II SA/Gd 57/20

II SA/Gd 57/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2607/21 - Wyrok NSA z 2024-09-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 49b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. H., G. H., T. H., P. W., R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. H., G. H, T. H., P. W., R. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. H., M. H., P. W. i R. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2019 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę.
Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wybudowaniu oczyszczalni ścieków na działce nr [...] położonej w U. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 marca 2018 r. ustalono, że inwestorzy, tj. R. H., P. W. i R. W., wykonali przydomową oczyszczalnię ścieków z rozprowadzeniem ścieków bezpośrednio na działkę (do gruntu). R. H. oświadczył, że w lipcu 2017 r. wspólnie z P. W. i R. W. zamontowali oczyszczalnie ścieków zakupione w markecie budowlanym - zgodnie z instrukcją montażu załączoną przy zakupie. Oczyszczalnie są wydajności 2 m3 marka oczyszczalni "[...]". Na montaż oczyszczalni nie posiadał zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ ustalił, że ww. prace odbyły się nie tylko bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz również zostały wykonane bez osoby nadzorującej posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, co wzbudza wątpliwości co do jakości ich wykonania. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. organ nakazał inwestorom przedstawienie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami. W dniu 23 lipca 2018 r. R. H. dostarczył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych z lipca 2018 r. sporządzoną przez osobę uprawnioną – mgr inż. Z. B., w której stwierdzono, że dwa ciągi technologiczne przydomowej oczyszczalni ścieków zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
Postanowieniem z dnia 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 12 czerwca 2018 r. i orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na zakończenie prac związanych z inwestycją niemożliwe jest nałożenie obowiązków przedstawienia inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz na podstawie przepisu art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku możliwe jest nałożenie powyższego obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 tej ustawy. Ponadto, wskazano, że konieczne jest wzięcie pod uwagę współwłasności działki objętej inwestycją.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od ponownego nałożenia na inwestorów oceny technicznej z uwagi na przedłożoną w dniu 23 lipca 2018 r. ocenę techniczną wykonanych robót. Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. organ wezwał inwestorów do przedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli działki na wykonanie przedmiotowego szamba ekologicznego lub o potwierdzenie złożenia wniosku do sądu o rozstrzygnięcie zgody na wykonanie szamba – w terminie do 29 marca 2019 r. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. inwestorzy złożyli odpowiedź, jednak nie zawierała ona ani zgody wszystkich współwłaścicieli działki, ani potwierdzenia złożenia wniosku do sądu o zastępcze wyrażenie zgody.
Wobec braku przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 17 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę urządzenia budowlanego – przydomowej oczyszczalni ścieków z rozprowadzeniem do gruntu.
Po rozpatrzeniu odwołania M. H., R. H., P. W. i R. W. decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak skutecznego zgłoszenia przedmiotowej inwestycji organowi administracji architektoniczno-budowlanej obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W oparciu o przepis art. 199 Kodeksu cywilnego organ odwoławczy wskazał, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć właśnie z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego. Jak wynika zaś z akt sprawy inwestorzy nie przedłożyli stosownej zgody lub chociażby potwierdzenia złożenia wniosku do sądu o zgodę zastępczą. Zatem nieprzedłożenie zgody powoduje brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki.
R. H., M. H., P. W. i R. W. złożyli skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego:
a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestorzy nie dopełnili formalności związanych z wykonaniem przydomowej oczyszczalni ścieków, co w konsekwencji ma skutkować nakazaniem rozbiórki przedmiotowego urządzenia budowlanego, podczas gdy inwestorzy nie potrzebowali zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie tej inwestycji, gdyż posadowienie przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, a nadto jej posadowienie w niniejszym stanie faktycznym było niezbędne i konieczne, gdyż poprzednia przydomowa oczyszczalnia ścieków znajdowała się w złym stanie technicznym;
b) art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez podjęcie przez organ administracyjny w niniejszej sprawie działań kontrolnych, pomimo tego, że może mieć ona charakter wyłącznie prywatno-prawny, a rozstrzygniecie sporu sąsiedzkiego, może należeć jedynie do właściwości sądu powszechnego, zwłaszcza, że między współwłaścicielami nieruchomości toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym sprawa o sygn. [...] o uregulowanie sposobu korzystania z nieruchomości (podział quoad usum).
