gazy ze spalin poruszających się samochodów po wybudowaniu nowej drogi krajowej nr 21, której dotychczas także nie było. W ocenie skarżącego, podstawą do uznania go za stronę postępowania jest art. 5 ust. 1, art. 3 pkt 20 i art. 7 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący stwierdził, że w przypadku przedmiotowej inwestycji drogowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. błędnie podał, że w obrębie projektowanej drogi nie ma stałego przebywania ludzi w odległości 30 do 40 m. Tymczasem ww. stwierdzenie organu mija się z prawdą, ponieważ dom mieszkalny jednorodzinny należący do skarżącego, wybudowany 25 lat temu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 24 czerwca 1997 r. znajduje się w odległości 12,43 m od projektowanej drogi, a należące do skarżącego działki nr [..] i [..] przy ulicy B. [..] w S., na których jest on usytuowany, bezpośrednio graniczą z działką, na której ma być realizowana inwestycja drogowa. Usytuowanie projektowanej drogi na tej działce powoduje objęcie działki skarżącego jako sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji więc w tych okolicznościach nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.
Jednocześnie skarżący wskazał, że niezachowanie odpowiedniego odstępu drogi publicznej od jego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wprowadzi ograniczenia w korzystaniu zarówno jego domu, jak też działek z uwagi na bezpośrednie oddziaływanie hałasowe, zanieczyszczenie powietrza powodujące zagrożenie życia i zdrowia jego rodziny, co wywoła skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., gdyż organ wydający decyzję nie zgromadził dostatecznie materiału dowodowego wyjaśniającego chociażby uwagi i obawy skarżącego dotyczące osuwiska skarpy, potencjalnej katastrofy budowlanej na jego posesji (uszkodzenia domu mieszkalnego) i bezpieczeństwa jego i jego rodziny. Skarżący dodał, że wskutek prowadzonej już budowy (Prezydent Miasta Słupska decyzji o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej nadał rygor natychmiastowej wykonywalności) i opadów atmosferycznych następuje już przemieszczenie w dół stoku (wąwozu) mas ziemnych, obrywów, zwalisk i osuwisk, co grozi katastrofą budowlaną. Na dowód skarżący załączył trzy zdjęcia.
Dodał również, że wskutek prowadzonej już budowy i opadów atmosferycznych następuje już przemieszczenie w dół stoku (wąwozu) mas ziemnych, obrywów, zwalisk i osuwisk co grozi katastrofą budowlaną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydent Miasta Słupska z dnia 12 maja 2023 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa nowego połączenia drogi [...]". Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołanie wniesione przez A. W., J. G., A. S., H. D., D. i A. G. oraz H. C. nie pochodzi od stron tego postępowania.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zawarta w skardze argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości decyzji Prezydent Miasta Słupska z dnia 12 maja 2023 r., tj. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pozostawała poza granicami niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dotyczącej braku posiadania przez Skarżącego przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.
Z uwagi na to, że w przytoczonej wyżej regulacji ustawodawca nie określił przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138).
Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (np. gdy sprawa ma charakter cywilny), jak i podmiotowych (np. gdy środek odwoławczy wniósł podmiot nie mający statusu strony postępowania).
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przytoczonej regulacji jasno wynika, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie postępowania. Inny podmiot nie posiada uprawnienia do skorzystania z tego środka zaskarżenia.
W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji nie może wnieść skutecznie odwołania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2023). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 4 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Kr 558/92, Samorząd Terytorialny z 1993 r., nr 10, s. 78, z glosą R. Sawuły). Przy czym twierdzenie jednostki, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (tak: G. Łaszczyca za B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX, 2010). A zatem rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: A. Golęba [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo).
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd co do zasady podziela stanowisko Wojewody, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a.
W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydent Miasta Słupska z dnia 12 maja 2023 r.
Jak już wyżej wskazano, podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od okoliczności, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W doktrynie przyjmuje się, że przez interes prawny należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.
W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 255- 259).
Należy ponadto podkreślić, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.
Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1150/13).
Jak słusznie zauważył Wojewoda, przepisy specustawy drogowej nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania z.r.i.d.
Z kolei na mocy art. 11i ust. 1 tej ustawy w postępowaniu tym wyłączono wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia z.r.i.d. o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej (art. 11c specustawy drogowej), czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast pośrednio z przepisów specustawy drogowej normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o z.r.i.d., status stron przysługuje podmiotom mającym inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmiotom, dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy drogowej).
Należy ponadto zauważyć, że wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy określaniu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o z.r.i.d. nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Zaliczenie określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji z.r.i.d. wymaga natomiast ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a tą decyzją, stosownie do art. 28 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności do budynku czy lokalu. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej stanowiącego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12, z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2600/13, z 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2375/15, czy z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 373/19).
W judykaturze wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (zob. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK644/10, z 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 282/12, czy z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2508/11). Jeżeli na gruncie prawa materialnego ograniczenia związane z wydaniem decyzji o z.r.i.d. mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Przy ocenie bowiem, czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie to, czy interes taki podmiotowi przysługuje. Jeśli zatem decyzja o z.r.i.d. może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania. W szczególności właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie dopuszczalne ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r.,sygn. akt II OSK 2569/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie z.r.i.d. należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W szczególności należy uwzględnić te rozwiązania projektowe, co do których przepisy prawa wprowadzają określone ograniczenia względem nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego (np. normy dotyczące odległości, ochrony akustycznej, ochrony środowiska).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy takiej pogłębionej analizy nie przeprowadził, a co istotne nieruchomości Skarżącego graniczą bezpośrednio z planowaną inwestycją.
Należy też zauważyć, że po wpłynięciu do Wojewody odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Słupska organ odwoławczy wezwał Skarżącego do wykazania przysługującego mu interesu prawnego dającego podstawę do zaskarżenia tej decyzji. Ten w odpowiedzi określił, że ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy na skutek naruszenia przepisów art. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:
a) nośności i stateczności konstrukcji,
b) bezpieczeństwa pożarowego,
c) higieny, zdrowia i środowiska,
d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,
e) ochrony przed hałasem,
f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,
g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.
Także przepis art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakłada w powyższym zakresie obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że przytoczoną wyżej regulację można zaliczyć do materialnego prawa administracyjnego, powszechnie obowiązującego, z którego można wywodzić interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Należy też zauważyć, że w pkt 3 decyzji organu I instancji określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu ochrona ta winna zostać realizowana w ramach postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji drogowej oraz usytuowanie nieruchomości, którego właścicielem jest Skarżący, należało przyjąć, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Prezydent Miasta Słupska z dnia 12 maja 2023 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie Skarżący miał interes prawny, aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują mu właściwa ochronę. Rzeczą organu odwoławczego było zwłaszcza odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz ocena, czy postanowienia decyzji zapewniają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób gwarantujący Skarżącemu ochronę prawa własności do nieruchomości, stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W takim stanie sprawy należało stwierdzić, że nierozpoznanie merytoryczne odwołania i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.