II SA/Gd 561/25

II SA/Gd 561/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA DianaTrzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. S. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010 r., nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi w części dotyczącej działki skarżących nr [...], obręb [...], miasto Kościerzyna; 2. w pozostałym zakresie odrzuca skargi.
Uzasadnienie
M. S. i J. S. wnieśli skargi na uchwałę Nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna (dalej: "Rada", "organ") z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna (dalej: "Uchwała", "Plan"). Skarga J. S. pierwotnie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/GD 548/23.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
- art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") w zakresie określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej,
- art. 35 u.p.z.p. w zakresie wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu,
- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie władztwa planistycznego,
- zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady równej ochrony prawnej prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).
Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności skarżący wyjaśnili, że pismem z 27 marca 2023 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale nr LV/431/10. Rada Miasta pozostawiła bez odpowiedzi powyższe wezwanie.
Zdaniem skarżących podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "m.p.z.p.") zostały naruszone w sposób istotny zasady sporządzania planu. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), plan musi określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W § 10 zaskarżonej Uchwały stanowi się, że "w granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Tymczasem część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r. Część graficzna Planu także nie zawiera danych dotyczących tej strefy.
Dalej wskazano, że w § 8 ust. 2 zaskarżonej Uchwały stanowi się, że "ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie". Natomiast w § 27 ust. 12 tej Uchwały, że – "na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Zakaz nie dotyczy dotychczasowego wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu". Skarżący podnieśli, że w ich przypadku wykonanie ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogi w Planie stanowiłoby powierzchnię dróg wraz z pasem technicznym około 2.930 m2, a ograniczenie korzystania z nieruchomości wynosiłoby około 6.435 m2, stanowiąc prawie połowę ich nieruchomości.
Skarżący wskazali, że będąca ich własnością działka nr [...] została podzielona w Planie dwiema drogami na trzy części. Dodatkowo Plan przewiduje wzdłuż zachodniej granicy działki pas techniczny oraz dodatkową drogę, a od wschodniej strony poszerzenie pasa drogowego. Powierzchnie przewidziane w planie pod drogi oraz pas techniczny to: droga 03.KD.L ok. 1.015 m2, droga 09.KD.D ok. 969 m2, droga 13/1.1.KDW ok. 186 m2, pas techniczny 16/1.3.IT ok. 145 m2, droga 07.KD.D ok. 615 m2. W środkowej części działki wydzielonej w Planie o powierzchni około 7.522 m2 znajduje się budynek jednorodzinny w trakcie budowy. Dwie pozostałe części wydzielonego w Planie gruntu posiadają około 2.885 m2 oraz około 620 m2 (w tym przypadku brak jest możliwości zagospodarowania takiej działki ze względu na trójkątny kształt oraz nieprzekraczalną linię zabudowy).
Skarżący podnieśli, że przewidziane w planie drogi przebiegające przez ich nieruchomość wynikają z podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane za zachodnią granicą ich działki i miałyby stanowić dodatkowe drogi dojazdowe do nowych nieruchomości, które są niepotrzebne, gdyż działki posiadają inne możliwości dojazdu, zgodnie z załącznikiem nr 2 do skargi. Możliwości dojazdu mogą być poprawione, m.in. połączeniem ul. L. z ul. K., na gruntach należących do Gminy Miejskiej K. i dalej szeroką ul. K. W cenie skarżących niezbędny przepust nad rzeką B. nie stanowi bariery nie do przekroczenia. Rzeka ta niejednokrotnie krzyżuje się z drogami w mieście K. i nie stanowi to problemu. Przykładem są przepusty dla ulic W., D., S., M., a nawet obwodnicy miasta K. W ich ocenie drogi dojazdowe dla nieruchomości należących do jednego przedsiębiorcy powinny być planowane na gruntach tej osoby, która ma w tym interes zwłaszcza, że istnieje techniczna możliwość połączenia dróg z zachowaniem porównywalnego spadku (8,21%) w odniesieniu do planowanej drogi 09.KD.D, przebiegającej w Planie przez ich nieruchomość (7,25%), dla której musiałby być dodatkowo wykupiony grunt o powierzchni ok. 3.854 m2. Przebiegający przez nieruchomość skarżących odcinek planowanej drogi 03.KD.L musiałby być zabezpieczony ścianami oporowymi dużej wysokości, ponieważ różnica wysokości (pomiędzy prawą i lewą krawędzią planowanej drogi) wynosi ponad 3 m. Koszty wykonania tej drogi przez ich nieruchomość wiążą się z umocnieniami gruntu i wykupem nieruchomości o powierzchni ok. 1.635 m2. W opinii skarżących bezzasadne jest również ustanawianie pasa technicznego 16/1.3.IT czy drogi dojazdowej 13/1.1KDW, które wyłącznie miałyby służyć interesowi osoby trzeciej, a nie interesowi publicznemu.
Wskazano, że podzielona nieruchomość rolna, dla której planowane są dodatkowe drogi, stanowi około 45 działek budowlanych, które stanowią własność jednego przedsiębiorcy (pomijając kilka działek już sprzedanych). W związku z tym została naruszona zasada proporcjonalności i dla zysku jednego właściciela zostało ograniczone prawo własności skarżących.