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności przez organ związanych z charakterem prawnym i faktycznym wykonanych przez inwestorów prac budowlanych i uznanie, że posadowienie przydomowej oczyszczalni ścieków ma charakter czynności nie przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną;
b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie była wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków;
c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił argumentów skarżących podniesionych w odwołaniu, a także nie ustosunkował się do zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji Organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również wadliwe wobec nie podania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy organy administracyjne, są zobowiązane właściwie uzasadnić swoje decyzje.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego decyzji w całości a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uregulowanie sposobu korzystania z nieruchomości, która toczy się w Sądzie Rejonowym pod sygnaturą [...].
W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy podjęli decyzję o wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków z uwagi na zły stan poprzedniego szamba. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Ponadto, w odpowiedzi na postanowienie z dnia 12 czerwca 2018 r. w dniu 23 lipca 2018 r. R. H. dostarczył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Pomimo tego organy wydały decyzję nakazującą rozbiórkę. Zauważono, że budowa oczyszczalni ścieków na gruncie niniejszej sprawy w ogóle nie wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących organ nie przedstawił żadnego argumentu wskazującego na to, że inwestorzy nie przedstawili tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie negują, że oprócz nich współwłaścicielami nieruchomości są Z. K. i M. K. Jednakże, w ocenie skarżących, wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Powołując się na treść art. 201 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności, skarżący podnieśli, że większość współwłaścicieli podjęła decyzję o wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż – zdaniem skarżących – nie była wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli. Według skarżący, czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Przywołano również art. 22 ust 3 ustawy o własności lokali stwierdzając, że przy ustalaniu czy dana czynność mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną można posiłkować się tym przepisem. W oparciu o orzecznictwo, skarżący wskazali, że nie każde wykorzystanie części wspólnej nieruchomości na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości, to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.).
Skarżący wskazali, że nawet gdyby przyjąć, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków było czynnością przekraczającą zwykły zarząd, to zgodnie z art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zaś niewątpliwie było czynnością niezbędną i konieczną, a zatem nie można uznać, że inwestorzy naruszyli jakiekolwiek przepisy prawa, a w konsekwencji nie ma jakichkolwiek podstaw do nakazania rozbiórki urządzenia budowlanego. Nie może bowiem być tak, że z powodu konfliktu współwłaścicieli na nieruchomości nie będzie znajdować się sprawna technicznie, niczemu nie zagrażająca, przydomowa ekologiczna oczyszczalnia ścieków. Zarzucono organom, że nie podjęły czynności, które zmierzałyby do ustalenia, z jakich przyczyn inwestorzy podjęli się wykonania urządzenia. Nie podjęto również czynności, które pozwoliłyby ustalić, z jakich przyczyn do inwestycji nie przyłączyli się pozostali współwłaściciele nieruchomości, którzy nie chcą współpracować dla jej dobra.
