II SA/Gd 580/23

II SA/Gd 580/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1296/24 - Wyrok NSA z 2025-07-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Asesor WSA Jakub Chojnacki, Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 maja 2023 r., nr WI-I.7840.1.50.2023.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
K. W. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 2 maja 2023 r., nr WI-I.7840.1.50.2023.ZK, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 14 lutego 2023 r., nr WA.6740.126.2022, o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącym siedlisku rolniczym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek geodezyjnych nr [...] i [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym [...], w miejscowości G., jednostka ewidencyjna Prabuty.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. K. W. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącym siedlisku rolniczym wraz z infrastrukturą techniczną" na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym [...], w miejscowości G., jednostka ewidencyjna Prabuty.
W związku z tym, że dokumentacja projektowa zawierała braki i niejasności, Starosta - postanowieniem z dnia 1 czerwca 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia niezbędnych dokumentów w terminie do dnia 27 czerwca 2022 r., tj.:
1. część rysunkową PZT uwzględniającą ustalenia graficzne obowiązujące dla wnioskowanego terenu, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą nr XXIV/l61/97 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1997r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "otoczenia jeziora Dzierzgoń w gminie Prabuty"; treść mapy do celów projektowych powinna zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg, inne oznaczenia itp. ustalone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, należało zatem "przenieść" elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na część graficzną PZT;
uzgodnienie dokumentacji projektowej z dysponentem sieci w zakresie kolizji projektowanej zewnętrznej instalacji wodociągowej z siecią telekomunikacyjną przebiegającą przez teren objęty inwestycją;
część opisową PZT określającą szczegółowy opisu rodzaju pompy ciepła oraz źródła, z którego pozyskiwane będzie ciepło niezbędne do zaopatrzenia budynku w energię cieplną;
dokumentację projektową (część graficzną PZT) zawierającą wskazanie istniejącego siedliska rolniczego na terenie objętym planowaną inwestycją - zgodnie z § 13 planu miejscowego działki geodezyjne nr [...] i [...] w obrębie [...] leżą na terenie oznaczonym symbolem "ZZ" opisanym jako tereny zielone oraz symbolem "RO" opisanym jako teren otwarty; według powyższego aktu prawa miejscowego dla terenów otwartych, w zakresie obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem rolniczym, leśnym i rekreacyjnym, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolniczymi; organ podał definicje siedliska i stwierdził, że w związku z ww. zapisami planu, należy przedłożyć projekt zagospodarowania terenu, na którym będą znajdowały się budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego na terenie objętym złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Z uwagi na brak skompletowania wymaganej dokumentacji, inwestor kilkukrotnie występował do organu o przedłużenie terminu do wykonania wezwania. Ostatecznie termin ten wydłużono do dnia 30 stycznia 2023 r., zaś w dniu 27 stycznia 2023 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową w zakresie pkt 1 i 2 postanowienia. W zakresie pkt 3 nie przedłożył części opisowej PZT określającej szczegółowy opis rodzaju pompy ciepła oraz źródła, z którego pozyskiwane będzie ciepło niezbędne do zaopatrzenia projektowanego budynku w energię cieplną. W ramach uzupełnienia dotyczącego pkt 4 inwestor załączył projekt zagospodarowania terenu sporządzony na "nowej" mapie do celów projektowych (identyfikator mapy ID: [...]) opracowanej w dniu 25 października 2022 r, z analizy której wynikało, iż na przedmiotowej działce o numerze geodezyjnym nr [...] znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 25 m2. Ponadto wskazana została nowa lokalizacja wewnętrznej linii elektroenergetycznej zasilającej projektowany budynek mieszkalny, wraz ze skrzynką pomiarową usytuowaną na granicy z działką nr [...] (drogą powiatową). Lokalizacja ta nie uwzględnia podłączenia WLZ do złącza pomiarowego wskazanego wg gestora sieci przy granicy z działką nr [...] (drogą gminną).