Końcowo wskazano, że działka nr [...] stanowi cel gospodarczy, jest użytkowana rolniczo i jest w większej części zagospodarowana, a podzielenie jej na trzy części spowoduje utratę całego, bardzo kosztownego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że uzyskał decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków województwa g. (obecnie p.) pod numerem [...] ([...]) zespołu urbanistycznego Miasta K., w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do Planu, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega wskazanym ograniczeniom w strefie B.1. - w strefie ograniczenia gabarytu zabudowy, gdzie był określony dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16 m x 32 m, wysokość 12 m, oraz w strefie B.2. - w strefie ochrony krajobrazu, gdzie był określony zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego.
Tym samym na etapie sporządzania Planu Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymagał wrysowania granic stref ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Zatem w takiej wersji projekt Planu (ani w treści, ani na rysunku) nie określił niniejszych stref. Ponadto projekt Planu został przesłany do uzgodnienia w dniu 16 września 2009 r. i został uzgodniony w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przy opracowywaniu projektów m.p.z.p. w ubiegłych latach Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku nie wskazywał na konieczność wrysowywania stref otoczenia zespołu zabytkowego jako stref nie leżących w obszarze objętym decyzją.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego konieczności wykonania ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi dróg Rada wskazała, że w Planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w Planie. Zwrócono uwagę, że przed wejściem w życie Planu działka nr [...] była użytkowana rolniczo, zatem można ją było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami Planu. Zaznaczono, że Plan nie nakłada obowiązku grodzenia terenu, jednakże - jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość - to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę. Zwrócono również uwagę, że Plan był procedowany i uchwalony przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.). Wskazano również, że na terenie Gminy Miejskiej Kościerzyna nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, tym samym ustalenia dotyczące ogrodzeń w planie miejscowym są obowiązujące.
Organ wyjaśnił ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie 8 grudnia 2022 r. wydał decyzję w sprawie rozbiórki istniejącego wzdłuż granicy zachodniej i wschodniej działki nr [...] w obrębie [...] miasta K. ogrodzenia z siatki drucianej i słupków żelbetowych, znajdującego się na terenie przewidzianym w Planie jako drogi publiczne, oznaczone symbolem 07.KD.D, 13/1/1.KDW, 09.KD.D, 03.KD.L oraz na terenie pasa infrastruktury technicznej oznaczonej symbolem 16/1.3.IT. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2023 r. Na tę decyzję wniesiono skargę do WSA w Gdańsku.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podzielenia działki skarżących na trzy części Rada wskazała, że w na etapie koncepcji projektu Planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności terenów jeszcze nie zainwestowanych, również terenów działki nr [...]. Na etapie opracowania koncepcji Planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części Planu (w tym również terenów działki nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych itp. W szczególności oceniono możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. Analizy te wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. M. Niezainwestowane tereny w północnej części Planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dawały szans na bezpośrednie połączenie z ul. M. w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka B. przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowiły również występujące tu przewyższenia terenu dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia około 15% na południe od wspomnianych terenów nie była możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze Planu można było powiązać.
Organ wskazał, że na etapie opracowania koncepcji Planu oceniono, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia, że nie ma racjonalnych (również ze względu na koszty) technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ul. M. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały natomiast zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego Planem.
Końcowo Rada podniosła, że jedną z podstawowych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczeniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Podkreślono, że plan miejscowy wyznacza kierunki i ma stanowić narzędzie do racjonalnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w perspektywie wieloletniej, m.in. w tym celu wykształcony został w Planie nowy układ komunikacyjny obsługujący tereny wolne na etapie jego opracowywania od zabudowy, ale docelowo przewidziane pod funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących również własność skarżących. Z uwagi na planowaną urbanizację ww. terenu podjęto też działania w obszarze ul. M., zmierzające do poprawy warunków komunikacyjnych. Są one w tej sytuacji działaniami niezbędnymi i koniecznymi. Istniejąca ul. M. jest drogą publiczną, jej szerokość na przeważającej długości wynosi zaledwie ok. 6 m, bardzo niekorzystne jest również powiązanie z ulicą D. W momencie opracowania planu miejscowego zasadnym, a w istniejącej sytuacji niezbędnym, jest doprowadzenie istniejącej drogi do parametrów odpowiadających drogom publicznym zgodnie z przepisami odrębnymi. Najistotniejszymi działaniami było poszerzenie ulicy w liniach rozgraniczających, co pozwoli na wykonanie jezdni o odpowiednich parametrach dla dróg publicznych, chodników oraz innej niezbędnej infrastruktury. Na przeważającej części przebiegu drogi udało się ograniczyć ingerencję w istniejące zagospodarowanie wyłącznie do zajęcia terenu bez konieczności wyburzeń. Jednocześnie planowane poszerzenie ul. M. (w dopuszczalnym zakresie bez konieczności wyburzenia istniejącej zabudowy) stworzy nowy układ komunikacyjny, umożliwiający połączenie za pośrednictwem dróg 03.KD.L i 07.KD.D oraz 09.KD.D. Konieczne jest też nowe połączenie z ul. D. na wysokości istniejącej ul. B., co doprowadzi do wykształcenia pełnego skrzyżowania w tym rejonie i co za tym idzie organizacji normatywnego, bezpiecznego wjazdu na obszar objęty planem. Docelowo rozwiązanie to zastąpi niebezpieczne i mało wydolne obecnie funkcjonujące połączenie ul. M. z ul. D. Działania w obszarze ul. M. zmierzające do poprawy warunków komunikacyjnych są działaniami niezbędnymi i koniecznymi zwłaszcza w sytuacji dalszej urbanizacji terenów wokół wspomnianej ulicy oraz terenów w północnej części planu.
