II SA/Gd 578/06

II SA/Gd 578/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Stanisław Nowakowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 81/08 - Wyrok NSA z 2009-04-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sadowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 lutego 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił L. W. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego przy ul. [...] na działce nr [...].
Wojewoda decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r., nr [...] działając w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. W. i H. H., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zarzuty odwołujących się dotyczyły m.in. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, kontrole dozoru technicznego wykazały bowiem, że w obiektach Zakładu zainstalowano urządzenia niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dokonane przez inwestora "istotne odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to jest wstrzymanie robót budowlanych oraz wydanie decyzji określającej obowiązki, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, obligują organ administracji budowlanej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego bez konieczności stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewoda przekazał sprawę w części dotyczącej tego zarzutu organowi architektoniczno - budowlanemu właściwemu do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2002 r. nr [...] Starosta Powiatowy na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 lutego 1997 r. nr [...] o udzieleniu L. W. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego. W uzasadnieniu organ administracji powołując się na treść uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 25 czerwca 2002 r. nr [...] wskazał, iż wobec zaistniałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36 a Prawa budowlanego był on zobligowany do uchylenia pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od wskazanej decyzji S. W. i H. H. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że organ błędnie zastosował art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 156 k.p.a. stanowiącego, że decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa winny zostać przez właściwy organ unieważnione, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Plan ten bowiem przewidywał dla działki nr [...] zagospodarowanie jej na cele usług nieuciążliwych dla sąsiadów, w tym handlu, gastronomii, administracji i innych usług, a dominującą funkcją wynikającą z planu dla tego terenu była funkcja mieszkaniowa oznaczona symbolem "[...]". Ponadto decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotyczyła Zakładu Ślusarstwa Usługowo – Produkcyjnego, podczas gdy w rzeczywistości zezwalała ona właścicielce na nadbudowę obiektów i ich rozbudowę. Skarżący wskazali, że L. W. dokonała rozbudowy i nadbudowy obiektów w warunkach samowoli budowlanej, gdyż użytkowała trzy obiekty oznaczone w projekcie technicznym literami A, B, C. W obiekcie oznaczonym literą C właścicielka kontynuowała usługi ślusarskie. Natomiast pozostałe obiekty oznaczone literami A i B przeznaczone były na cele magazynowe. Po dokonanej rozbudowie i nadbudowie właścicielka przeniosła produkcję do obiektów oznaczonych literami A i B dotychczas wykorzystywanych na cele składowe. W ocenie skarżących, w następstwie wadliwego postępowania organów obok ich domów mieszkalnych powstały obiekty uciążliwe o charakterze produkcyjnym w stopniu zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z powodu swojej wadliwości nie powinna być uchylona, lecz właściwy organ administracji winien stwierdzić jej nieważność.
Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2003 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 163 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż kwestionowana przez skarżących zgodność zamierzenia inwestycyjnego L. W. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przesądzona została już ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 1996 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż dokonanie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i podjecie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego obliguje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego.
S. W. i H. H. wnieśli skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotknięta jest wadą nieważności, albowiem decyzja wydana została dla osoby, która nie jest właścicielem terenu, czym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzji tej nie doręczono skarżącym pomimo tego, że mieli interes prawny w jej zaskarżeniu, oraz nie informowano ich o czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie, czym pozbawiono ich bez ich winy udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ wydając pozwolenie na przebudowę nie zbadał zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, czym naruszono art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali ponadto, że niezgodna z prawem jest również wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego, gdyż działka nr 651 w planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi, jak handel i gastronomia, a nie pod uciążliwą produkcję maszyn i urządzeń. Skarżący stwierdzili, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę uprawniała do przebudowy istniejących budynków, a nie do ich rozbudowy, która doprowadziła w rezultacie do powiększenia ich kubatury i zmiany przeznaczenia z magazynu na halę produkcyjną, co miało na celu obejście art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazali, że właściciel zakładu bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie obiektu rozpoczął produkcję, powodując uciążliwości zagrażające zdrowiu i życiu skarżących, które potwierdziła Inspekcja Ochrony Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 15 kwietnia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W opinii Sądu z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, by przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 było wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem – tak jak uczynił to w sprawie – ograniczyć się do ustalenia faktu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, lecz powinien dokonać samodzielnie ustaleń świadczących o zaistnieniu przesłanek z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z art. 75 k.p.a.
Sąd wskazał ponadto, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy budowa została już zakończona. Wniosek taki Sąd wywiódł z art. 37 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym konsekwencją uchylenia pozwolenia na budowę jest konieczność uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z przepisu tego artykułu wynika zatem, że celem art. 36a ust. 2 jest wskazanie inwestorowi, że roboty budowlane nie mogą być dalej prowadzone z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu w sytuacji ukończenia budowy jest więc niecelowe. Organ administracji zaniechał dokonania ustaleń dotyczących etapu realizacji inwestycji, a z twierdzeń skarżącego H. H. wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Sąd stwierdził także, że w sytuacji, w której skarżący złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpatrzony decyzją z dnia 12 listopada 2002 r., wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji wcześniej, bo dnia 16 sierpnia 2002 r., a więc przed zakończeniem postępowania o stwierdzenie nieważności było niezgodne z prawem, bowiem organ w takim przypadku powinien był zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że przedmiotem oceny zgodności z prawem była wyłącznie decyzja w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie badał legalności decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo-Produkcyjnego, jej wzruszenie mogło bowiem nastąpić w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bądź wznowienie postępowania. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach IV SA 5256/02 i 5257/02.
Decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2006 r. nr [...] Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 3 lutego 1997 r. o pozwoleniu na budowę obejmującej przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo-Produkcyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia 3 lutego 1997 r. projektu budowlanego. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia 25 maja 2006 r. stwierdzono, że roboty budowlane nie są zakończone, a zgodnie z oświadczeniem inwestora nie były one od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to jest od dnia 8 maja 2001 r., prowadzone. Organ stwierdził ponadto, że stała się wykonalna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2001 r. nakazująca rozbiórkę obiektu. Decyzja stała się więc bezprzedmiotowa co oznacza, że należało stwierdzić jej wygaśnięcie.
W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r. wskazując, że stan faktyczny (ustalenia podczas oględzin) jest niezgodny z prawdą. Zarzucili również, że organ przeoczył fakt, że właścicielka zakładu zakończyła przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, w którym trwa produkcja mimo braku zgody na użytkowanie. Ponadto decyzja z dnia 5 czerwca 2001 r. nakazująca rozbiórkę jest decyzją obowiązującą.
Wojewoda decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lutego 1997 r. zostało zakończone, a prawomocny wyrok wykluczył tę drogę postępowania w celu wyeliminowania pozwolenia na budowę. Przesłanki jej wyeliminowania nadal istnieją, należą do nich odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Wyrok z 9 listopada 2005 r. nie przekreśla sposobu wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę drogą jej uchylenia na podstawie art. 36 a ust. 2 Wyrok ten zobowiązał jedynie organy do zbadania przesłanek zastosowania tego artykułu, jak również do wstrzymania się od orzekania do chwili zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro istnieją przesłanki wyeliminowania decyzji, a art. 36a ust. 2 obliguje organ do uchylenia decyzji, to zdaniem Wojewody ten tryb jest właściwy. Tą samą decyzją Wojewoda uchylił również decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 lutego 1997 r., co należy rozumieć jako orzeczenie co do istoty po uchyleniu decyzji (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.).
W skardze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z 16 sierpnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Stwierdzili, że wyrok z dnia 9 listopada 2005 r. obligował organ do wydania decyzji o zaniechaniu robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Organy nie wykonały decyzji z dnia 5 czerwca 2001 r. nakazującej rozbiórkę.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej uchylenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący H. H. (skarga S. W., który razem z H. H. wniósł skargę została odrzucona postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. pod tą samą sygn. akt) zdaje się nie rozumieć, że zaskarżona przez niego decyzja jest zgodna z jego żądaniem. Organ bowiem wyeliminował z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego przy ul. [...] na działce nr [...]. Oznacza to, że teraz wyłącznie organ nadzoru budowlanego może ingerować w sprawy związane z realizacją inwestycji i w tym celu będzie zapewne korzystał z unormowań art. 50 i następnych ustawy Prawo budowlane.
Skarżący bezzasadnie podnosi, że istnieją możliwości jednoczesnego rozpoznawania spraw należących do właściwości dwóch różnych organów administracji publicznej. Inną bowiem sprawą jest sprawa architektoniczno – budowlana, którą rozpatrują organy architektoniczno - budowlane (starosta, wojewoda), a inną sprawa z zakresu nadzoru budowlanego, którą rozpoznają powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Sąd w tej sprawie mógł zatem rozpoznać wyłącznie skargę na decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2006 r. W skardze natomiast zarzuca się, że nie uwzględniono spraw związanych z wyrokami sądu administracyjnego dotyczącymi rozstrzygnięć wydanych przez organ nadzoru budowlanego.
Wojewoda dokonał interpretacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r. II SA/Gd 795/03 korzystnie dla strony skarżącej przyjmując, że są podstawy z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane do uchylenia pozwolenia na budowę. (Trudno wprawdzie zrozumieć dlaczego organ odwoławczy podaje jako podstawę prawną art. 36a ust. 1 pkt 2, bowiem takiego przepisu nie ma i nie było, ale zapewne organ źle odczytał przepis zamieniając ustęp na punkt). Wyrok z dnia 9 listopada 2005 r. nakazał poczynić ustalenia co do trwania budowy. Wojewoda uznał, że są podstawy, by przyjąć, iż roboty trwają, a istotne odstępstwa od budowy pozwalają na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego tak nie jest. Niewątpliwie skarżący zasadnie podnosi, że decyzja w tej materii nie zawiera przekonującego uzasadnienia. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, ale nie ma ono istotnego znaczenia dla sprawy. Inaczej mówiąc nie daje ono podstaw do uznania, że w ten sposób naruszone zostało prawo skarżącego w stopniu, jaki prowadzi do uwzględnienia skargi. Wprost przeciwnie, skarżący uzyskał to, o co wnosił. Nie mógł uzyskać wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej nieważności (rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ prawomocnie oddalono jego skargę od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności), a uzyskał to w ten sposób, gdyż została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Gdyby skargę wniosła L. W. (inwestor), to sprawa miałaby inny przebieg, gdyż decyzja organu pozbawia ją uprawnień, jakie wynikały z decyzji o pozwoleniu na budowę. Inaczej jest w sytuacji, gdy skargę wnosi jedynie strona, która domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a sąd administracyjny stwierdzi (jak w niniejszej sprawie) wady decyzji w postaci naruszenia prawa. Wówczas stronę skarżącą chroni treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). ("§ 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności").
Ponieważ Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest dla skarżącego korzystna, nie narusza jego prawa i mimo, że dostrzega w niej naruszenie prawa, to jednak nie w takim stopniu, by mogło ono prowadzić do uznania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, przeto na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.