II SA/GD 58/23

II SA/Gd 58/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1651/23 - Wyrok NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 122a par. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 roku, nr WI-I.7843.3.95.2022.GD w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Park Narodowy "Bory Tucholskie" (dalej: skarżący, strona, Park Narodowy) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r.,
nr WI-I.7843.3.95.2022.GD, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Chojnickiego z dnia 11 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 22 września 2021 r. W. G. złożył osobiście w Starostwie Powiatowym zgłoszenie budowy dwóch parterowych budynków rekreacji indywidualnej, każdy o powierzchni nie przekraczającej 35 m2. Jako planowany termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano 20 października 2021 r. Obiekty budowlane miały zostać posadowione na ternie działki nr [..] w P., obręb ewidencyjny S., gmina Chojnice. Organ administracji architektoniczno-budowlanej po zapoznaniu się z treścią zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w terminie określonym w ustawie Prawo budowlane.
W dniu 26 lipca 2022 r. Park Narodowy "Bory Tucholskie" złożył u Starosty Chojnickiego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie milczącego załatwienia sprawy polegającego na niewniesieniu sprzeciwu m.in. względem powyższego zgłoszenia budowlanego. W osnowie wniosku strona wskazała, że w toku procedury zgłoszeniowej wskazującej na zamiar budowy przedmiotowych obiektów budowlanych Starosta pominął stanowisko organu uzgadniającego, tj. Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w zakresie warunków zabudowy dotyczących miejsca przeprowadzenia wskazanej inwestycji. Podkreślono, że jako organ uzgadniający strona negowała możliwość zabudowy terenu obejmującego sporną działkę, odmawiając uzgodnień warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, w związku z prowadzonymi przez Wójta Gminy Chojnice postępowaniami administracyjnymi w tej sprawie. Omawiana działka znajduje się bowiem w otulinie Parku Narodowego podlegającej ochronie prawnej na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Starosta Chojnicki - postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr AB.6743.1194.2021 odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych znak: AB.6743.1194.2021 z datą wpływu 22 września 2021 r. dot. budowy dwóch parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości P., obręb ewid. S. (gm. Chojnice), na realizację którego organ nie wniósł sprzeciwu.
W uzasadnieniu organ I instancji przeanalizował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię wznowienia postępowania, a następnie stwierdził, że Park Narodowy nie ma przymiotu strony, co na wstępie czyni wznowienie postępowania niedopuszczalnym. Ponadto organ stwierdził, że wykluczone jest również wznowienie postępowania z urzędu albowiem do spraw załatwionych milcząco w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) art. 145 i art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (w związku z art. 122g k.p.a.) nie mają zastosowania (por. wyrok WSA Gdańsk z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II SA/Gd 175/22 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 427/21 - orzeczenie prawomocne). W sprawie objętej ww. wnioskiem o wznowienie nie została wydana decyzja administracyjna. Inwestor złożył odpowiadające treści przepisów Prawa budowlanego zgłoszenie budowy, dlatego nie został wniesiony sprzeciw w postaci decyzji. Przedmiotowe zgłoszenie kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy budowa jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia wprawdzie wszczyna postępowanie administracyjne, jednak nie mają do niego w pełni zastosowania przepisy k.p.a., co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest bowiem postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności materialno - technicznej (zgłoszenia), która będzie wywoływać skutki procesowe, jednak nie będzie to wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Tak zwane milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest bowiem decyzją, co do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skoro więc milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące np. stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wobec zaskarżenia postanowienia organu I instancji przez stronę Wojewoda Pomorski - po rozpoznaniu niniejszej sprawy w dniu 16 listopada 2022 r. - wydał postanowienie utrzymujące je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów art. 145 i art. 126 k.p.a. za dopuszczalne uznać trzeba jedynie wznowienie postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Podkreślił też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyklarował się pogląd, iż niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej. Wojewoda wyjaśnił, że to niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych stanowiła podstawę wydanego przez Starostę Chojnickiego postanowienia. W związku z powyższym stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria określone w przytoczonym przepisie. Na skutek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wszczyna się czynności administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w oznaczonym w przepisach terminie. Nawiązując do powyższego Wojewoda stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania.
Mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie uprawnienie do wykonania robót budowlanych inwestor nabył z mocy prawa poprzez niezłożenie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Podkreślił również, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. Z tego też względu, skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać również wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie tej decyzji.