Czytelny układ drogowy, który pozwala na racjonalne dokonywanie podziałów geodezyjnych pod zabudowę oraz skomunikowanie powstałych nowych działek budowlanych (co stanowi wymóg zgodnie z przepisami odrębnymi dla zabudowy) jest również jednym z elementów, który o tym stanowi. Planowane drogi, jak argumentował organ, będą natomiast przebiegały również przez tereny innych właścicieli, a nie wyłącznie w granicach własności skarżących. Kształtowanie układu drogowego jest jednym z elementów realizowanych w interesie publicznym i wymaga ograniczenia własności pod ich realizację. Organ wyjaśnił, że uzyskał decyzję z 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej – ul. M. w K., która jest spójna z założeniem obowiązującego planu miejscowego. Na podstawie tej decyzji jest obecnie realizowana inwestycja.
Odnośnie do zarzutu, że po wydzieleniu działek zgodnie z obowiązującym Planem jedna z nich o powierzchni ok. 620 m2 nie będzie mogła być zagospodarowana ze względu na trójkątny kształt oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, organ wyjaśnił, wskazując na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., że realizacja roszczenia może również odbyć się w drodze zaoferowania użytkownikowi przez gminę nieruchomości zamiennej.
Reasumując organ stwierdził, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna nie zaistniało naruszenie interesu prawnego skarżących w sposób niedopuszczalny prawem, jak również nie naruszono wymogu proporcjonalności. Przyjęty układ drogowy jest wyrazem przemyślanej koncepcji, która uwzględnia nie tylko skomunikowanie dotychczasowych nieruchomości, ale także nieruchomości powstałych wskutek podziału w związku ze zmianą przeznaczenia gruntów na mieszkaniową.
W piśmie procesowym z 31 października 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi i zawierającym jej modyfikację w zakresie wniosków, skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały tj.: art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym w szczególności polegające na nieuwzględnieniu faktu, że drogi 09.KD.D i 03.KD.L mają przeciąć działkę skarżących na 3 części, aby zapewnić dojazd do pozostałych poparcelowanych działek, do których jest dojazd, bowiem wszystkie działki taki dojazd posiadają. Ponadto, nieuwzględnienie faktu, że część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r., co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania jego terenu, w tym naruszenie zasady proporcjonalności, co w konsekwencji skutkowało brakiem rozważenia przez organ wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, brakiem przeanalizowania rozwiązań wariantowych i brakiem szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji planistycznych, to zaś skutkowało odebraniem skarżącym prawa ochrony ich własności,
- art. 28 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania,
- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących.
Dodatkowo zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy t.j.:
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści poprzedniego m.p.z.p., brak ustalenia, że część m.p.z.p. jest w strefie ochrony konserwatorskiej, brak ustalenia, że nieruchomości, do których miała być doprowadzona droga, kosztem odebrania skarżącym części ich własności i podzielenia jego nieruchomości, ma już inną drogę,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie stanowiska skarżących, brak przeanalizowania map, ułożenia dróg, nieruchomości, co skutkowało niezasadnym pozbawieniem skarżących prawa własności.
W związku ze sformułowaniem nowych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych map na okoliczność wykazania zasadności podniesionych zarzutów i wykazania, że zostali niezasadnie pozbawieni władztwa nad swoją własnością oraz ograniczono im ich prawo własności.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wbrew przepisom zawartym w § 10 uchwały część terenu objęta m.p.z.p. znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod nr [..] decyzją z 25 września 1978 r. Podkreślili, że także część graficzna planu nie zawiera danych dotyczących tej strefy. Powyższe - w ich ocenie - skutkuje nieważnością spornej uchwały w całości.
Skarżący zauważyli, że decyzja stwierdzająca nieważność części decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. została wydana w dniu 30 marca 2010 r., zaś plan zagospodarowania został uchwalony w dniu 31 marca 2010 r. Skutkiem powyższego na etapie tworzenia planu winna zostać wyrysowana strefa ochronna. Zwrócili również uwagę na fakt, że projekt planu został przesłany do uzgodnienia 16 września 2009 r. Teren objęty m.p.z.p. w dalszym ciągu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i jest to uwidocznione na aktualnych mapach dotyczących zabytków, także na mapie na stronie internetowej miasta K. W związku z powyższym zaskarżona uchwała jest nieważna z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Skarżący podnieśli także, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p., w której wskazuje się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2). W ocenie skarżących organ całkowicie pominął, że część terenu objęta m.p.z.p. znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r. Skutkiem czego organ uznał, że może ograniczyć prawo własności skarżących, podzielić ich działkę na kilka działek, jednocześnie tworząc z ich części drogę jako drogę dojazdową do nieruchomości, które tę drogę już posiadają.