Dokonując analizy uzupełnionej dokumentacji projektowej Starosta uznał, że przedmiotowy wniosek obejmuje budowę budynku mieszkalnego w istniejącym siedlisku rolniczym, natomiast część graficzna PZT nie wskazuje jakoby takie siedlisko znajdowało się na wnioskowanym obszarze. Oznacza to, że inwestor nie dokonał pełnego uzupełnienia dokumentacji projektowej, wobec czego organ, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", decyzją z dna 14 lutego 2023 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w istniejącym siedlisku rolniczym na działkach nr [...] i [...].
W uzasadnieniu Starosta, odnosząc się do kwestii nieuzupełnienia dokumentacji w zakresie wskazania istniejącego siedliska rolniczego na terenie inwestycji wyjaśnił, że choć Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "siedliska", to pomimo braku definicji legalnych pojęć "zabudowa zagrodowa", "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 2008). Z kolei sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" wskazując, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu tego gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Innymi słowy, działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Przez pojęcie zwartej zabudowy rozumie się natomiast zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 metrów. Z kolei przez obszar zwartej zabudowy należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Organ wskazał także na uchwałę Sądu najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. III CZP 12/69 (publ. OSN1970/3/39), zgodnie z którą za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z Kodeksem cywilnym gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego Co więcej, dla wyjaśnienia pojęcia siedliska rolnego posiłkować się można również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), przez który należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Starosta wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym na przedmiotowym terenie (działka nr [...]) znajduje się tylko jeden budynek stanowiący budynek gospodarczy, który według przytoczonych poglądów nie może stanowić siedliska rolniczego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie
art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 533 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że inwestor na działce nr [...] i [...] nie posiada działki siedliskowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem odwołującego się nie można wywieść niedopuszczalności dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego może wchodzić już jedno siedlisko. Zauważył, że układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa przekracza kilka hektarów, jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W związku z tym twierdzenie, że w dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jest zatem błędne.
W świetle tego fakt, że strona posiada kilka działek gruntu oddalonych nieznacznie od siebie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie jest wystraczającą podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę, zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącego, który wskazuje, iż zamierza inwestować w gospodarstwo rolne celem jego rozbudowy.
Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 2 maja 2023 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że kwestią sporną w sprawie jest zgodność inwestycji z obowiązującymi na jej terenie zapisami uchwały Rady Miejskiej w Prabutach nr XXIV/161/97 z dnia 31 maja 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "otoczenie jeziora Dzierzgoń w gminie Prabuty". Działki inwestycyjne nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem ZZ - tereny zielone oraz symbolem RO - tereny otwarte. Z kolei objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowano na terenie RO, do którego odnoszą się zapisy § 13 planu miejscowego. W pkt 1 przepis ten określa, że na terenach otwartych RO obowiązuje następujący program zagospodarowania: a) zagospodarowanie rolnicze, b) zagospodarowanie leśne, c) zieleń o dowolnym przeznaczeniu, d) dopuszczono zagospodarowanie rekreacyjne w obrębie istniejących siedlisk rolniczych oraz e) dopuszczono obiekty infrastruktury technicznej, jeżeli nie mają one szkodliwego wpływu na środowisko. W § 13 pkt 2 planu miejscowego ustalono również warunki zagospodarowania na terenach otwartych RO. Dla obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem rolniczym, leśnym i rekreacyjnym, wymienionych w punkcie 1 lit. a, b, d obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolniczymi (§ 13 pkt 2 lit. a planu miejscowego).