Za bezpodstawny organ II instancji uznał także zarzut naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie". Wojewoda stwierdził, że ustawodawca nie wymienił w art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego, mającym zastosowanie w przypadku inwestycji budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej, wśród koniecznych załączników do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewoda nie przychylił się też do zarzutu dotyczącego tego, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wnieść sprzeciw zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jeśli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi taka okoliczność w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Organ II instancji odniósł się również do pisma J. G., W. G. oraz I. L. z 18 października 2022 r., wskazując że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem stron.
Park Narodowy "Bory Tucholskie" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wskazane wyżej postanowienie organu odwoławczego zarzucając mu - co do istnienia procesowej podstawy wznowienia postępowania, tj. co do uznania, że nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego milczącą zgodą organu (brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej), naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a które również spowodowało nierozstrzygnięcie istoty przedmiotowej sprawy, a więc kwestii czy niewniesienie sprzeciwu od zamiaru budowy - będące milczącą zgodą organu - podlega zaskarżeniu środkiem nadzwyczajnym w postaci wznowienia postępowania wywołanego zgłoszeniem, tj.:
1) art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122g k.p.a. i w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej: Prawo budowlane, poprzez całkowite pominięcie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 122g k.p.a. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że:
a) powstanie uprawnienia do wykonania robót budowlanych w wyniku zgłoszenia nie podlega potwierdzeniu poprzez wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a zatem nie można w sprawie nim zakończonej żądać wznowienia postępowania, gdyż wznowieniu podlegają tylko sprawy zakończone ww. formami działania administracji;
b) do zgłoszenia i milczącego załatwienia sprawy regulowanego przepisami art. 29 -31 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy k.p.a.,
podczas gdy:
- z brzmienia art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji stanowi milczącą zgodę a zatem jest formą rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jedynie czynnością materialno-techniczną:
- dla wszczęcia procedury wznowieniowej na podstawie art. 122a § 2 pkt 2
w zw. z art. 122q zd. 2 k.p.a. nie ma znaczenia kwalifikacja prawna milczącej zgody organu jako czynności materialno-technicznej lub jako rozstrzygnięcia merytorycznego, skoro przepisy prawa wyraźnie dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego względem milczącej zgody;
- z literalnego brzmienia art. 122g zd. 2 k.p.a. wynika, że milczące załatwienie sprawy a więc w tym wypadku załatwienie jej zgodnie z wnioskiem - zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego na podstawie Prawa budowlanego, tj. milcząca zgoda, wywołuje skutki prawne takie jak decyzja administracyjna;
- z żadnego przepisu Prawa budowlanego dotyczącego zgłoszeń budowy obiektu budowlanego oraz milczącej zgody organu nie wynika, że nie stosuje się do nich przepisów k.p.a.;
2) art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122g k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy art. 122g k.p.a.
i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro czynność w postaci milczącego załatwienia sprawy nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie ma podstaw, aby zastosować wobec niego tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podczas gdy z samej treści przepisu art. 122q k.p.a. wynika, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).
Co do materialnoprawnej podstawy wznowienia postępowania zakończonego milczącą zgodą, tj. co do uznania, że procedura zgłoszeniowa nie wymaga zbadania czy zachodzi potrzeba uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., a tym samym nieuzasadnione niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty Chojnickiego, podczas gdy w niniejszej sprawie, na skutek nieuzyskania przez Starostę Chojnickiego wymaganego przepisami stanowiska innego organu w postaci stanowiska Dyrektora Parku Narodowego, a także decyzji Wójta Gminy Chojnice o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniem sprawy Staroście Chojnickiemu do ponownego rozpoznania celem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Park Narodowy zarzucił nadto organom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych nie należy dołączyć decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z treści art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Chojnickiego w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego w całości.
