II SA/Gd 57/13

II SA/Gd 57/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2969/13 - Wyrok NSA z 2015-07-08
II OZ 407/13 - Postanowienie NSA z 2013-05-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. F. W. i D. W. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. F. W. i D. W. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. F.-W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...], mocą której umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżących, a dotyczące decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi W. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo–usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazową), wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi), zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza wod–kan i gazu, przebudowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, ogrodzenia na terenie nieruchomości działki nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w G.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 3 sierpnia 2012 r. inwestor W. S. prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą "W. S." złożył do Prezydenta Miasta wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, wewnętrznego układu drogowego oraz ogrodzenia nieruchomości.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. G. F.-W. i D. W., właściciele działki nr [...], na której prowadzą działalność o charakterze użyteczności publicznej, tj. przedszkole, wnieśli uwagi i zastrzeżenia. Podnieśli, iż z uwagi na służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], odpowiedni dojazd do przedszkola i szkoły publicznej jest istotny zarówno ze względu na bezpieczeństwo dowozu dzieci do przedszkola i szkoły, ale także ze względu na dojazd do nieruchomości pojazdów uprzywilejowanych, tj. karetki pogotowia, straży pożarnej, policji. Wskazali, że projektowany plan zagospodarowania terenu projektu budowlanego jest nie do zaakceptowania. Projektowy obiekt handlowo-usługowy, miejsca parkingowe i ogrodzenie nie mogą ograniczać przejazdu i przejścia na działce nr [...] i powinny być zaprojektowane w całości na działce nr [...].
W dniu 27 sierpnia 2012 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany o schemat organizacji dostaw do obiektu.
Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w związku z tym, że projekt budowlany załączony do wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. spełnia wymagania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. - rejon ulic [...] i [...] w mieście G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 30 października 2008 r. (Dz. Woj. z 2009 r., nr 9, poz. 259), jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, wydanie decyzji jest zasadne.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. F.-W. i D. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniającej ich uwagi ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
I. art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę w sytuacji gdy projekt budowlany przewiduje zamierzenie budowlane, które narusza przepisy prawa w tym:
a) art. 145 oraz art. 291 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (zwane dalej k.c.) poprzez niedopuszczalną ingerencję w ustanowioną na rzecz skarżących służebność drogi koniecznej (gruntowej) stanowiącej w rzeczywistości ograniczenie służebności, które to może nastąpić tylko w trybie art. 291 k.c. (o czym rozstrzyga sąd powszechny w sprawie cywilnej), w niniejszej zaś sprawie zmiana sposobu wykonywania służebności wiąże się z niewspółmiernym uszczerbkiem nieruchomości władnącej;
b) art. 5 ust. 1 pkt 1c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane albowiem zamierzona inwestycja budowlana nie zapewni bezpieczeństwa użytkowania, jak i nie uwzględnia uzasadnionych interesów skarżących w szczególności w zakresie ustanowionej służebności drogi koniecznej w związku z prowadzoną przez skarżących na nieruchomości władnącej działalnością o charakterze użyteczności publicznej, tj. przedszkola;
c) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezachowanie wymaganych odległości budynku przewidzianego na działce nr [...] z działką nr [...];
d) § 291 w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż zaprojektowana inwestycja stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności z uwagi na przeznaczenie drogi przewidzianej na działce [...] do korzystania przez samochody dostawcze (typu TIR) w sytuacji gdy cała działka [...] jako "droga" przeznaczona była i jest jako droga ZL II do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się tj. przedszkola;
e) § 125 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez brak przewidzenia w projekcie "placu zawracania" dla samochodów osobowych o promieniu nie mniejszym niż 6,0 m, dla samochodów ciężarowych zaś o promieniu nie mniejszym niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m;
f) § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nie zapewnienie dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego.
II. podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. w szczególności zasady legalności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).
W uzasadnieniu wskazali, iż z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość nr [...] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 2004 r. sporządzonym przez notariusz E. R. (rep. A nr [...]) właściciel nieruchomości nr [...] (inwestor) oświadczył, iż działka ta stanowi "drogę" prowadzącą do drogi publicznej w związku z czym ustanowił nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] obszaru 946 m² na rzecz m.in. każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Ponadto z uwagi na to, iż nieruchomość obciążona była zakwalifikowana w ewidencji gruntów jako "droga", a także z uwagi na sformułowanie że służebność dotyczy działki nr [...] obszaru 946m², właściciele nieruchomości władnącej korzystali z całej nieruchomości władnącej utwardzając dodatkowo drogę żwirem. W ten sposób od lat użytkują drogę o szerokości ok. 20 metrów.
Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze.
Orzekając w ten sposób organ odwoławczy zwięźle przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.
Odnosząc się do kwestii wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie może złożyć tylko strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Organ odwoławczy wskazał też na treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawierającego definicję pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tą normą prawną należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Natomiast zdaniem organu, skarżący nie wykazali, aby zostały naruszone jakiekolwiek przepisy prawa materialnego uzasadniające ich legitymację procesową. Ponadto nie wskazywali także na jakiekolwiek okoliczności związane z konkretnymi przepisami prawa pozwalające stwierdzić, że na skutek budowy zostanie uniemożliwiona lub ograniczona możliwość zagospodarowania ich nieruchomości.
Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się również na następujące okoliczności:
- zaprojektowany na terenie działki nr [...] (objętej służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu) ciąg komunikacyjny składa się z jezdni dwukierunkowej o szerokości 5,5 m, chodnika szerokości 1,5 m oddzielonego od jezdni pasem zieleni o szerokości 1,79 m;
- rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej;
- dołączony do projektu schemat organizacji dostaw potwierdza, iż przyjęta szerokość drogi manewrowej umożliwia, w przypadku odbywającej się dostawy towaru, bezkolizyjny wjazd i wyjazd samochodów z miejsc postojowych obsługujących budynek przedszkola na działce nr [...];
- szerokość omawianej działki (mierzona linijką na planie zagospodarowania terenu) wynosi ok. 12 m, a ciąg komunikacyjny (jezdnia + pas zieleni + chodnik) zajmuje 8,79 m.
Zdaniem organu nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż o obszarze oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Organ stanął na stanowisku, według którego obszar oddziaływania obiektu to teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielom, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Skoro wspomnianych ograniczeń skarżący nie wskazali, nie można uznać ich za strony postępowania.
Dokonując analizy obszaru oddziaływania omawianej inwestycji, wynikającego z jej specyfiki i usytuowania względem sąsiednich nieruchomości, projektowane zagospodarowanie działek nr: [...] i [...] nie ogranicza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości (działek nr: [...], [...] i [...]). Z powyższego wynika, iż działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Tak, więc w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, tj. Prezydenta Miasta w zakresie określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu na działkę skarżącego jest nieprawidłowe.
We skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. F.-W. i D. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012, nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sytuacji w której poprzez teren inwestycji biegnie droga do obiektu skarżących nie istnieje oddziaływanie obiektu na obiekt skarżących;
2. przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w sprawie pozwolenia na budowę mimo iż w toku postępowania ujawniła się okoliczność, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie całą nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu wskazali, iż organ błędnie przyjął, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż przez nieruchomość, na której ma być prowadzona inwestycja, przebiega droga dojazdowa do ich budynku, w którym to zlokalizowana jest placówka oświatowa, natomiast samo istnienie oddziaływania obiektu na sąsiednią nieruchomość, bez potrzeby wykazania szkodliwego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość jest wystarczającą podstawą do uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę.
Organowi drugiej instancji zarzucili, iż jest rażąco niekonsekwentny, ponieważ jeżeli by przyjąć, iż rzeczywiście skarżący nie są stroną postępowania wówczas organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania, natomiast umorzenie postępowania odwoławczego decyzją nie może być uzasadnione okolicznością, iż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.
Natomiast organowi pierwszej instancji zarzucili, iż jego decyzja jest w sposób oczywisty wadliwa i została wydana z naruszeniem prawa, gdyż część budynku ma znajdować się na działce, co do której skarżącym przysługuje służebność przejazdu i przechodu w związku z tym należy uznać, iż co do tej nieruchomości inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny umożliwiający dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżących prawo własności inwestora zostało bowiem ograniczone poprzez przysługujące im ograniczone prawo rzeczowe. Tym samym inwestor nie mógł złożyć prawdziwego oświadczenia, iż ma prawo do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane. Obciążająca tą działkę służebność wyklucza bowiem możliwość swobodnej zabudowy działki przez właściciela, w tym w szczególności możliwość usytuowania na tej działce części budynku.