W ocenie skarżących organ nie dokonał prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu Planu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega przecięciu działki skarżących na 3 części, odebraniu skarżącym części ich prawa własności pod drogę, nadto uniemożliwieniu im korzystania z ich działki, bowiem niewątpliwie podzielenie działki w sposób niekorzystny uniemożliwi skarżącym np. poczynienie zabudowań na działce, a także jakichkolwiek inwestycji, i to w imię rzekomego celu publicznego, tj. aby zapewnić dojazd do działek, do których jest dojazd, bowiem wszystkie działki taki dojazd posiadają.
Jednocześnie skarżący wskazali, że w planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie. Działka gruntu [...] przed wejściem w życie zaskarżonego planu była użytkowana rolniczo, zatem działkę można było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Plan miejscowy nie nakłada obowiązku grodzenia terenu. Jednakże, jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość, to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę.
Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. Sąd połączył sprawę II SA/Gd 547/23 ze sprawą II SA/Gd 548/23 do łącznego rozpoznania i łącznego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżących podtrzymał podniesiony w skardze zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu wyłożenia projektu planu miejscowego, co jego zdaniem miało miejsce w okresie świąt grudniowych i trwało jedynie 20 dni, zamiast wymaganych przepisami 21 dni. W jego ocenie termin ten był zbyt krótki. Ponadto, podtrzymał zarzut istnienia stref ochronnych, które nie zostały uwzględnione w projekcie planu miejscowego. Z uwagi na konieczność skonsultowania pewnych kwestii z mocodawcami oraz brakami w zakresie materiałów przekazanych przez organ planistyczny Sąd postanowił zobowiązać Burmistrza Miasta Kościerzyna do uzupełnienia dokumentacji, a pełnomocnika skarżących do wyjaśnienia w porozumieniu z mocodawcami wskazanych na rozprawie kwestii. Rozprawę odroczono na termin wyznaczony z urzędu.
Na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Strona skarżąca podkreśliła, że projektowana droga powinna przebiegać przez działkę nr [...] (połączenie ul. K. z ul. [...]). Pełnomocnik skarżących wskazał, że już na etapie sporządzania planu były alternatywne możliwości połączenia działki sąsiadującej z działką skarżących działkami drogowymi.
Wyrokiem z 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 547/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały. Uchwała ta przewiduje zlokalizowanie na terenie ich nieruchomości dwóch dróg w taki sposób, że nieruchomość skarżących zostanie podzielona na trzy części. Uchwała przewiduje także wyodrębnienie w granicy działki skarżących pasa infrastruktury technicznej o pow. ok. 145 m2.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłożenia projektu planu na czas krótszy niż wskazany w ustawie Sąd stwierdził, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Na żadnym etapie procedury planistycznej skarżący takiego zarzutu nie podnosili, nie podnieśli go także bezpośrednio po wejściu w życie uchwały, a pojawił się on po ponad trzynastu latach od wejścia w życie planu. Natomiast z dokumentów planistycznych wynika, że złożyli uwagi odnośnie do projektu planu. Z akt wynika też, że odbyła się dyskusja nad projektem planu, a zatem wymagania w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego zostały dochowane.
Dalej Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania, z jakich powodów organ administracji zdecydował się na tak daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżących. Nie ma także analizy innych wariantów realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym przebiegu nowo wyznaczonych dróg po nieruchomościach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową czy w granicach nieruchomości skarżących. Także z dołączonej dokumentacji dotyczącej przebiegu procedury planistycznej nie można wnioskować, że rozważono w jej trakcie mniejsze ograniczenie uprawnień właścicielskich. Rozważenie mniejszego zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących nie jest równoznaczne z analizą uwarunkowań technicznych układu drogowego.
Nieruchomość skarżących sąsiaduje z ulicą M., wskazywaną jako główna istniejąca droga dla obsługi komunikacyjnej terenu. Z jednej strony w interesie publicznym jest stworzenie układu drogowego zapewniającego wszystkim terenom właściwą obsługę komunikacyjną z uwzględnieniem istniejących dróg publicznych, powiązań z układem dróg zewnętrznych, ukształtowania terenu i barier z tym związanych (np. spadki terenu, cieki wodne, zastoiska wodne itp.), a także stanu własności. Z drugiej strony, w interesie właścicieli nieruchomości jest to, by zakres ich władztwa nie był naruszany (ewentualnie został naruszony w minimalnym zakresie). Z akt sprawy wynika, że zabrakło chociażby rozważenia możliwości zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem 03.KD.L w kierunku granicy nieruchomości skarżących z terenami oznaczonym symbolem 10.MN, a drogi oznaczonej symbolem 09.KD.D w kierunku granicy z działkami nr [...] i [...]. Zaprojektowanie przebiegu drogi we wskazany sposób, w granicach działki skarżących i działek sąsiednich bez wątpienia stanowiłoby mniejsze ograniczenie przysługujących im uprawnień. Zarówno z uzasadnienia uchwały jak i z materiałów planistycznych nie wynika, by w ramach procedury planistycznej rozważano tę kwestię. Z żadnego dokumentu nie wynika także z jakich powodów w granicy nieruchomości skarżących wyznaczono także przebieg pasa technicznego i jakim celom ma on służyć. Nie zbadano zatem w ramach procedury planistycznej, czy obciążenie nieruchomości skarżących nastąpiło bez nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących i z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności. Przepisy planu nie mogą naruszać zasad równości i proporcjonalności (art. 32 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Nie może budzić wątpliwości, że organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. Ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności.