W uzasadnieniu skargi Park Narodowy wskazał m.in., że w jego ocenie brak jest wątpliwości odnośnie tego, że niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia zamiaru budowy stanowi milczące załatwienie sprawy w postaci milczącej zgody, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony, treść art. 122g zd. 1 k.p.a. implikuje, że milczące załatwienie sprawy (a zatem "pozytywne odniesienie się" organu do zgłoszenia dokonanego przez stronę postępowania) wywołuje skutki prawne jak wydanie decyzji administracyjnej. Nie może zatem ulegać żadnej wątpliwości, że milcząca zgoda, jako postać milczącego załatwienia sprawy, jest konkretyzacją normy prawa materialnego w określonym stanie faktycznym dla konkretnej osoby i kończy postępowanie w danej sprawie. Skarżący powołał się na uzasadnienie projektu zmiany k.p.a., z którego wynika, iż stanowi ono "alternatywę dla klasycznego modelu zakończenia postępowania administracyjnego decyzją". Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, nie można uznać za słuszną argumentacji, że do instytucji zgłoszenia regulowanego Prawem budowlanym nie stosuje się przepisów k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy. Mając na uwadze przytoczone przez organ orzecznictwo strona wskazała, że z wywodami tymi nie można się zgodzić w świetle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, z którego wynika, iż milcząca zgoda stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszeniem. Strona wskazała, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polega specyfika postępowania w przedmiocie zgłoszenia, która uzasadniałaby niestosowanie do niej przepisów rozdziału 8a k.p.a. Wobec obowiązywania przepisów ogólnych o milczącym załatwieniu sprawy przyjęcie, że jakieś regulacje szczególne są z niej wyłączone, wprowadzałoby chaos i niepewność obrotu. Skarżący podkreślił również, że milcząca zgoda - jako postać milczącego załatwienia sprawy, wywołuje skutki prawne jak decyzja administracyjna, tj. rozstrzyga sprawę indywidualną w konkretnym stanie faktycznym, a co za tym idzie - posiada także substrat materialny, w tym substrat zaskarżenia, również w postępowaniu nadzwyczajnym.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 122a § 2 pkt 2 w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w pierwszej kolejności wskazano, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie powołał się ani na przepis art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., ani art. 122g k.p.a., z uwagi na przyjętą przez siebie linię argumentacji w niniejszej sprawie. Skarżący przytoczył w tym zakresie poglądy doktryny oraz orzecznictwa wysnuwając wniosek, że całkowicie błędne i niezgodne z ww. przepisami jest stwierdzenie organu, że: "(...) zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 Kpa. (...)". Skutkiem naruszenia przepisów określonych w dwóch pierwszych zarzutach skargi jest - zdaniem strony - także naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia skarżonych czynności Starosty Chojnickiego. Powołując się na argumentację organu strona podniosła, że jest ona wynikiem niedostrzeżenia, że przepis art. 122g k.p.a. wprost stanowi, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy o wznowieniu postępowania. Odpowiednie stosowanie przepisów nie dotyczy w ogóle stosowania samej instytucji wznowienia postępowania w sprawie czynności milczącego załatwienia sprawy (w tym milczącej zgody), ale poszczególnych przepisów tej procedury. Gdyby było inaczej, to przepis art. 122g k.p.a. w ogóle by do niej nie odsyłał. Zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, który twierdzi, że analizowana instytucja w przypadku procedury zgłoszenia budowlanego i milczącej zgody wobec niego w ogóle nie znajduje zastosowania. Wręcz przeciwnie - to jedynie tryby nadzwyczajne kontroli (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia) pozwalają na weryfikację działania organu załatwiającego sprawę milcząco. Mając powyższe na uwadze skarżący podkreślił, że tryb weryfikacji rozstrzygnięcia Starosty Chojnickiego w drodze wznowienia postępowania, obok procedury stwierdzenia nieważności, jest jedyną procedurą, w której może być skontrolowane jego działanie w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego niewymagającego uzyskania pozwolenia na budowę zanim nastąpi rozpoczęcie wykonywania tych robót.
Nawiązując do kolejnego ze stawianych zarzutów skarżący wskazał, że sporna działka znajduje się w otulinie Parku Narodowego i była już przedmiotem postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w których strona brała udział w charakterze organu uzgadniającego. Według najlepszej wiedzy Parku, dla działki tej nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy, a teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją pominięcia obowiązku posiadania decyzji o warunkach zabudowy w ramach procedury zgłoszeniowej jest zignorowanie stanowiska dyrektora parku narodowego, co nie stanowi działania na podstawie prawa. Skarżący nadmienił, że żaden przepis nie zwalnia organu mogącego załatwić sprawę milcząco z przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym w sprawie zakresie. Postępowanie to nie może przy tym ograniczać się jedynie do analizy dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, ale winno zmierzać do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy aspektów. Zdaniem skarżącego Starosta Chojnicki nie tylko - wbrew swojemu obowiązkowi wynikającemu wyraźnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - nie zweryfikował czy zgłaszane zamierzenie budowlane wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale też nie sprawdził, czy zgłoszenie zamiaru postawienia na nieruchomości znajdującej się w otulinie parku narodowego budynków letniskowych nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów. Takimi przepisami są m. in. plany ochrony parków narodowych uchwalane w drodze rozporządzeń Ministra Środowiska. Brak analizy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (Dz. U. z 2008 r., nr 230, poz. 1545) i wzięcia pod uwagę wniosków z niego płynących skutkowało brakiem sprzeciwu organu i dopuszczeniem do realizacji zamierzenia budowlanego rażąco sprzecznego z celami ochrony otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie".