Wojewoda zauważył, że w przepisach prawa nie ma definicji "siedliska", jednak - odwołując się do definicji słownikowej, uchwał Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. III CZP 12/69 i z dnia 13 czerwca 19784 r., sygn. III CZP 22/84 oraz pojęcia "zabudowy zagrodowej" zdefiniowanego w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznał, że "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika więc albo ze sposobu jego zagospodarowania już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z dokumentacji projektowej, do planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego projektuje się przyłącze wodociągowe, zewnętrzną instalację elektroenergetyczną i kanalizacyjną wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Przyłącze wodociągowe i elektroenergetyczne nie zostały ujęte w przedmiotowym opracowaniu. Istniejące zagospodarowanie terenu stanowi zaś jedynie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy wynoszącej 25 m2, zlokalizowany na działce nr [...] (rysunek projektu zagospodarowania terenu na stronie 26). Zdaniem projektanta przedmiotowy budynek świadczy o istnieniu zabudowy zagrodowej. Z kolei projektowane zamierzenie obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...] obręb G., Gmina Prabuty, zakwalifikowano w projekcie jako rozbudowę działki siedliskowej. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w żadnym razie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy wynoszącej 25 m2 nie dowodzi o istniejącym na działkach nr [...], [...] siedlisku. Przedmiotowy budynek gospodarczy mógłby co najwyżej uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działka siedliskowa jest miejscem, gdzie usytuowany jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe. Budynek gospodarczy położony na działce nr [...] tych kryteriów nie spełnia. Natomiast objęta wnioskiem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek geodezyjnych nr [...] i [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym [...], w miejscowości G., jednostka ewidencyjna Prabuty, świadczy o tym, że dopiero zamiarem inwestora jest stworzenie siedliska na analizowanym obszarze.
Wprawdzie w piśmie z dnia 22 maja 2022 r. inwestor oświadczył, że "jest właścicielem i samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne o areale 9,02 ha w gminie Prabuty", a "planowany budynek będzie służył na cele gospodarstwa rolnego". W aktach sprawy znajduje się jednak informacja z rejestru gruntów potwierdzająca, że skarżący jest właścicielem działek nr [...]-[...], które chociaż od siebie oddalone, to tworzą jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym. W księdze wieczystej określony zaś został sposób korzystania z poszczególnych działek, który kształtuje się w następujący sposób: działki nr [...] i [...] - gospodarstwo rolne, działka nr [...] - lasy, działki nr [...]-[...] - grunty orne. Z zapisów księgi nie wynika jednak, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana. Podobnie mapa w serwisie www.geoportal.gov.pl prezentuje, że na terenie omawianej nieruchomości nie znajdują się inne zabudowania, poza wspomnianym niewielkim budynkiem gospodarczym na działce nr [...]. Zebrane informacje pozwalają zatem stwierdzić, że na terenie działek wchodzących w skład ww. nieruchomości nie znajduje się zabudowa zagrodowa. Z kolei treść złożonego w sprawie oświadczenia dotyczącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego budzi wątpliwości, ponieważ według danych ewidencyjnych, tj. zapisu stanu archiwalnego dla działek nr [...]-[...], grunty te zostały oddane w dzierżawę na okres 10 lat (tj. do 30 września 2025 r.).
Wojewoda nie zgodził się też z twierdzeniem, że za działkę siedliskową można uznać każdy grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W świetle bowiem przepisu art. 553 Kodeksu cywilnego i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne, jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być zatem elementem składowym gospodarstwa, natomiast nie każdy użytek rolny, w szczególności niezabudowany, albo jak w tym przypadku zabudowany niewielkim budynkiem gospodarczym, może być utożsamiany z działką siedliskową.
Reasumując, zdaniem Wojewody, na objętych wnioskiem działkach nie istnieje siedlisko, co czyni zasadną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego. Zapisy planu miejscowego skutecznie wykluczają bowiem lokalizację obiektów budowlanych poza istniejącymi siedliskami.