Sąd wskazał także, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4). Projekt planu miejscowego podlega natomiast uzgodnieniu, m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 7b u.p.z.p.). Obowiązujące w momencie sporządzania projektu planu miejscowego rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przewidywało w § 7 pkt 6, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przywołanym przepisie zaliczyć należy m. in. art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; zwanej dalej: "u.o.z.o.z."). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania projektu planu) stanowił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1), a w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Z zestawienia przywołanych przepisów wynika, że w czasie tworzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kościerzyna obowiązywał wymóg uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, a w samym projekcie planu należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Decyzją z 25 września 1978 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (WKZ) wpisano pod numerem [...], obecnie nr [...], do rejestru zabytków zespół urbanistyczny miasta K. wraz z planem stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono strefy ochrony konserwatorskiej: A – w obszarze objętym decyzją: 1. Rezerwat krajobrazu kulturowego; 2. Strefę konserwacji urbanistycznej; 3. Strefę restauracji urbanistycznej, w której przewidziano ochronę struktury przestrzennej, w skali architektonicznej dopuszczalne nowe uzupełnienia z zastrzeżeniami: a/ ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12 m x 12 m i wysokości 12 m (wraz ze stromym dachem); b/ architektura stosująca strome dachy, wykusze, nowoczesne materiały elewacyjne wysokiej klasy obok materiałów regionalnych; c/ zakaz stosowania projektów typowych. Wszelkie projekty powinny być uzgadniane z WKZ; B – w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego: 1. Strefa ograniczenia gabarytu zabudowy – dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16 m x 32 m, wysokość: 12 m; 2. Strefa ochrony krajobrazu: ochrona ekspozycji biernej zespołu zabytkowego, zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi – lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego. Nieruchomość skarżących znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Jak wskazał pełnomocnik skarżących teren objęty uchwałą z dnia 31 marca 2010 r. w dalszym ciągu wskazywany jest jako strefa ochrony konserwatorskiej.
W dniu 30 marca 2010 r. wydana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzająca nieważność części ww. decyzji WKZ z 25 września 1978 r. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do planu, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega ograniczeniom: w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.2. Strefie konserwacji urbanistycznej – w uzasadnionych przypadkach dopuszczalna wymiana substancji i rekompozycja historycznej bryły budynku. Wszelkie projekty i realizacje winny być uzgadniane z WKZ; w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.3. Strefie restauracji urbanistycznej – a) ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12m x 12 m i wysokości 12m /wraz ze stromym dachem. W końcowej części uzasadnienia decyzji wskazano, że obszar A, ze strefami 1 – 3, stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a strefa B, ze strefami 1 – 2 – otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ww. ustawy.
Jak wskazał Sąd, nieruchomość skarżących w momencie tworzenia projektu planu miejscowego znajdowała się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego, czyli w strefie B. Wbrew powyższemu, w § 10 uchwały "Zasady ochrony środowiska kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" przyjęto, że "W granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Z części graficznej planu wynika, że żadne strefy ochrony nie zostały wyznaczone. W ocenie Sądu, powyższe dowodzi, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Stanowisko Rady, że teren znajduje się w otoczeniu zabytku, ale sam zabytkiem, nie jest wadliwe wobec treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższej oceny nie zmienia kwestia dokonanego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że kompetencja do uchwalenia planu miejscowego przysługuje radzie gminy (miasta). Oznacza to, że ten organ jest "autorem" planu i ponosi odpowiedzialność za jego treść. W konsekwencji, błędne czy naruszające przepisy prawa uzgodnienie, które nie zostanie zweryfikowane przez organ stanowiący prowadzić będzie do wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 maja 2025 r. sygn. akt. II OSK 2210/24 - uchylił zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. W ocenie NSA uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. II OSK 845/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie musiało automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, a więc uwzględnieniem w całości żądań zawartych w skardze. Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać oceny tych wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wyznaczenia przedmiotowego zakresu zaskarżonej uchwały, co do którego konieczne jest zastosowanie sankcji nieważności. Zasadnie skarżąca kasacyjnie Rada zarzuciła zatem Sądowi pierwszej instancji, iż ograniczeń tych nie dostrzegł stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Zasadnie, zdaniem NSA, w skardze kasacyjnej podważono także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powodów dla których Rada zdecydowała się na tak daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości Skarżących, mógł stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazał, że w dacie uchwalenia uchwały ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku sporządzania uzasadnienia do planu miejscowego. Wprawdzie taki obowiązek niewątpliwie wynika z aktualnego brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jednak obowiązek ten został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i zmiana ta weszły w życie dnia 18 listopada 2015 r., podczas gdy zaskarżona uchwała została uchwalona 31 marca 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznając, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia wyczerpująco przyjętego w planie rozwiązania komunikacyjnego, dokonał analizy dokumentacji planistycznej w tym zakresie, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w wyniku tej analizy wyciągnął błędny wniosek, że dokumentacja ta nie wskazuje powodów do tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżących. Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje bowiem, że skarżący składali uwagi do projektu planu w zakresie układu komunikacyjnego, a Burmistrz nie uwzględniając tych uwag, wyjaśnił powody takiej decyzji. Sam Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w aktach planistycznych znajdują się materiały przewidujące różne warianty przebiegu dróg, jak również protokoły z prób negocjacji świadczące o rozważaniu innych rozwiązań projektowych. Ponadto w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja pozwalająca stwierdzić, że Rada dokonała analizy dotychczasowego układu komunikacyjnego oraz analizowała możliwość przyjęcia innych wariantów układu komunikacyjnego. Przeznaczając sporne tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niezbędne było stworzenie układu dróg publicznych, który pozwoli na obsługę komunikacyjną całego tego obszaru. W skardze kasacyjnej szczegółowo przedstawiono poszczególne etapy projektowania układu drogowego, wprowadzonych zmian, a także uzasadnienie dla ostatecznie przyjętego rozwiązania, co znajduje potwierdzenie w aktach planistycznych. W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w toku procedury planistycznej nie dokonano analizy uwarunkowań technicznych układu drogowego. Wskazując na konieczność poszukiwania kolejnych rozwiązań w tym zakresie, korzystniejszych dla skarżących, Sąd pierwszej instancji nie dostrzega, że w toku procedury planistycznej skarżący negowali potrzebę zapewnienie układu komunikacyjnego, co do zasady.
