II SA/Gd 563/08

II SA/Gd 563/08 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wanda Antończyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk(spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Cz. na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej strefy funkcyjnej 44. R,ZL obejmującej działki nr [...] i nr [...]; 2/ zasądza od Rady Gminy na rzecz K. C. kwotę 557zł /pięćset pięćdziesiąt siedem zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 9 września 2004r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego C., na terenie gminy K. Obszar będący przedmiotem planu został zamieszczony w załączniku graficznym Nr 1 do ww. uchwały.
Zgodnie z obwieszczeniem Wójta Gminy z dnia 15 maja 2007r. projekt miejscowego planu zagospodarowania dla obrębu C. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu z informacją, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść uwagi.
Skarżący K. C. wniósł uwagi do projektu planu kwestionując zawarty w projekcie planu zakaz zabudowy dla działek, których jest właścicielem i ich przeznaczenie na teren rolniczy i leśny. Wnoszący uwagi powołując się na rozporządzenia Wojewody dotyczące ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego i dokonując ich analizy, wskazywał, że nie stanowią one przeszkody dla zabudowy działki, zgodnie z wymogami rozporządzeń. W swoich uwagach wskazywał również, że w uchwalonym planie działka powinna spełniać funkcję rekreacyjno-letniskową. Posiada ona dostęp do drogi publicznej, jest położona na terenie zainwestowanym, od strony wschodniej graniczy z terenem rekreacyjnym /teren Ośrodka Wypoczynkowego [...]/, natomiast od strony zachodniej graniczy z terenem budowlanym.
Uwaga powyższa nie została uwzględniona. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wójt Gminy podał, że wniesiona uwaga nie może być uwzględniona ze względu na niezgodność wnioskowanego zamierzenia ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K.". Na wskazanym terenie nie przewiduje się żadnej zabudowy. Wskazane odstępstwa od przestrzegania rozporządzenia Nr [...] Wojewody nie mają zastosowania w przypadku działki nr [...], wskazano nadto, że projekt planu został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody.
W dniu 3 września 2007r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego C. na terenie gminy K.. Uchwała została opublikowana w Dz. U. Woj. [...] nr [...].
Wezwaniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. skarżący K. C., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm./ wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezprawnej zmianie przeznaczenia funkcji terenu działek nr [...] i [...] z rekreacyjnej na rolną w uchwalonym studium i planie zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że taka zmiana narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia Konstytucji RP/ art. 32 ust. 1-3, art. 2 i art. 94/ poprzez nie uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu w studium oraz w planie miejscowymi i poprzez wyłączenie działki ze spójnego ładu przestrzennego. Skarżący zarzucił też, że przy uchwalaniu planu nie zastosowano przepisów powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z uchwalonym planem teren nieruchomości należących do skarżącego został oznaczony jako działki rolne i leśne, bez prawa zabudowy.
W uzasadnieniu wezwania skarżący podkreślił, że zgodnie z obowiązującym do końca 2003r. planem zagospodarowania przestrzennego dla C. teren, na którym znajduja się działki skarżącego oraz teren sąsiedni był podzielony na 3 strefy: teren 517-ZRU wypoczynku zbiorowego / ośrodek wczasowy/, teren 516-ZR rekreacji indywidualnej / działki nr [...], teren 505-RM zabudowa zagrodowa/ 4 działki –gospodarstwo rolne/. Natomiast w uchwalonym studium oraz w planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia terenu, na którym są położone działki skarżącego. Skarżący podkreślił, że obecnie sąsiednie działki /[...]/ zostały przekształcone na działki budowlane, a teren działek skarżącego na działkę rolną. Skarżący podkreślił, że ww. działki zostały określone jako budowlane tylko dlatego, że ich właściciele swoje działki zabudowali, natomiast działka skarżącego nie została jeszcze zabudowana. Powyższe było przyczyną ustalenia jej przeznaczenia jako działki rolnej, co w ocenie skarżącego nie powinno nastąpić, gdyż nie forma zabudowy terenu powinna decydować o jego przeznaczeniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren oznaczony w planie jako 44 R.ZL winien być włączony do sąsiedniego terenu 10 MN wspólnego z działkami [...] i [...]. Zgodnie z postanowieniami planu teren 10 MN został przeznaczony pod teren zabudowy mieszkaniowej.