Pismem z dnia 6 marca 2013 r. uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. S.k. w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości, podzielając tym samym stanowisko wyrażone przez Wojewodę. W szczególności uczestnik podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wprost odniesiono się do kwestii ustanowionej na działce nr [...] służebności gruntowej, tj. stwierdzono, iż projekt budowlany przewiduje taki układ komunikacyjny, który w pełni zachowuje ustanowioną na działce nr [...] służebność przejazdu i przechodu. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie skarżących, że organ rozpoznający sprawę nie dokonał oceny prawdziwości oświadczenia inwestora, gdyż stwierdzono prawdziwość tego oświadczenia, uznając, iż działanie inwestora jest zgodne z prawem i nie można mu zarzucić jakichkolwiek uchybień. Ustanowienie na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego nie wyklucza możliwości gospodarowania nią przez jej właściciela. Obciążenie nieruchomości służebnością przechodu i przejazdu nie oznacza bynajmniej, iż właściciel (inwestor), nie posiada tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Podkreślił też, że zgodnie z harmonogramem budowy, zawartym w dokumentacji budowlanej, prace budowlane prowadzone są najpierw na jednej części działki nr [...], a następnie prowadzone będą na drugiej, tak aby prawidłowy dostęp do nieruchomości skarżących został zachowany także w czasie realizacji robót. Inwestor dokonał zatem wszelkich czynności niezbędnych celem nienaruszenia praw skarżących przysługujących im jako właścicielom nieruchomości władnącej.
Uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. S.k. w G. podzielił zdanie organu, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego i tym samym nie służy im przymiot strony w przedmiotowej sprawie, gdyż w żaden sposób nie wykazali, żeby doszło lub mogło dojść w sprawie do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby posiadanie przez nich interesu prawnego i tym samym legitymacji do bycia stroną w niniejszej sprawie.
Ponadto zaznaczył, iż zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2012 roku, nr [...] o przeniesieniu decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z W. S. na rzecz “A" Sp. z o.o. Sp. k., W. S. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, a działka nr [...], obciążona służebnością gruntową, stanowi własność “A" Sp. z o.o. Sp. k., a nie W. S., o czym świadczy wpis w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy G. – P. w G., Wydział III Ksiąg Wieczystych, nr KW [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sstosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody , którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) albo jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12, Legalis 2012). Należy jednak w tym miejscu zastrzec, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oznacza przeniesienie rozpoznania danej sprawy administracyjnej na organ wyższego stopnia. W tym właśnie realizuje się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Z tego zaś wynika, że prowadzenie postępowania drugoinstancyjnego również objęte jest zasadą dążenia do ustalenia prawdy materialnej oraz wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Dopiero w tak przeprowadzonym postępowaniu możliwe będzie wydanie decyzji administracyjnej kończącej ostatecznie postępowanie. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119) – jest możliwe wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dokonał bowiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to zaś doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. W efekcie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te miały oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy. Sedno stwierdzonych nieprawidłowości sprowadza się do tego, że umorzenie postępowania odwoławczego nie było właściwe, jako że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący powinni być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia spornego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jednak to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym i obecnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest między skarżącymi a organem sporne, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na której prowadzą działalność o charakterze użyteczności publicznej, tj. przedszkole. Z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość nr [...] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 2004 r. (rep. A nr [...]) właściciel nieruchomości nr [...] (inwestor) ustanowił nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz m.in. każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. W związku z tym na nieruchomości nr [...], na której ma być prowadzona inwestycja przebiega droga dojazdowa do przedszkola prowadzonego przez skarżących. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, wewnętrznego układu drogowego oraz ogrodzenia na terenie nieruchomości działki nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., obszar oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określony został poprzez wskazanie następujących nieruchomości: [...], [...], [...], [...]. Analizując projekt budowlany, a zwłaszcza projekt zagospodarowania terenu inwestycji, stwierdzić należy, że działka geodezyjna nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem obejmującym część działek nr: [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. budowa budynku handlowo–usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazową), zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza wod–kan i gazu, przebudowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, ogrodzenia na terenie nieruchomości ww. działek, jak również wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi). Organ pierwszej instancji uznał, że nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, jednakże planowane inwestycje nie ograniczają zagospodarowania ich nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
W ocenie Sądu, w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprawy nieuprawnione było przyjęcie przez organ odwoławczy, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Zdaniem Sądu nie można bowiem stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, skoro roboty budowlane polegające, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji, na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z układem drogowym, w sposób ewidentny będą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa budowa budynku handlowo–usługowego, a przede wszystkim budowa wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi), będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Każda działka musi mieć bowiem dostęp do drogi publicznej. W przypadku nieruchomości skarżących dostęp ten odbywa się poprzez działkę nr [...], na której ma być realizowana inwestycja. Każde przedsięwzięcie inwestycyjne odnoszące się do działki nr [...] powoduje dla właściciel działki [...] ograniczenie w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Przy czym nie chodzi tu wcale o to czy inwestycja spowoduje czy też nie trwałe ograniczenie a nawet pozbawienie przysługującej skarżącym jako właścicielom działki [...] służebności gruntowej prawa przechodu i przejazdu. Kwestie te należą do problematyki prawa cywilnego, a spory w tym zakresie podlegają kognicji sądów powszechnych. Błędne było zatem powoływanie się przez organ drugiej instancji przy dokonywaniu oceny przymiotu strony na schemat dostaw do obiektu. Stwierdzenie, że po zrealizowaniu inwestycji nie wystąpią żadne ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości, nie oznacza w żadnym razie, działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania i w związku z tym nie przysługuje im przymiot strony.