W konsekwencji jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 147 p.p.s.a., a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a.
Jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 147 p.p.s.a. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanym w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przewidywał, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Co do zasady zatem w planie należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem NSA jednak, uznając, stwierdzone w tym zakresie uchybienie, jako podstawę do twierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy istotności tego naruszenia w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie wziął pod uwagę, że projekt planu został pozytywnie uzgodniony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Powyższe uchybienia skutkowały uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznaczony naruszeniem interesu prawnego skarżących. Następnie oceniając zasadność przyjętych rozwiązań w zakresie układu drogowego obowiązany będzie dokonać oceny ingerencji w prawo własności skarżących w kontekście rozwiązań przyjmowanych na etapie prac planistycznych, a szczegółowo przedstawionych w skardze kasacyjnej. Ponadto obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie ocena ewentualnie stwierdzonych uchybień w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W piśmie z 25 września 2025 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także argumentację podniesioną w skardze z 26 maja 2023 r. Sformułowali także uzupełnienie podniesionych zarzutów.
Na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. skarżący podtrzymali wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (tak: Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011).
W przywołanym w części historycznej wyroku NSA z 27 maja 2025 r. wiążącym w niniejszej sprawie Sąd kasacyjny zobowiązał (m. in.) do ponownej oceny prawidłowości zasad sporządzenia planu miejscowego w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. 2024 r., poz. 1130, uwzględniając brzmienie obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, dalej powoływana jako u.p.z.p.) w kontekście uchybienia przez organ planistyczny przepisowi art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez brak określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz przepisowi § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ujęcia na projekcie rysunku planu miejscowego stref ochrony konserwatorskiej, a konkretnie strefy ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K. (strefy B), wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod nr [...] decyzją organu konserwatorskiego z 25 września 1978 r.
Dokonując oceny przywołanego uchybienia w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Co do pojęcia zasad należy zauważyć, że pojawiają się one również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a także w kontekście wymogów uwzględnianych w planowaniu przestrzennym, a ujętych w formule ust. 2 art. 1 u.p.z.p. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej oraz problematyki aksjologicznej, opartej o konstytucyjne standardy decydowania o przeznaczeniu terenów, w tym w szczególności dotyczące uwzględniania w tym procesie prawa własności. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na merytoryczną zawartość aktu planistycznego. Również odnośnie do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde więc naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 10. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2018 r., s. 283 i nast.).
Brak uwzględnienia w części tekstowej (§ 10 uchwały) oraz w części rysunkowej uchwały obszarów i obiektów chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postaci strefy ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu zabytkowego B.1. Strefy ograniczenia gabarytu zabudowy, biorąc pod uwagę wyrok NSA z 27 maja 2025 r., stanowi - co do samej zasady – uchybienie w zakresie zasad sporządzenia planu miejscowego. Zadaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku NSA, było dokonanie oceny istotności tego naruszenia w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w relacji do granic zaskarżenia, wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym skarżących.
Dokonując oceny, czy brak ujęcia w kontrolowanym planie strefy ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu zabytkowego w sytuacji, gdy: a) plan został pozytywnie uzgodniony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (organ nie zajął stanowiska wobec czego na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w trakcie sporządzania planu było to równoznaczne z uzgodnieniem) oraz b) mając na uwadze, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 30 marca 2010 r. (plan został uchwalony 31 marca 2010 r.) stwierdził nieważność części decyzji WKZ z 25 września 1978 r. ustanawiającej rygory konserwatorskie, m.in. wobec działki skarżących - uznać należało, że Rada Miejska w Kościerzynie nie naruszyła w sposób istotny przy uchwalaniu zaskarżonego planu zasad jego sporządzania w zakresie dotyczącym ochrony zabytków.
Zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze, że plan został pozytywnie uzgodniony przez organ konserwatorski i to uzgodnienie było wiążące w prowadzonej procedurze uchwalania planu. Dodatkowo nie można tracić z pola widzenia także treści decyzji MKiDN z 30 marca 2010 r., gdzie wskazane zostało, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w legendzie do planu, stanowiącej integralną część decyzji, był brak podstawy prawnej dla określenia warunków konserwatorskich i działalności budowlanej w decyzji wpisującej nieruchome dobro kultury do rejestru zabytków. Nadto częściowe stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. pozostawiło w mocy wpis zespołu urbanistycznego Miasta Kościerzyny do rejestru zabytków, co nie jest w sprawie sporne. Niewątpliwie, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm., dalej jako u.o.z.o.z.), określając ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uwzględnia, i taki też był obowiązek w tym zakresie w dacie uchwalania zaskarżonego planu, ochronę zabytków nieruchomych objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7 wraz z ich otoczeniem - co nie nastąpiło biorąc pod uwagę załącznik graficzny do planu. Również treść § 10 planu pozostaje w sprzeczności z treścią ww. decyzji z 25 września 1978 r. w zakresie ustalenia ochrony otoczenia zabytku na obszarze objętym planem. Jednakże, jak wynika z analizy postanowień szczegółowych planu - § 27 - dotyczących realizacji prawa do zabudowy w jednostce planistycznej, w której znajduje się nieruchomość skarżących o nr [....], tj. 13.MN - rygory ochrony otoczenia zabytku, wynikające z decyzji z 25 września 1978 r., w zakresie dotyczącym ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu zabytkowego, odnoszące się do gabarytów zabudowy i jej wysokości, zostały uwzględnione (§ 27 ust. 6 pkt 2 i 3 uchwały).
W konsekwencji uznać należy, że zasady sporządzania planu nie zostały naruszone w sposób istotny. Ochrona otoczenia zabytku wynika zasadniczo nie z treści planu miejscowego, lecz z decyzji organu konserwatorskiego ją ustanawiającej. W zakresie, w jakim oddziaływuje ona na parametry zabudowy na obszarze objętym planem (ochrona gabarytowa) – wymogi z niej wynikające w planie zostały uwzględnione (w decyzji określone poprzez maksymalny wymiar rzutu). Co więcej, skarżący nie wykazali bezpośredniego związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem w zakresie braku uwzględnienia otoczenia zabytku w części graficznej planu i treści § 10 uchwały, a jego wpływem na ich indywidualną sytuacją prawną, skutkującą powstaniem konkretnych ograniczeń w stosunku do ich nieruchomości lub pozbawieniem konkretnych uprawnień co do niej. W istocie bowiem treści ustanowionych parametrów zabudowy odnoszących się do jej gabarytów skarżący nie kwestionują, poprzestając na stanowisku, że sam brak odwzorowania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w § 10 planu, a także w części graficznej planu stanowi automatycznie o istotnej wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności w całości. Takiego stanowiska zaś, z przyczyn opisanych powyżej, Sąd – na gruncie niniejszego stanu faktycznego i prawnego - nie podziela. Podkreślić bowiem dodatkowo należy, że ograniczenia w zakresie zagospodarowanie zabytków, wpisanych do rejestru zabytków (a więc i w zakresie otoczenia zabytku) oraz związane z prowadzeniem prac i robót oraz innych działań przy nich nie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wprost z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, będąc następstwem decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Takie stanowisko zostało również odnotowane przez pełnomocnika skarżących w piśmie procesowym z 25 września 2025 r. (str. 6-7). Wbrew jednak tam zawartej argumentacji, brak uwzględnienia strefy ochrony otoczenia zabytków w planie nie dezaktualizuje ograniczeń z nią związanych, bo te wynikają z przepisów szczególnych. Można się zgodzić, że jej nieuwzględnienie w części graficznej może wprowadzać w błąd właścicieli nieruchomości co do jej istnienia, lecz bez wątpienia nie ma wpływu na związane z nią ograniczenia prawne, bo tych źródłem nie jest plan miejscowy. Z tych też względów, w tak skonkretyzowanych okolicznościach faktycznych, Sąd uznał, że naruszenie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w omówionym zakresie nie miało charakteru istotnego, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym interesem prawnym skarżących, tj. w części dotyczącej ich działki nr [...], skutkując ich oddaleniem w tej części.
W dalszej kolejności w zakresie kwestionowanych skargami rozwiązań drogowych, ujętych w planie, kontroli zaskarżonego aktu, wytyczonej wyrokiem NSA z 27 maja 2025 r., należało dokonać w granicach interesu prawnego skarżących, czyli odnośnie do postanowień uchwały dotyczących działki nr [...], a więc wynikających z jej § 27 ust. 10. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zarzutu skarg dotyczącego nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego oraz pozbawienia skarżących możliwości swobodnego gospodarowania ich nieruchomością przez wytycznie na terenie działki nr [...] układu komunikacyjnego (dwóch dróg), wskutek czego nieruchomość została podzielona na trzy części i utraciła zdatność do dalszego rolniczego użytkowania. Skarżący zarzucają przy tym naruszenie zasady proporcjonalności oraz racjonalnego wyważenia pomiędzy interesem indywidualnym a publicznym, skutkując przyjęciem rozwiązań drogowych nieakceptowalnych przez strony, które nie mają charakteru koniecznego i optymalnego.
