II SA/GD 573/22

II SA/Gd 573/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1460/23 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO Gd/7194/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 3 sierpnia 2021 r. M. K. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu pojazdów oraz punktu zbierania złomu metali na działce nr [...] przy ul. T. [...] w Gdańsku.
Decyzją z 29 listopada 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie ze złożonym wnioskiem Inwestor planuje budowę stacji demontażu pojazdów oraz punkt zbierania złomu metalu, jednak te funkcje usług uciążliwych nie występują w analizowanym obszarze, a zatem na zasadzie dobrego sąsiedztwa na można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto wysokość planowanej inwestycji to 11 m - wartość ta przekracza wartość średnią w analizowanym obszarze o 1,65 m (tj. o 18%), a tym samym realizacja planowanej inwestycji przyczyniłaby się do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta.
Prezydent wskazał następnie, że w przeprowadzonej analizie przyjęto obszar analizowany w kształcie okręgu o średnicy ok. 237 m. Frontem działki jest zachodnia granica działki nr [...] obręb [...] o długości około 29 m, na odcinku której odbywa się główny wjazd na działkę, co oznacza, że obszarem analizowanym należało objąć nie mniej niż 87 metrów od granicy działki. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskowana zabudowa nie spełnia kryteriów wynikających z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Podsumowując Prezydent stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy dotyczących wysokości (w analizowanym obszarze wysokość średnia to 9,35 m, tymczasem planowana wysokość to 11 m - przekracza średnią wartość o 1,65 m, tj. o 18%) oraz funkcji występujących w obszarze analizowanym - funkcja usługowa uciążliwa, tj. stacja demontażu pojazdów ani punkt zbierania złomu metali nie występują w analizowanym obszarze.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 maja
2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym warunki te ustala się w wyniku analizy przeprowadzonej zgodnie
z dyspozycją § 3-8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Kolegium wskazało, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. T. w Gdańsku została sporządzona przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami architektonicznymi. Z analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie, na którym w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji: stacja demontażu pojazdów ani też punkt zbierania złomu metali. Wskazano, że obszar planowanej inwestycji znajduje się w dzielnicy O. Od strony wschodniej teren inwestycji graniczy
z obszarami kolejowymi związanymi z linią kolejową. Za torami znajduje się boisko szkolne, obiekty szkolne oraz basen. Od strony północnej sąsiaduje z terenem zabudowy produkcyjno-usługowym (dla którego istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") - działka nr [...] obręb [...]) oraz terenem zieleni urządzonej (dla którego również istnieje m.p.z.p. - działka nr [...],obręb [...]). Od strony południowo-zachodniej występuje zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa nieuciążliwa. Organ odwoławczy dodał, że 31 grudnia 2012 r. wydano decyzję
o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek (nr [..]-[...]) na realizację zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (przebudowa z rozbudową
i nadbudową wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego).
Kolegium zwróciło uwagę, że główną funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa i usługowa o charakterze nieuciążliwym, natomiast planowana zabudowa polegająca na budowie stacji demontażu pojazdów oraz punktu zbierania złomu metali stanowi funkcję usługową uciążliwą. Powtórzono, że w obszarze analizowanym nie występują usługi o charakterze uciążliwym.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Wysokość wnioskowanej inwestycji to 11 m, natomiast średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 9,35 m, zatem przekracza wartość średnią o 1,65 m, tj. o 18%. W ocenie autora analizy realizacja planowanej inwestycji przyczyniłaby się do zaburzenia ładu przestrzennego tej części miasta.
Podsumowując Kolegium podniosło, że lokalizacja planowanej inwestycji przeczy zasadzie dobrego sąsiedztwa, jak również - wymaganej przepisami przy ustalaniu warunków zabudowy - kontynuacji funkcji. W całym obszarze analizowanym nie ma stacji demontażu pojazdów, punktu zbierania złomu metali, jak też innej działalności usługowej podobnej, o charakterze uciążliwym, dlatego wnioskowana funkcja jest niezgodna z główną funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, tj. mieszkaniowo-usługową. W konsekwencji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.
Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte w odwołaniu. Zdaniem Kolegium wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie oznacza, że spełnia ono warunki określone w u.p.z.p. Natomiast przeprowadzone postępowanie wykazało brak spełnienia przesłanek do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy. Z kolei ustalone decyzją z 8 marca 2011 r. warunki zabudowy dla przedmiotowej działki dotyczyły inwestycji o innym charakterze
i stopniu uciążliwości, tj. hali magazynowej handlu hurtowego kwalifikowanej jako usługi nieuciążliwe.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. K., wnosząc
o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 53 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy.
Skarżący poddał w wątpliwość, czy doszło do posiedzenia zespołu orzekającego w tej sprawie, gdyż takim dowodem powinien być sporządzony protokół z posiedzenia.