Ponadto organ pierwszej instancji pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, uznając skarżących G. F.-W. i D. W. za strony postępowania, a w związku z zastrzeżeniami złożonymi przez skarżących do planowanej inwestycji w przedmiocie zapewnienia prawidłowego dojazdu do przedszkola zlokalizowanego na działce skarżących, organ pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. zobowiązał inwestora do udokumentowania w projekcie budowlanym (części opisowej branży architektonicznej, pkt 5 – podstawowe dane technologiczne oraz część rysunkowa branży drogowej), że zaprojektowany układ drogowy, w przypadku dostaw towaru do obiektu, nie będzie kolidował z ustanowioną służebnością gruntową na działce nr [...] na rzecz skarżących.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie występuje oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, które to stanowi podstawę do tego, by uznać istnienie interesu prawnego stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto jeszcze zacytować trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, gdzie sąd ten wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym".
Uwzględniając powyższy sposób wykładni przepisów prawa prezentowany w orzecznictwie sądowym, należało dojść zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z wszystkimi niezbędnymi instalacjami, w tym z wewnętrznym układem drogowym. Status strony wynika z faktu, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w związku z planowanym zakresem robót polegających miedzy innymi na budowie wewnętrznego układu drogowego na działce nr [...]. Który jednocześnie stanowi dojazd do drogi publicznej dla nieruchomości skarżących. .
Trzeba bowiem zauważyć, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z ustawą o gospodarce nieruchomościami działka budowlana oznacza działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jeśli projekt budowlany w niniejszej sprawie obejmuje budowę układu drogowego dotyczącego również nieruchomości skarżących, to znaczy, że z projektu tego wynikają ograniczenia dla nieruchomości skarżących, a co za tym idzie przywołane przepisy pozwalają na uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przyjąć bowiem na gruncie niniejszej sprawy należy, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem osoby te powinny mieć przymiot stron postępowania. W ocenie Sądu zaplanowana w projekcie budowlanym inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z wszystkimi instalacjami, w tym układem drogowym będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób uzasadniający uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego.
Ponadto należy podkreślić, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Tak, więc zasadny był zarzut skarżący w zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane polegający na przyjęciu przez organ, że nie istnieje oddziaływanie planowanych inwestycji na obiekt skarżących.
Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego braku tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością nr [...] z racji ustanowienia służebności gruntowej na działce będącej przedmiotem wyżej opisanych inwestycji, należy stwierdzić, że kwestia ta nie może być rozstrzygana na obecnym etapie postępowania. Okolicznością istotną dla sprawy i przesądzającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest to, iż organ odwoławczy odmówił skarżącym przymiotu strony i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż wnoszący odwołanie nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
Reasumując, należało zatem zaskarżoną decyzję uchylić z powodu tego, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W dalszym postępowaniu Wojewoda rozpatrzy odwołanie G. F. – W. i D. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...]. Należy przy tym zastrzec, że Sąd nie dokonywał na obecnym etapie kontroli zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, bowiem wobec nierozpoznania odwołania skarżących przez Wojewodę, brak było podstaw do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego organ drugiej instancji w postępowaniu zainicjowanym wniesionym odwołaniem przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zmierzające do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo–usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazową), wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi), zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza wod–kan i gazu, przebudowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, ogrodzenia na terenie nieruchomości działki nr: [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w G.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.