Rada Gminy negatywnie rozpatrzyła powyższe wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. W uzasadnieniu do uchwały z dnia 7 maja 2008r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania K. C., w szczególności wskazano, że określenie przeznaczenie obszaru, na którym położone są ww. działki jest w zgodzie z postanowieniami studium uchwalonego dla przedmiotowego terenu. Zgodnie ze studium teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki oznaczony jest jako teren rolniczy i leśny, takie postanowienia zostały przeniesione do projektu planu. Dodatkowo organ wskazał powołując się na przepis art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, że skarga oparta na tym przepisie musi zawierać i wykazywać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualnie i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia danego aktu w życie i powodować następstwo w postaci ograniczenia skarżącego w wykonywaniu konkretnych mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. W niniejszej sprawie taki interes nie został wykazany. Podkreślono, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia interesu prawnego to zaskarżona uchwała może zostać wyeliminowana, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie procedurze, która doprowadziła do ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia gruntów, nie można zarzucić naruszenia norm prawa materialnego czy też procesowego.
K. C. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w C.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy K.",
- naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy, a w szczególności nie uwzględnienia tych przepisów, które decydują o indywidualnym interesie właściciela nieruchomości i skonfrontowania tego interesu z przyjętym w planie rozwiązaniem /przeznaczeniem terenu/ planistycznym.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w uchwalonym planie Rada Gminy przyjęła dla wskazanych nieruchomości nr [...] i [...] jako obowiązujący sposób zagospodarowania oznaczenie "RZL- tereny rolnicze i lasy". Skarżący ponowił swoje zarzuty dotyczące konieczności zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu. Skarżący podkreślił, że wbrew stanowisku organu powoływane studium nie zawiera postanowień, z których wynika, że obszar nieruchomości skarżącego nie stanowi już terenu przewidzianego pod zabudowę. Skoro studium takich zapisów nie zawiera to przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod tereny rolne i leśne w uchwalonym planie stanowi o naruszeniu powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nadto skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego zarzutu, obowiązkiem organu było skonfrontowanie / porównanie / interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości z interesem przemawiającym za ustaleniami planu, z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie może, rozpatrując uwagi do planu i wezwanie, ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że kwestia planu należy do władztwa planistycznego gminy, co przejawia się zdaniem organu, wyłącznie do zachowania stosownych procedur przy sporządzaniu planu. Zdaniem skarżącego istnieje obowiązek wykazania sensownej przyczyny dla, której Rada Gminy ogranicza właściciela we władaniu własnością. Nie ma zdaniem skarżącego żadnego zamysłu planistycznego w pozbawieniu działek funkcji związanej z ich zabudową, w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich taka zabudowa została dopuszczona. Względy jakimi kierował się organ przyjmując rolnicze przeznaczenie terenu bez możliwości zabudowy, w sytuacji, gdy taka zabudowa była dopuszczona w poprzednich latach, są niezrozumiałe. Podkreślono, że powierzchnia działki wyklucza sensowną działalność rolniczą. Nadto wskazano, że de facto enklawa stworzona w planie jako działka rolna stanowi swoiste kuriozum wobec sąsiedniej zabudowy. Skarżący wskazał, że jako właściciel działek posiada interes prawny, który został naruszony. Opisane przeznaczenie działek w planie i uniemożliwienie ich zabudowy ograniczyło jego prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Ponownie zatem wskazano, że przy uchwalaniu planu gmina dopełniła wszystkich wymogów określonych w ustawie, wskazano, że przepisy ustawy wyznaczają właśnie gminę jako podstawową jednostkę w sprawach planowania przestrzennego, która poprzez swoje organy określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Wskazano, że Rada Gminy po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień oraz dopełnieniu procedury wskazanej w ustawie oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium zatwierdziła miejscowy plan obrębu C. Ponownie, powołując się w szczególności na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Rada Gminy zarzuciła brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącego, a więc brak legitymacji do wystąpienia ze skargą na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. /Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm./ każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy z dnia 3 września 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. Skarżący K. C. dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 4 kwietnia 2008r. W odpowiedzi na wezwanie, Rada Gminy uchwałą z dnia 7 maja 2008r. nieuwzględniła wniesionego przez skarżącego wezwania. Odpowiedź Rady Gminy została doręczona skarżącemu w dniu 24 maja 2008r. Skarżący K. C. wniósł skargę na uchwałę w dniu 20 czerwca 2008r. a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Gminy K. wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Sąd zważył, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], które położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego tereny ww. działek położone są w strefie nr 44. R,ZL / pow. 0,19ha/, z przeznaczeniem tego obszaru na tereny rolnicze oraz lasy. Plan w części dotyczącej obszaru 44.R,ZL zawiera między innymi następujące szczegółowe zapisy:
W zakresie dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego plan ustala, że "teren rolny, lasy oraz wody powierzchniowe śródlądowe w swojej istocie stanowią wartość przyrodniczą, którą należy użytkować przestrzegając zasad z zakresu ochrony środowiska naturalnego". W zakresie dotyczącym parametrów i wskaźników zabudowy plan ustanawia zakaz realizacji wszelkich form zabudowy, z wyłączeniem obiektów, o których mowa w pkt 7 / obiekty i urządzenia z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej/. W zakresie dotyczącym granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów plan wskazuje, że obszar znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują przepisy Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2001r. w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego"/ Dz.U.Woj.[...]. z [...]/, Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia 15 maja 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego / Dz. U. Woj. [...]/ oraz postanowienia ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm./. Wszelkie działania w obszarze należy uzgodnić z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego.