Ponadto, zarzucono organowi odwoławczemu, że w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, w tym, że nie umożliwiono im zapoznania się z aktami, tudzież, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków miało charakter zachowawczy i niezbędny i nie wymagało zgody pozostałych współwłaścicieli. Skarżący powołali się na orzecznictwo i stwierdzili, że samo nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu może być podstawą do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wreszcie, zdaniem skarżących, organy zaniechały dokładnego' wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały pełnego materiału dowodowego i nie ustaliły, czy zamontowanie przydomowej ekologicznej oczyszczalni ścieków miało charakter konieczny i zachowawczy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania Z. K. odniósł się do sprawy wskazując m.in., że wraz z bratem M. K. muszą ponosić konsekwencje, w tym finansowe, nielegalnych działań sąsiadów, tj. skarżących, których nie akceptowali.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie ze względu na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o uregulowanie sposobu korzystania z nieruchomości. Kolejnym postanowieniem z tego samego dnia wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania M. K. wniósł o przesłuchanie go jako świadka i włączenie do akt sprawy dowodu z jego zeznań wyjaśniając, że jego celem jest przedstawienie stanu faktycznego instalacji kanalizacyjnej do 2016 r., a ponadto szkodliwego wpływu nielegalnej instalacji sąsiadów na nią oraz relacji sąsiedzkich. Uczestnik postępowania wskazał, że skarżący podjęli się wykonania nielegalnej inwestycji pomimo uprzedzającego pisma Z. K. z dnia 11 maja 2017 r., w którym zabronił on dokonywania jakichkolwiek inwestycji do czasu podziału nieruchomości i uzyskania dostępu do drogi publicznej. W ocenie uczestnika, wykonane roboty przekroczyły zakres zwykłego zarząd, a ich wykonanie nie było podyktowane koniecznością wynikającą ze złego stanu istniejącej kanalizacji. Zadeklarowano gotowość złożenia wyjaśnień przed sądem przez Z. K.
Pismem procesowym z dnia 11 października 2020 r. skarżący R. W. przedstawił chronologicznie przebieg zdarzeń dotyczących przedmiotowej oczyszczalni ścieków oraz przedstawił załączniki stanowiące m.in.: kopie korespondencji wymienianej pomiędzy skarżącym R. H. a Urzędem Miasta i Wodociągami [...], protokół kontroli z dnia 10 października 2013 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania obowiązków pozbywania się nieczystości, zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podejrzeniu nieszczelności zbiornika na nieczystości ciekłe, ocenę techniczną mgr inż. Z. B. z lipca 2018 r.
W związku z powzięciem informacji o śmierci skarżącego R. H., potwierdzonej w nadesłanym z Urzędu Stanu Cywilnego odpisie skróconym aktu zgonu, postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Pismem z dnia 11 marca 2021 r. skarżąca M. H. przedłożyła do akt poświadczenie dziedziczenia z dnia 26 stycznia 2021 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym R. H. nabyli: żona M. H., syn G. H. i syn T. H. – każdy w 1/3 części.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie z udziałem następców prawnych zmarłego R. H.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji orzekającą rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowanej na działce nr [...] w U. Oczyszczalnię tą organy obu instancji zakwalifikowały prawidłowo jako obiekt budowlany (przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę), którego budowa, z mocy art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, taki rodzaj budowy wymagał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, którego niewątpliwie inwestorzy w osobach współwłaścicieli działki nr [...] – R. H., M. H., P. H. i R. H. – nie dokonali.
Taki stan faktyczny wypełniał hipotezę art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Przepisy art. 49b Prawa budowlanego, podobnie jak przepisy art. 48 i 49, mają służyć likwidacji samowoli budowlanej, inny jest natomiast zakres przedmiotowy tej regulacji, określony w art. 49b ust. 1. W odróżnieniu od art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49, art. 49b dotyczy obiektów budowlanych, które są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten odnosi się tylko do tych obiektów budowlanych, które zostały objęte regulacją art. 29 ust. 1 i wymagają zgłoszenia, nie dotyczy zaś robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2, nawet jeżeli wymagają zgłoszenia (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 693).
Oznacza to, że do tego rodzaju robót budowlanych stanowiących budowę nie stosuje się przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż przepisy te stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa, wymagających zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1792/10, LEX nr 1134674).
W konsekwencji, procedowanie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w trybie i na zasadach określonych w art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego było wadliwe i doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej, co oznacza naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem orzeczony nakaz rozbiórki oczyszczalni ścieków jest nieprawidłowy.