Z przeglądu akt sprawy w dniu 1 czerwca 2022 r. (z udziałem pełnomocnika) wynika natomiast fakt braku protokołu, co zostało odnotowane w notatce załączonej do akt sprawy po przeglądzie wszystkich okazanych dokumentów;
2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnień i materiałów dowodowych.
Zdaniem Skarżącego w sprawie mamy do czynienia z domniemywanie interpretacji,
a nie ustaleń z decyzji Prezydenta w sprawie zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] położonej w Gdańsku przy T. [...];
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu
i rozpatrzeniu materiału dowodowego, wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu na tej podstawie decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń i posłużeniu się metodą
tzw. "kopiuj-wklej", co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie dokładnej kontroli zaskarżonego orzeczenia,
w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego nie uznano za błąd drukarski w tekście
i podanie błędnie wysokości 11 m zamiast max. 9,35 m oraz zapisie w uzasadnieniu
o tym, że nie ma w pobliżu planowanej inwestycji hal o charakterze produkcyjno-usługowym (zapis niezgodny ze stanem faktycznym). Pominięto fakt, że działki położone w obrębie [...] przy T. co do zasady miały i mają charakter usługowo-przemysłowy oraz, że teren ten jest sam w sobie wysoce uciążliwy z uwagi na bliską odległość trakcji kolejowej oraz depresyjne położenie terenu.
Zdaniem Skarżącego zbagatelizowano również wcześniejsze decyzje wydane kolejno przez Prezydenta (nr WŚ-1.6220.I.75D.2018HŚ) i Kolegium (sygn. akt SKO Gd/6349/19).
Skarżący zaznaczył, że przedstawione wyżej zarzuty nie są wszystkimi, jakie można stwierdzić, lecz ograniczył się jedynie do najpoważniejszych uchybień, uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Strony organ odwoławczy dopuścił się dużo większej liczbie uchybień, w szczególności o charakterze proceduralno-procesowym, wskazując przykładowo na przekroczenie granic swobody oceny dowodów
i wybiórczo sobie ustalonych faktów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 1 czerwca 2022 r. Skarżący w obecności pełnomocnika zapoznał się z materiałem dowodowym w aktach sprawy w siedzibie Kolegium. Wskazano, że wymienione w skardze dokumenty znajdują się w aktach
o sygn. akt SKO Gd/7194/21 z 16 maja 2022 r., brak jest natomiast odpisu protokołu
z posiedzenia Kolegium z 16 maja 2022 r.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktami poddanymi sądowej kontroli w niniejszej sprawie są decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 maja 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2021 r. odmawiającą ustalenia M. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu pojazdów oraz punktu zbierania złomu metali na działce nr [...] przy
ul. T. [...] w Gdańsku.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 741 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się
w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie (w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) nakazywał § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły kompleksową analizę dopuszczalności planowanej inwestycji budowlanej na działce nr [...] w obrębie [..]
i określiły jej parametry czyniąc zadość wymogom przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,
o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy dając właściwą bazę do sporządzenia miarodajnego załącznika graficznego do decyzji.
Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że frontem działki jest zachodnia granica działki nr [...] obręb [...], na odcinku którego odbywa się główny wjazd na działkę. Długość tej granicy wynosi około 29 m. Trzykrotna szerokość wynosi 87 m, co oznacza, że obszarem analizowanym należało objąć nie mniej niż 87 m od granicy działki dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym w analizie przyjęto obszar analizowany w kształcie okręgu o średnicy około 237 m oznaczony na kopii mapy zasadniczej do celów informacyjnych w skali 1:1000 linią przerywaną koloru czarnego. Autorka analizy wskazała, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji: stacja demontażu pojazdów ani też punt zbierania złomu metali, zatem nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zwrócono również uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska (uchwała nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 23 kwietnia 2018 r., zmieniona uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 2019 r.) określa obszar jako teren mieszkaniowo-usługowy.
Z powyższego wynika, że główną funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa i usługowa o charakterze nieuciążliwym, natomiast planowana zabudowa polegająca na budowie stacji demontażu pojazdów oraz punktu zbierania złomu metali stanowi funkcję usługową uciążliwą (co potwierdza wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach). W obszarze analizowanym nie występują usługi o charakterze uciążliwym.
Niewątpliwie funkcja usługowa nie ma charakteru jednolitego i jest wewnętrznie zróżnicowana. Nie zawsze zatem występowanie w obszarze analizowanym obiektu budowlanego pełniącego funkcję usługową uzasadnia ustalenie warunków zabudowy dla każdego (jakiegokolwiek) obiektu usługowego. Konieczne w takim przypadku jest bowiem uwzględnienie wymogów związanych z harmonijnym kształtowaniem ładu przestrzennego oraz rozważenie specyfiki konkretnego zamierzenia budowalnego i jego podobieństwa do istniejącego obiektu o funkcji usługowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1154/15). W ocenie Sądu zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda bowiem następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt
II SA/Łd 112/20).