Odnosząc się do kwestii pozostałych braków dokumentacji projektowej Wojewoda wskazał, że w projekcie przewidziano pozyskiwanie energii cieplnej z pompy ciepła powietrze-powietrze. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. g Prawa budowlanego projekt architektoniczno-budowlany powinien zawierać informację o wyposażeniu technicznym budynku, w tym projektowanym źródle lub źródłach ciepła do ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej. Niemniej projekt nie zawiera informacji kto i kiedy dokonał w powyższym zakresie zmian adaptacyjnych wprowadzonych do projektu typowego. Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z § 23 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), rozwiązania niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych są elementem części opisowej projektu technicznego. Z kolei projekt techniczny jest częścią projektu budowlanego, która nie podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu organ nie miał podstaw do żądania szczegółowego opisu przewidzianej w projekcie pompy ciepła.
Końcowo Wojewoda wskazał, że projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzany jest na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa. Natomiast przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera klauzuli urzędowej ani oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, jak wymaga art. 34b Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, skoro inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków uzupełnienia dokumentacji projektowej, a inwestycja pozostaje sprzeczna z planem miejscowym, decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia wnioskowanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. W. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji, zarzucają naruszenie art. 77 § 1
i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 533 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że inwestor na działce nr [...] i [...] nie posiada działki siedliskowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, działki gruntu nr [...]-[...] nie są wydzierżawione innemu podmiotowi. Skarżący uiszcza należne podatki - rolny, samodzielnie, a umowa dzierżawy została rozwiązana wiele lat temu jeszcze przez poprzednika prawnego (poprzedniego właściciela gospodarstwa rolnego). Natomiast definicja zabudowy siedliskowej i samego siedliska przyjęta przez organ jest wadliwa i nie uwzględnia specyfiki gospodarstwa rolnego oraz jego położenia na różnych, często oddalonych od siebie działkach geodezyjnych.
Skarżący zwrócił uwagę, że w ustawodawstwie polskim nie ma definicji "siedliska", niemniej jednak prawo do wybudowania domu mieszkalnego na ziemi rolnej przez rolnika wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie zaś z Kodeksem cywilnym gospodarstwem rolnym są grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.
Zdaniem skarżącego, nie można wywieść niedopuszczalności dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego może wchodzić już jedno siedlisko. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być bowiem skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa, przekracza kilka hektarów jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować budynki w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W związku z tym twierdzenie, że dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jest zatem błędne. Takie jest też aktualne stanowisko orzecznictwa sądowego.
W świetle tego fakt, iż strona posiada już siedlisko w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wydania pozytywnej decyzji, zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącego, który wskazuje, iż nie zamierza inwestować w dotychczasowe siedlisko z uwagi na wiek budynków i wolę jego zbycia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działki objęte wnioskiem są od lat nieużytkowane rolniczo i w związku z tym skarżący postanowił wybudować tam dom. Skarżący zamierza stworzyć siedlisko nieuciążliwe, gdyż po drugiej stronie ulicy budowane są domki rekreacyjne, bo działki znajdują się w niedalekiej odległości od jeziora. Strona otrzymała ustne zapewnienie ze Starostwa, że na tych działkach strona może wybudować budynek mieszkalny. Całe gospodarstwo ma ok. 9 hektarów. Działki uprawowe znajdują się w odległości od pół kilometra do kilometra od działek objętych wnioskiem. Na działce znajdującej się w odległości ok. pół kilometra od działek objętych wnioskiem, która w czasie postępowania administracyjnego stanowiła współwłasność skarżącego i osoby trzeciej, o nr [...], znajdują się stare zabudowania gospodarcze i dom, ale one wymagają generalnego remontu i skarżący tam nie chce mieszkać. Obecnie w tych zabudowaniach nikt nie mieszka. Na tej działce o nr [...] znajdują się budynki gospodarcze, które są wykorzystywane przez skarżącego do prowadzenia upraw rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku.
Dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia 2 maja 2023 r. w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zawiera ona tego rodzaju uchybienia procesowe, które powodują, iż decyzja ta nie może ostać się w porządku prawnym.