Zasadnicze uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy organy popełniły bowiem przedwcześnie orzekając o rozbiórce wybudowanej nielegalnie przydomowej oczyszczalni ścieków opierając się na stwierdzeniu braku po stronie inwestorów – współwłaścicieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy uznały bowiem, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga wówczas zgody wszystkich współwłaścicieli, której inwestorzy na wezwanie organu nie przedłożyli.
W ocenie Sądu, takie działanie organu było pochopne i podjęte przed zweryfikowaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ocenę przeprowadzonych robót w kontekście ich charakteru, specyfiki technicznej i technologicznej oraz przede wszystkim wpływu na wykonywanie prawa własności przez pozostałych współwłaścicieli, którzy nie inwestowali w oczyszczalnię, czyli M. K. i Z. K.
W niniejszej sprawie budowa oczyszczalni ścieków zrealizowana została na działce nr [...] w U. stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących oraz M. K. i Z. K., którzy bezspornie w niniejszej sprawie nie wrażali zgody na przedmiotową inwestycję. Współwłasność działki zainwestowanej w zasadniczy sposób determinowała ocenę wykonanych robót w kontekście potrzeby legitymowania się inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przy tym wskazać należy, że przez prawo własności w powyższym zakresie należy rozumieć również współwłasność, która jest niczym innym, jak własnością przysługującą kilku osobom.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności przepisów art. 199 i art. 201 k.c. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych.
Wobec tego zasadniczą kwestią rzutującą na wynik procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków mieści się w zakresie czynności zwykłego zarządu, czy zakres ten przekracza. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.) (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1513/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na potrzeby oceny charakteru wykonanych robót budowlanych istotne jest przy tym także ustalenie, czy realizacja spornej inwestycji w jakikolwiek sposób naruszać może interes pozostałych współwłaścicieli nieruchomości i negatywnie oddziaływać na ich prawa właścicielskie. Czynności bowiem, które nie naruszają i nie zagrażają interesom współwłaścicieli niedziałających, mogą być uznane za czynność zwykłego zarządu, niewymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 906/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceny charakteru wykonanych robót budowlanych należy dokonać w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, biorąc pod uwagę zarówno uwarunkowania techniczne i technologiczne powstałego obiektu, jego użyteczność dla inwestorów w kontekście możliwości prawidłowego korzystania z nieruchomości i poprawy warunków ich życia, jak i okoliczności poprzedzające powstanie obiektu i powstałe po jego realizacji.
Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji administracyjnych podjętych w sprawie prowadzi do wniosku, że żaden z nich nie dokonał niezbędnych ustaleń i oceny wpływu zrealizowanych robót na wykonywanie prawa własności przez współwłaścicieli niedziałających, a priori uznając, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków ma charakter robót przekraczających zakres zwykłego zarządu i dla legalizacji wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli bądź zastępującego ją orzeczenia sądu.
Tymczasem, w okolicznościach ocenianej sprawy, pogłębionych ustaleń wymajała kwestia sposobu usuwania ścieków z działki nr [...] przed podjęciem działań inwestycyjnych przez inwestorów oraz wpływu dokonanej zmiany na sposób usuwania tych ścieków przez współwłaścicieli niedziałających. Należało wyjaśnić dokładnie, na czym polegały roboty zmierzające na zainstalowania nowej oczyszczalni ścieków, to znaczy, co wcześniej funkcjonowało na nieruchomości w tym zakresie, co uległo rozbiórce w celu realizacji nowej inwestycji, i w jaki sposób wszystkie te prace wpłynęły na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli nieinwestujących. Ustalenia wymagało, czy zastąpienie dotychczas funkcjonującej na działce instalacji służącej odprowadzaniu nieczystości ciekłych i ścieków bytowych nowo wybudowaną przydomową oczyszczalnią ścieków wpłynęło na korzystanie z nieruchomości przez nieinwestujących współwłaścicieli w taki sposób, że je ograniczyło albo uczyniło bardziej uciążliwym. Innymi słowy czy dokonana zmiana w zakresie odprowadzania ścieków z działki pogorszyła ich sytuację jako współwłaścicieli, na co zwracali uwagę w trakcie postępowania.