W ocenie strony Starosta Chojnicki nie zadośćuczynił także procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) - dalej: u.u.i.ś., rażąco naruszając poszczególne przepisy tego aktu prawnego. Konsekwencje tego zaniechania Starosty Chojnickiego, zarówno w sensie materialnym, jak i proceduralnym są bardzo poważne, albowiem - zgodnie z art. 97 u.u.i.ś. postępowanie przed RDOŚ zmierza do oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ocena ta dokonywana jest m. in. pod kątem usytuowania przedsięwzięcia. W razie stwierdzenia przez RDOŚ, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. W takim wypadku - zgodnie
z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, Starosta Chojnicki i z tego powodu musiałby wnieść sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, iż budowa budynku, choćby i rekreacyjnego o pow. do 35 m2, na terenie dotychczas niezabudowanym, stanowiącym użytek rolny, stanowi zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w związku
z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych strona wywiodła, że w tych okolicznościach w żadnym wypadku nie można przyznać racji organowi, który twierdzi, że żaden przepis szczególny nie upoważnił Starosty do żądania, po otrzymaniu zgłoszenia od inwestora, przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej jest bowiem każdorazowo zobowiązany do zbadania czy dla danego zamierzenia budowlanego wymagana jest czy to decyzja środowiskowa czy też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i to właśnie przepis art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego reguluje jego kompetencję w tym zakresie. Brak działania Starosty spowodował milczącą zgodę na realizację budowy objętej zgłoszeniem bez uprzedniego uzyskania wymaganej w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym również stanowiska organu uzgadniającego, tj. Dyrektora Parku Narodowego. Skarżący dodał, że dotychczas popełnione naruszenia prawa doprowadziły do sytuacji, w której pośrodku cennego przyrodniczo lasu w otulinie Parku, na terenie dotychczas niezurbanizowanym, powstaje de facto osiedle domków rekreacyjnych, co niweczy cel ochrony korytarzy ekologicznych stanowiących ścieżkę migracji dzikich zwierząt. Jako że krajobraz obszaru, o którym mowa, to przede wszystkim lasy i otwarte przestrzenie użytkowane rolniczo spełniają one bardzo ważne funkcje dla wielu gatunków zwierząt i stwarzają dogodne warunki do ich przemieszczania się i żerowania. Każda zmiana użytkowania gruntów oraz zwiększanie uzbrojenia terenu może mieć kluczowe znaczenie dla właściwego funkcjonowania przyrodniczych powiązań Parku. Podkreślono także, iż możliwość uruchomienia tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, na które powołuje się organ, nie jest wystarczająca dla osiągnięcia celu, którym jest zapobieżenie powstaniu szkód w środowisku. Postępowanie to dotyczy bowiem robót budowlanych już wykonanych albo będących w toku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał wyrażone przez siebie w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, skutkiem czego wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania J. G., W. G. i I. L. - w piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. wnieśli o oddalenie skargi wskazując m.in., że przedmiotowa inwestycja powstaje na terenie działki rolnej, a ponadto Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie uzgadniał większe inwestycje.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z 16 lutego 2023 r. stwierdziła m.in., że Dyrektor Parku nie uzgadniał pozytywnie inwestycji dla działek sąsiadujących z przedmiotową działką, oraz że wprawdzie nie zabrania wszelkiej zabudowy w otulinie Parku, ale nie wyraża zgody na takie inwestycje, które będą zagrażać zasobom przyrodniczym Parku Narodowego. Przedmiotowa inwestycja jest całkowicie nową budową i nie jest związana z rozwojem gospodarstwa rolnego. Nie ma więc uzasadnienia dla zastosowania kompromisu takiego jak w przypadku funkcjonujących od wielu lat gospodarstw rolnych. Inwestycja ta stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku, w związku z czym jej realizacja jest sprzeczna z celami wyznaczenia otuliny jako strefy chroniącej Park Narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd kontrolując zaskarżony akt, bada go zatem wyłącznie pod względem zgodności z prawem (legalności).
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.
W sprawie niniejszej Park Narodowy "Bory Tucholskie" wniósł o wznowienie postępowania zakończonego poprzez niewniesienie przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego z dnia 22 września 2021 r. nr AB.6743.1194.2021 dokonanego przez W. G., a dotyczącego budowy dwóch parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na działce [...] w miejscowości P., obręb ewid. S., gm. Chojnice. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, gdy wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie
z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.
Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast
z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).