Decyzja ta została wydana w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącym siedlisku rolniczym wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie działek geodezyjnych nr [...] i [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym [...], w miejscowości G., jednostka ewidencyjna Prabuty. Podstawą odmowy wydania decyzji pozytywnej dla inwestora było stwierdzenie najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, że wnioskodawca nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazania, iż na przedmiotowych działkach istnieje siedlisko, w ramach którego może powstać wnioskowana zabudowa mieszkaniowa. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza, uznając je za co najmniej przedwczesne.
Podstawą prawną wydanej decyzji był przepis art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", który organ zastosował, gdyż inwestor nie wykonał nałożonych nań obowiązków wskazanych w postanowieniu wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ust. 3). Natomiast art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 1 czerwca 2022 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej m.in. o wskazanie istniejącego siedliska rolniczego na terenie objętym planowaną inwestycją, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą nr XXIV/l61/97 Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 31 maja 1997r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "otoczenia jeziora Dzierzgoń w gminie Prabuty", działki te leżą m.in. na terenie oznaczonym symbolem "RO" – teren otwarty, dla którego w zakresie obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem rolniczym, leśnym i rekreacyjnym, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolniczymi. Dlatego też należało przedłożyć projekt zagospodarowania terenu, na którym będą znajdowały się budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego na terenie objętym złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Odpowiadając na to wezwanie inwestor przedłożył dokumentację, z której wynikało, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 25 m2, jednakże - zdaniem organów, zabudowy tej nie można było uwzględnić jako siedliska.
Ze stanowiskiem organów co do zasady można by się zgodzić, gdyż wskazany budynek gospodarczy – o niewielkim rozmiarze, nie mógł przesądzać o istnieniu na tym terenie siedliska, jednakże w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające było niewystarczające i nie dawało podstaw do kategorycznego zakwestionowania istnienia na działkach należących do skarżącego siedliska rolniczego, na co wskazują informacje ujawnione podczas rozprawy przed Sądem, a które mógł uzyskać organ, gdyby przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe.
Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja musi być zgodna z postanowieniami miejscowego planu, który obejmuje także działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę. Plan ten natomiast wprowadził na terenie "RO" zakaz budowy obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem rolniczym, leśnym i rekreacyjnym, poza istniejącymi siedliskami rolniczymi. Dlatego też dla sprawy kluczowe było wyjaśnienie, czy na działkach należących do skarżącego, tworzących jego gospodarstwo rolne, a więc nie tylko tych objętych wnioskiem, istnieje siedlisko, w ramach którego możliwa jest zabudowa objęta wnioskiem.
Należy w tym miejscu zauważyć, że Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęć "siedlisko", "zabudowa siedliskowa/zagrodowa", wobec czego należy sięgnąć do definicji zawartych w innych aktach tej gałęzi prawa oraz orzecznictwa sądowego. I tak, zgodnie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
W orzecznictwie sądowym początkowo przyjmowano, że zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże jednocześnie w orzecznictwie uznaje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast zgodnie z aktualnym orzecznictwem dotyczącym zabudowy zagrodowej, które na przestrzeni lat ewoluowało, przy uwzględnieniu współczesnego charakteru gospodarki rolnej, na aktualności straciło tradycyjne rozumienie pojęcia "zagrody" jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Jak słusznie zauważył skarżący, obiekty wielkogabarytowe, takie jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą zatem być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać też trzeba, na przepis art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) - dalej jako "Kodeks cywilny", który definiuje pojęcie nieruchomości rolnej jako nieruchomości, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W tym zakresie w doktrynie przyjmuje się, że nie jest wymagane rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Nieruchomość rolną będzie więc stanowił grunt wykorzystywany do uprawy, hodowli zwierząt, produkcji sadowniczej lub ogrodniczej, do prowadzenia gospodarstwa rybnego, jak również grunt, na którym jedynie możliwe jest prowadzenie takiej działalności. Do ustalenia możliwości wykorzystywania nieruchomości w określony sposób pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz plany zagospodarowania przestrzennego (zob. J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Komentarz do art. 461, Wolters Kluwer 2019).