W toku postępowania nie zweryfikowano natomiast powyższych okoliczności, nie przeprowadzono żadnych dowodów, które pozwoliłyby ustalić poprzedni sposób odprowadzania ścieków oraz wpływ dokonanej w tym zakresie zmiany na możliwość odprowadzania ścieków przez Z. K. i M. K. Przedłożona w trakcie postępowania ocena techniczna przydomowej oczyszczalni ścieków również nie zawierała oceny jej wpływu na możliwość odprowadzenia ścieków przez wskazanych współwłaścicieli.
Organy przy kwalifikacji wykonanych robót pominęły również konsekwencje wynikające z faktu zwolnienia przez ustawodawcę budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, uznając za wystarczające dokonanie zgłoszenia. Z analizy przepisów art. 29 Prawa budowlanego jasno wynika, że wymienione tam budowy i roboty budowlane, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, w hierarchii regulacji tej ustawy, nie należą do najważniejszych, największych i najbardziej skomplikowanych pod względem techniczno-budowlanym. Tym samym z racji tej, nie wymagają tak ścisłej reglamentacji, aby niezbędne było uzyskanie zezwolenia na budowę.
Nie można było też nie uwzględnić tego, że możliwość legalizacji wykonanej samowolnie przydomowej oczyszczalni ścieków będzie zbieżna z celami i kierunkami, jakie w tym zakresie wyznacza ustawa z dnia 13 września 1996 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888), która w art. 5 ust. 1 pkt 2 nakłada na właścicieli nieruchomości alternatywny obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przy tym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z informacji ujawnionych przez R. W. w toku postępowania wynika, że w związku z trudnościami i wysokimi kosztami podłączenia działki nr [...] do miejskiej sieci kanalizacyjnej Wodociągi [...] z siedzibą w U. zaleciła rozwiązanie alternatywne w postaci zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomową oczyszczalnię ścieków.
W tym kontekście uwadze organów przy kwalifikacji wykonanych robót nie powinna była umknąć również ocena niezbędności wymiany na nową oczyszczalni ścieków w celu poprawy stanu technicznego instalacji służących odprowadzaniu ścieków, której istnienie na nieruchomości jest konieczne.
W tej sytuacji, zaliczenie przez organy nadzoru budowlanego wykonanych robót budowlanych do czynności przekraczających zwykły zarząd nie było uzasadnione, a tym samym wymaganie zgody wszystkich współwłaścicieli na ich wykonanie i sankcjonowanie jej braku orzeczeniem rozbiórki należało uznać za przedwczesne. Organy nie ustaliły okoliczności istotnych dla przeprowadzenia legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, której sfinalizowanie zarówno w trybie art. 49b, jak i art. 51 Prawa budowlanego, wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy naruszyły zatem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie dokonując ustaleń niezbędnych do prawidłowego określenia wymagań względem inwestorów w postępowaniu legalizacyjnym i przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie sankcji rozbiórki na bazie niekompletnych ustaleń faktycznych i ich oceny.
Wyjaśnić przy tym należy, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08, LEX nr 573582; J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. Warszawa 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Podział quoad usum nie może zatem zastąpić zgody wszystkich współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z tego powodu wynik toczącego się postępowania o uregulowanie sposobu korzystania z nieruchomości nie miał wpływu na wynik sprawy i nie mógł uzasadnić zawieszenia postępowania oczekiwanego przez skarżących.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2019 r. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany będzie, zgodnie z oceną prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego oraz weryfikacji uprawnienia inwestorów do dysponowania nieruchomością w celu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.
Odnosząc się do wniosku M. K. i Z. K. o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania wyjaśnić należy, że w świetle przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków jest niedopuszczalne w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących, w tym następców prawnych zmarłego R. H., którzy wstąpili do postępowania sądowego w jego miejsce, zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania w niniejszej sprawie stanowił zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na nieprzerwaną niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).