Z powyżej powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
W razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalony w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb. 6 do art. 149).
Organy orzekające – Starosta Chojnicki jako organ I instancji i Wojewoda Pomorski jako organ odwoławczy – zgodnie stoją na stanowisku, że wznowienie postępowania w tej sprawie na wniosek Parku Narodowego "Bory Tucholskie" nie jest możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego - zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym, co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. Organ I instancji dodatkowo zauważył, że Park Narodowy "Bory Tucholskie" - nie będąc stroną postępowania zgłoszeniowego, nie mógł żądać wznowienia tego postępowania. W rezultacie w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Strona skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego jest możliwe, co wynika z art. 122g k.p.a.
Rozstrzygając zaistniały spór tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl
art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W przepisie art. 30 ust. Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 omawianej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej - w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania),
albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Zgodnie zaś z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.
Odnotować należy, że w orzecznictwie zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi bowiem na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r.,
VII SA/Wa 803/22). Według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie
art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, wyrok WSA w Krakowie
z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 663/21).
Zwrócić jednak należy uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu (tak jak uczyniły to organy) jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., jak twierdzi strona skarżąca, nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Co do tego jak należy rozumieć odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że "przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że "w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.". Z poglądem tym należy się zgodzić, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez NSA trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ale również trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g k.p.a. ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych.
Podkreślić zatem należy, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50 - 51 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; z 28 stycznia 2016 r.,
II OSK 1310/14; z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, z 28 listopada 2018 r.,
II OSK 2954/16). Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15
i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15, z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).
W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych).
Ponadto, trybem naprawczym z art. 50 - 51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego
(art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck,
s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa – do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r. w sprawach II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20).
Zauważyć również należy, że przepisy art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłączają zastosowanie przepisów art. 122b i 122c k.p.a., stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby zgodzić się ze skarżącą, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) dopuszczalne jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. – do czego jednak nie ma podstaw – to rację miałby organ I instancji, że Park Narodowy "Bory Tucholskie" nie był stroną postępowania zainicjowanego zgłoszeniem nr AB.6743.1194.2021 z dnia 22 września 2021 r., nie mógłby zatem żądać jego wznowienia (vide art. 147 k.p.a.). Park Narodowy był organem uzgadniającym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. S., gm. Chojnice, co nie czyniło go stroną postępowania przez Starostą Chojnickim w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy parterowych budynków rekreacji na tej działce. Fakt, że osoba wnosząca o wznowienie danego postępowania nie jest jego stroną jest podstawą odmowy wznowienia postępowania o ile kwestia ta jest oczywista, co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy.
Z podanych przyczyn WSA w Gdańsku zaakceptował rozstrzygniecie Wojewody Pomorskiego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, którym w istocie odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Należy dodać, że takie samo stanowisko przedstawił tutejszy Sąd w tożsamej sprawie ze skargi Parku Narodowego, zarejestrowanej pod sygnaturą akt
II SA/Gd 43/23, a zakończonej wyrokiem w dniu 26 kwietnia 2023 roku.
Sąd dostrzega istność występującego w tej sprawie problemu, jakim jest podnoszone przez Park Narodowy "Bory Tucholskie" ryzyko wystąpienia szkody w środowisku wskutek realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem. Jak już jednak wskazano, właściwym w tej sytuacji trybem jest tryb naprawczy uregulowany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek prokuratora, wszczął postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, tj. ze względu na prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska (vide: pismo Prokuratora Okręgowego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. k. 21 akt sądowych).
Końcowo, odnosząc się do stanowiska Wojewody Pomorskiego co do braku podstaw do zgłoszenia przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego przez W. G., wskazać należy, że stanowisko to wykracza poza granice tej sprawy. Przypomnieć należy, że w tej sprawie wydane zostało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości badania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka
z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stąd też wszelkie rozważania Wojewody Pomorskiego co do zarzutu naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Park Narodowy "Bory Tucholskie", w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również tego czy Starosta Chojnicki powinien był wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycyjnego – dalece wykraczają poza przedmiot tej sprawy i nie mają charakteru wiążącego w jakichkolwiek innych postępowaniach mogących tych kwestii dotyczyć.
Wobec powyższego Sąd nie odnosił się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 30 ust. 2a pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., oznaczałoby to bowiem merytoryczną ocenę powołanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia postępowania
(art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Byłoby to możliwe wyłącznie w sytuacji wznowienia postępowania, co nie miało miejsca – sprawa została zakończona postanowieniem odmawiającym wznowienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę Parku Narodowego za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).