Mając to na uwadze zauważyć należy, że skarżący jest właścicielem działek o numerach [...]-[...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla tych działek wskazano, że działki nr [...] i [...] stanowią gospodarstwo rolne, zgodnie zaś z informacjami z rejestru gruntów stanowią one grunty orne, łąki trwałe i pastwiska trwałe. Także działki nr [...]-[...] stanowią grunty orne. Działka nr [...] natomiast to las. Planowana inwestycja ma powstać zaś na tej części działki nr [...], która jest oznaczona jako RV. Wprawdzie na działce tej znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni 25 m2, jednakże – jak słusznie ocenił Wojewoda – istnienie tej zabudowy nie może zostać uznane za zabudowę siedliskową. Niemniej jednak trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z danymi z księgi wieczystej i rejestru gruntów, na działkach należących do strony skarżącej może być prowadzona działalność rolnicza. Co więcej, z oświadczeń składanych w toku postępowania oraz przed Sądem podczas rozprawy wynika, że działki uprawowe znajdują się około 500 – 1000 m od działek objętych wnioskiem, a skarżący prowadzi działalność rolną na działce nr [...], której jest współwłaścicielem. Jednakże tym, co ma najbardziej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie jest fakt, iż na ww. działce – jak oświadczyła strona – znajdują się stare budynki gospodarcze oraz dom, jednakże ze względu na jego zły stan wymaga on remontu i skarżący nie chce tam zamieszkiwać. Zdaniem zaś Sądu fakt, iż na jednej z działek należących do wnioskodawcy znajdują się stare zabudowania gospodarcze z domem, może stanowić o istnieniu siedliska, w ramach którego wnioskodawca chce aktualnie wybudować dom mieszkalny, powiązany z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, stanowiący zaplecze mieszkaniowe rolnika i jego rodziny. W tym bowiem wypadku należy uwzględnić przedstawione rozumienie pojęcia "siedlisko", "zabudowa zagrodowa/siedliskowa", nie ograniczając się wyłącznie do działek inwestycyjnych. Trzeba też uwzględnić, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Należy też zbadać, czy istnieje związek organizacyjny i funkcjonalny między ww. zabudowaniami gospodarskimi, prowadzoną działalnością rolniczą skarżącego i planowaną zabudową mieszkaniową.
Wszystkie te kwestie mają istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę i powinny być należycie rozpatrzone. Tymczasem, zdaniem Sądu, Wojewoda w prowadzonym postępowaniu nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w konsekwencji czego poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy tym organ nie uwzględnił aktualnej wykładni pojęcia "siedlisko", co również doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego, gdyż skupiono się na ustaleniu, czy na działkach nr [...] i [...] nie istnieją zabudowania gospodarcze, a to – jak wyjaśniono – nie jest przesądzające dla stwierdzenia istnienia siedliska. Ustaleniami tymi należy bowiem objąć całe gospodarstwo rolne skarżącego. W konsekwencji, doszło też do przedwczesnego zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i stwierdzenia, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym zakaz budowy poza istniejącym siedliskiem.
Przedwczesne było także stwierdzenie przez Wojewodę, że dokumentacja projektowa nie spełnia wymogu art. 34b Prawa budowlanego, gdyż przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera klauzuli urzędowej, określonej w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, ponieważ o uzupełnienie braku w tym zakresie inwestor nie został wezwany. Nie było więc podstaw do zastosowania odnośnie tego braku regulacji art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowana decyzji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, wobec czego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany będzie do uwzględniania oceny prawnej wyrażonej w wyroku. W szczególności organ uwzględni, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, na której – według jego oświadczenia, istnieją stare zabudowania gospodarcze i dom, oraz oceni czy wszystkie wskazane przez skarżącego działki tworzą gospodarstwo rolne skarżącego, na którym znajduje się już siedlisko, w ramach którego można zrealizować sporny budynek mieszkalny.