W świetle powyższych ustaleń planistycznych Sąd uznał, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętych przedmiotowym planem w zakresie obszaru 44. R,ZL ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę uchwalającą plan. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod tereny rolne i leśne, bez prawa zabudowy, narusza interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut organu o braku legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą, skoro podjęta uchwała ogranicza swobodę skarżącego w korzystaniu z działki, a jej zakazy uszczuplają uprawnienia właścicielskie, naruszając interes prawny skarżącego z dniem wejścia w życie uchwały.
Podkreślić jednak należy, że nie oznacza to zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego /art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zw. dalej ustawą/, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy i jest wtedy zgodne z planem. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Należy podzielić stanowisko organu, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Ograniczeniem dla uchwalanych planów miejscowych jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu indywidualnego z interesem publicznym. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winy zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie rozpoznawania uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 ustawy. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy dokonać oceny zarzutów w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w postępowaniu sądowym, w tym między innymi w odpowiedzi na skargę, rada gminy winna uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Obrona przez radę gminy poszczególnych zapisów planu i wykazanie ich prawidłowości ma na celu wykluczenie, zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.
Jak to wyżej wskazano, jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi rozpatruje organ wykonawczy podczas uchwalania planu miejscowego. Możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania przedstawić do rozważenia swoje racje a organ winien rozważyć naruszenie interesu prawnego osoby wnoszącej uwagi.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że rozpoznając cyt. uwagi skarżącego do projektu planu wskazano, że nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż wnioskowane zamierzenie / zabudowa rekreacyjna zamiast działki o przeznaczeniu rolnym o leśnym/ jest niezgodna z obowiązującym "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego", również w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawierającego wniosek o włączenie w planie działek skarżącego do terenu zabudowy jednorodzinnej / 10 MN/ Rada Gminy wskazała, że przeznaczenie gruntów skarżącego w uchwalonym planie odzwierciedla zapisy studium.
Mając powyższe na uwadze oraz w szczególności część graficzną planu, z której wynika, jak to wskazywał skarżący, że na obszarze sąsiadującym bezpośrednio z nieruchomościami skarżącego od strony wschodniej teren został przeznaczony na tereny obszarów rekreacyjnych z funkcją ośrodków wczasowych / 24.ZRU/ a od strony zachodniej pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej / 10.MN/ Sąd wezwał pełnomocnika organu w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy i wykazania na podstawie zapisów studium, jego części tekstowej i graficznej, że prawidłowym jest stanowisko Rady Gminy, że działka skarżącego jest położona poza terenem przeznaczonym pod zainwestowanie oraz do wyjaśnienia w oparciu o zapisy studium przeznaczenia działek skarżącego. Składając wyjaśnienia pełnomocnik organu powołał się na zapisy Studium odnoszące się, jak wskazał, wprost do działek skarżącego oznaczone symbolem A.a.4 / strona 11Studium część tekstowa, str. 13 część graficzna/. Pełnomocnik podał, że była to podstawa do dokonania zaskarżonego zapisu w planie miejscowym. Pojawienie się zapisu o możliwości zabudowy działek skarżącego byłoby sprzeczne ze studium. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że z uwagi na zapis studium mówiący o powstrzymaniu dalszego rozwoju bazy noclegowej, wyłączono z możliwości zabudowy dotychczas niezabudowane jeszcze działki, czyli nieruchomości skarżącego. Zgodnie z powołanymi zapisami studium gmina K. została podzielona na 4 strefy funkcjonalno - przestrzenne, w tym strefę A opisaną jako " Strefa intensywnego użytkowania i zagospodarowania rekreacyjnego WPK i OCHK, określona jako obszar cenny przyrodniczo, intensywnie użytkowany dla potrzeb rekreacji o dużym nacisku inwestycyjnym; obowiązuje priorytet działań ochronnych przed inwestycjami i stagnacja zagospodarowania rekreacyjnego oraz rozwoju przestrzennego wsi; w strefie wydzielono 4 kompleksy rekreacyjne, 1 kompleks gospodarczy, 2 kompleksy wielofunkcyjnych ośrodków wiejskich". W strefie A opisanej jako rejony rekreacyjne wymagające stagnacji zainwestowania w zakresie bazy noclegowej i infrastruktury turystycznej oraz likwidacji zainwestowania substandardowego oraz rewaloryzacji technicznej / w zakresie ochrony środowiska/ i architektonicznej/ estetyzacja krajobrazu/ wydzielono między innymi powołany przez pełnomocnika kompleks A.a.4 położony w obrębie [...] Parku Krajobrazowego "co stanowi ważne uwarunkowanie kształtowania zainwestowania; ze względu na stan obciążenia rekreacyjnego środowiska przyrodniczego i jego charakter oraz w aspekcie uwarunkowań prawnych wymagają one powstrzymania dalszego rozwoju infrastruktury turystycznej dla obsługi użytkowników istniejących, bardzo licznych obiektów".
Nadto z uwagi na powoływanie się przez organ na te okoliczności, że nieruchomości skarżącego położone są na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz, że postanowienia planu uwzględniają uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody Sąd ustalił, że w powoływanych uzgodnieniach postanowieniem z dnia 9 maja 2006r. /k-9.17akt administracyjnych/ w zakresie ochrony przyrody plan zagospodarowania obr. geod. C. znajdują się następujące zapisy: należy uwzględnić zapisy wynikające z planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego dotyczące zaleceń dla ochrony wartości kulturowych C. –Dział II, rozdz. 2, pkt podp. 3. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2001 w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego" / Dz. U.. Woj. [...]/ ustalenia dotyczące planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w powołanym zakresie zawarte zostały w działe II pt. Formy i zasady trójochrony w [...]Parku Krajobrazowym, rozdział 2 pt. Ochrona środowiska kulturowego. Postanowienia te zawierają wnioski i szczegółowe zalecenia dla ochrony wartości kulturowych jednostek osadniczych / litera D/, w tym dla gminy K. w punkcie 3 podpunkt 1/ dla C. W tym zakresie rozporządzenie zawiera następujące wnioski i zalecenia:
a/ rewaloryzacja przekształceń dysharmonijnych wewnątrz wsi i na jej obrzeżu, w celu ochrony zabytkowego krajobrazu kulturowego wsi
b/ zakaz sytuowania budownictwa rekreacyjnego w bezpośrednim otoczeniu wsi;
c/ ograniczenie kierunków zagospodarowania przestrzennego rozwoju wsi do: zabudowy wolnych działek we wnętrzu wsi / po drugiej stronie drogi/ ewentualnie utworzenie jednej lub dwóch nowych w północnej części wsi jako kontynuacja układu;
d/ kontynuacja na nowych działkach tradycyjnych zasad kształtowania zagrody;
e/ budynek mieszkalny założony na planie prostokątnym [...],
f/ stosowanie projektów indywidualnych lub typowych , uwzględniających cechy architektury regionalnej;
g/ stosowanie ogrodzeń w postaci parkanów sztachetowych.
Odnosząc się do zaprezentowanego wyżej stanowiska organu powołującego się na zapisy studium uwarunkowań Sąd zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem powyższy przepis stanowi, że rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że dla obszaru gminy K. obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" / uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 10 października 2002r./. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy podjęła uchwałę o stwierdzeniu zgodności planu z postanowieniami Studium. Podkreślić należy, że o ile ustalenia planu miejscowego powinny być w miarę szczegółowe / art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy/, o tyle treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.