W piśmiennictwie wskazuje się, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Planowana inwestycja nie może jednak odbiegać charakterem od istniejącej,
w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA
z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń
z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując -
w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06).
W judykaturze wskazuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana, jeżeli zamierzenie projektowane stanowi uzupełnienie funkcji, jaka w tych obszarach występuje (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 900/18). Jednakże wprowadzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej zabudowy usługowej uciążliwej w postaci stacji demontażu pojazdów i punktu zbierania złomu metali nie stanowi ani kontynuacji funkcji ani uzupełnienia zastanej funkcji. W sytuacji, gdy żadna
z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej uciążliwej to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce Inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przyjęte i dopuszczalne, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, która poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski, czy punkt usług zdrowotnych. Funkcji takiej nie ma zaś stacja demontażu pojazdów, czy punkt zbierania złomu metali. Nie można zatem mówić, że uzupełnią one funkcję mieszkaniową (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 936/18). Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej stoi zatem w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji. Będzie ona bowiem uciążliwa dla dominującej
w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a w przypadku jej zrealizowania umożliwi - właśnie na zasadzie dobrego sąsiedztwa - zagospodarowanie na potrzeby działalności usługowej kolejnych działek położonych w obszarze analizowanym
i co za tym idzie - może prowadzić do zupełnego przekształcenia istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze (zob. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2638/17).
Zgodnie z § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).
We wniosku o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie wynosić 11 m. Wskaźnik ten przekracza zatem wartość średnią w analizowanym obszarze o 1,65 m, która wynosi 9,35 m. Odnosząc się w tym miejscu do sformułowanego w skardze zarzutu, że organy błędnie podały wysokość 11 m zamiast max. 9,35 m należy zwrócić uwagę, że to sam Skarżący jako inwestor wskazał taką wysokość we wniosku z 3 sierpnia 2021 r., a organ był tym wnioskiem związany. Nie może być tym samym mowy o "błędzie drukarskim w tekście", jak sugerowano w skardze.
Jedynie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p., albowiem planowana przez Skarżącego inwestycja nie ma charakteru inwestycji produkcyjnej.
Z uwagi na to, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia działalności produkcyjnej, treść tego pojęcia należy ustalić w drodze wykładni. W języku polskim przez produkcję rozumie się celową działalność ludzką przystosowującą siły i zasoby przyrody do wytwarzania dóbr materialnych, względnie proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka, wytwórczość (tak: Mały słownik języka polskiego PWN pod red. S. Skorupki,
H. Auderskiej i Z. Łępickiej, Warszawa 1969). Zestawiając tę definicję z zakresem działalności jaką zamierza prowadzić Inwestor, należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie ma charakteru produkcji, lecz charakter usługowy polegający na przetwarzaniu odpadu, jakim jest wycofany z eksploatacji pojazd w sposób zmniejszający obciążenie dla środowiska, jakie tego rodzaju odpad powoduje. Okoliczność, że w toku procedury recyklingowej odzyskuje się z demontowanych pojazdów surowce wtórne, a nawet wyposażenie i części nadające się do ponownego użycia, nie pozwala w żadnym razie na uznanie tego rodzaju działalności za działalność produkcyjną w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., albowiem w dalszym ciągu działalność ta jest tylko i wyłącznie wyspecjalizowanym przetwarzaniem odpadu, jakim jest zbędny, wycofany z eksploatacji pojazd, przy czym
w następstwie recyklingu nie dochodzi do wytworzenia (produkcji) jakichkolwiek nowych przedmiotów, a jedynie do pozyskania surowców wtórnych, czyli odpadów, które można ponownie wykorzystać w produkcji prowadzonej przez inne podmioty oraz części już uprzednio przez kogoś wyprodukowanych i zamontowanych w pojeździe. W procesie recyklingu pojazdów nie dochodzi do wytwarzania nowych dóbr i produktów, lecz jedynie do odzyskiwania istniejących, przetwarzania i wyodrębniania odpadów i substancji niebezpiecznych, w tym płynów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1000/15).
Odnosząc się końcowo do zarzutu dotyczącego braku w aktach sprawy protokołu posiedzenia Kolegium z 16 maja 2022 r. należy wskazać na regulacje zawarte w art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych
(Dz. U. z 2018 r., poz. 570), z których wynika, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego.
Z przytoczonych wyżej regulacji, jak również z żadnego innego przepisu tej ustawy nie wynika, aby przebieg posiedzenia niejawnego zespołu orzekającego musiał być protokołowany. Gdyby w sprawie została przeprowadzona rozprawa to nie ulega wątpliwości, że jej przebieg znalazłby odzwierciedlenie w protokole, jednakże - jak wynika z akt sprawy - w niniejszej sprawie została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, po którego odbyciu Kolegium wydało decyzję z 16 maja 2022 r., która została zakwestionowana przez Skarżącego wniesioną do tutejszego Sądu skargą.
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana przez Skarżącego inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz brak zabudowy o wysokości wskazanej we wniosku.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]