W rozpoznawanej sprawie organ zarówno odnosząc się początkowo do uwag zgłoszonych do projektu planu, następnie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w odpowiedzi na skargę, czy też ostatecznie składając wyjaśnienia na rozprawie przed sądem administracyjnym prezentował stanowisko, iż uwzględnienie uwag, czy też wezwania nie jest dopuszczalne z uwagi na zapisy studium, innymi słowy ich uwzględnienie skutkowało by sprzecznością planu ze studium i w konsekwencji naruszeniem cyt. art. 20 ust. 1 ustawy. Jak to wyżej wskazano zapisy studium kreują politykę przestrzenną gminy i mają charakter ogólny. Można wręcz stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie z cytowanych wyżej postanowień studium, nie wynika wprost, że teren skarżącego nie jest przeznaczony pod zabudowę. Oczywistym jest bowiem, że zapisy studium nie zawierają żadnych postanowień dotyczących działek skarżącego. Jak to wyżej wskazano, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej, stąd zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności, studium określa politykę gminy w zakresie gospodarowania przestrzennego, są one wiążące dla organu sporządzającego plan. Zapisy planu nie mogą więc doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Ze stanowiska organów w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie stanowiska Wójta Gminy wyrażonego w sprawie wniesionych uwag, jak również ze stanowiska Rady Gminy zajętej w uchwale z dnia z dnia 7 maja 2008r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wynika, aby po złożeniu uwag, a następnie wezwania rozważano naruszenie interesu prawnego skarżącego biorąc pod uwagę położenie nieruchomości będących jego własnością, poprzez rozważenie innego wariantu planistycznego / włączenie obszaru nieruchomości skarżącego do obszaru oznaczonego w planie jako 10 MN/, z rozważeniem ,czy faktycznie inne postanowienia dla jednostki oznaczonej jako 44.R,ZL modyfikują kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium, czy są z nimi sprzeczne, czy inna funkcja dla tego obszaru ograniczyła by lub zmieniła kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium. Nie można bowiem w niniejszej sprawie pominąć usytuowania nieruchomości skarżącego, ich powierzchni i w konsekwencji ich przeznaczenia w planie na tereny rolne i leśne, w sytuacji, gdy obszar sąsiadujący z nieruchomościami skarżącego o dużo większej powierzchni został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarzut niezgodności wniosków skarżącego ze studium w takiej sytuacji faktycznej, powoływany przez organy winien być rozważony szczególnie starannie, czego organy nie dopełniły, co powoduje, że organom zasadnie można postawić zarzut dowolności przy realizacji władztwa planistycznego przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Wskazać też należy, że powoływane przez pełnomocnika organu postanowienia studium nie zawierają żadnych zapisów dotyczących zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Wprawdzie zostały one zawarte w powołanych regulacjach dotyczących ochrony [...] Parku Krajobrazowego, lecz organ nie przedstawił swojego stanowiska w tej sprawie wraz z uzasadnieniem i powołaniem się na rozporządzenia Wojewody w tym zakresie.
Jak to wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdym indywidualnym przypadku organ ograniczając uprawnienia indywidualne obywateli ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny / publiczny/ chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia takiego uprawnienia. Wykazanie istnienia takiego interesu publicznego, a w szczególności udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie chronionego prawa własności winno być przeprowadzone przez organy w trakcie postępowania planistycznego, przy rozpatrywaniu uwag, a w szczególności po uchwaleniu planu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić również należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu, ustalenie treści planu powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami, tak aby wykluczyć dowolność organu w uchwalaniu planu, lub nierównie traktowanie. W rozpatrywanej sprawie nie sposób odmówić racji skarżącemu, który wskazuje na nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, skoro dla działek sąsiednich położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek również na obszarze [...] Parku Krajobrazowego jako przeznaczenie ustalono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec braku rozważenia zarzutów skarżącego zawartych w uwagach wezwaniu, jak i w skardze, nie wyjaśnione zostały motywy organu w pozbawieniu skarżącego prawa do zabudowy działki wobec dopuszczenia takiego prawa na działkach sąsiednich, tym bardziej, że zabudowa taka była dopuszczona we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że odstępstwo od zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na takim samym traktowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji / w rozpatrywanej sprawie położeniu/ wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego organy nie dopełniły. Podstawowy zarzut o sprzeczności zarzutów i wniosków skarżącego ze studium, w świetle powyższych ustaleń również nie został przez organ uzasadniony w sposób umożliwiający uznanie, że interes zarówno publiczny, jaki i skarżącego zostały wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone.
W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania przedmiotowych działek skarżącego nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. W konsekwencji powyższego zasady zagospodarowania tych działek powinny być ponownie przeanalizowane przez organ, przy uwzględnieniu powyższych uwag oraz zarzutów i wniosków skarżącego, a w szczególności wniosku skarżącego o włączenie terenu jego nieruchomości do terenu oznaczonego w planie jako 10MN.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W tym stanie rzeczy mając na uwadze powołany przepis art. 28 ust. 1 ustawy oraz na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm./.