Skarżący argumentowali, że układ drogowy mógł zostać inaczej zaprojektowany, obejmując wloty z ulicy M. wraz z wewnętrzną pętlą (KD.D/KD.W) - po granicach działek – a bez przecinania działki skarżących nr [...] i bez rozdzielania jej na trzy części. Wskazali też, że wnętrza kwartałów można było obsłużyć przez siatkę dojazdów i nieprzekraczalne linie zabudowy – bez arbitralnego rozcinania dużej działki skarżących "trasą główną". W konsekwencji, nie było też zasadne lokowanie sieci okablowania w pasach drogowych, ciągach komunikacyjnych i pasach technicznych wyznaczanych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Skarżący zarzucają organowi nadmierną ingerencję w ich prawo własności, poprzez nieprzejednaną postawę, niechętną na jakiekolwiek ustępstwa wobec koncepcji skomunikowania obszaru objętego planem, prezentowanej przez skarżących. Brak alternatyw, w ich ocenie, stanowi o rażącym naruszeniu ich prawa własności.
Ustosunkowując się do ww. zarzutów, wskazać należy, że spór jurydyczny w tej kwestii sprowadza się rozstrzygnięcia, czy wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących, które są niewątpliwe, były konieczne ze względu na interes publiczny w postaci konieczności zaplanowania niezbędnego, w ocenie Rady Miejskiej w Kościerzynie, układu drogowego zapewniającego dostęp do drogi nie tylko terenom istniejącym, ale i terenom przewidywanym pod przyszłą zabudowę mieszkaniową. Organ gminy ma w tym zakresie, w ramach przysługującego mu tzw. władztwa planistycznego, obowiązek stworzenia spójnej koncepcji przestrzennej zagospodarowania terenów, uwzględniającej – jak w odniesieniu do terenu objętego zaskarżonym planem – zasadniczą zmianę sposobu jego zagospodarowania – z rolnej na mieszkaniową. Tak istotna zmiana przeznaczenia terenu musi za sobą pociągać konieczność stworzenia układu drogowego, odpowiedniego dla nowego przeznaczenia terenów, który dodatkowo służyć będzie również na przyszłość.
W tym aspekcie zauważyć należy, że władztwo planistyczne organów gminy nie ma charakteru absolutnego, bowiem musi uwzględniać wskazane w skardze wartości konstytucyjne, w tym w szczególności – prawo własności. Niemniej, zarówno w piśmiennictwie jaki i w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie i jednolicie prezentowany jest pogląd, wynikający z brzmienia art. 64 ust. 3 Konstytucji, że i prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, może być ograniczane w drodze ustawy - do granicy jaką jest naruszenie jego istoty. O naruszeniu istoty prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym (zob. wyrok TK – P 8/99, K 33/02). Istotę prawa własności tworzą takie uprawnienia jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. Najdalej idącą formą ingerencji państwa w prawo własności jest wywłaszczenie, które będąc formą odjęcia własności, a nie jej ograniczenia, może zostać dokonane zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (tak: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 64.)
Jedną z ustaw, która przewiduje ograniczenie prawa własności, jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ustanawiana kompetencje jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności gmin, do określania przeznaczenia terenów znajdujących się na obszarze jej właściwości. Z natury tej regulacji wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony w zgodzie z przepisami proceduralnymi, zasadami jego uchwalania oraz z zachowaniem przepisów o właściwości jest aktem (konstytucyjnym źródłem prawa), które w prawo własności ingeruje.
Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., II OSK 1054/23, LEX nr 3770388).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 marca 2025 r., sygn. II OSK 564/24, LEX nr 3849639 "Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie."
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów sprawy odwołać się należy przede wszystkim do dokumentacji planistycznej, która – jak to też zauważył NSA w wiążącym wyroku z 27 maja 2025 r. – powinna wskazywać na proces koncepcyjny, prowadzący do podjęcia decyzji w sprawie rozwiązań komunikacyjnych, i z której powinny wynikać przesłanki, jakimi kierował się organ w tym zakresie oraz to, czy brał pod uwagę oczekiwania skarżących.
Z opisu koncepcji planu z września 2008 r. wynika, że celem planu było ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą na uporządkowanie istniejącej zabudowy; wykorzystanie terenu do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej, zapewniającej prawidłową obsługę komunikacyjną i systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna skupia się wzdłuż dwóch głównych ulic: K. i M. oraz odchodzących od nich ślepych uliczek bocznych. Po wyłożeniu projektu planu oraz po dyskusji publicznej skarżący wnieśli uwagi, w których zakwestionowali przebieg projektowanych dróg 03.KD.L i 08.KD.D podnosząc, że obie przecinają należącą do nich działkę oraz w ich ocenie zbędne jest wyznaczanie dodatkowych dróg, gdyż dojazd jest zapewniony przez ul. M. oraz ul. L. W odpowiedzi organu na te uwagi wskazano, że w trakcie opracowania planu miejscowego na etapie koncepcji projektu planu, został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ostateczna wersja układu komunikacyjnego w obszarze opracowania została wypracowana w oparciu o rozwiązania wariantowe, które m.in. opiniowane były przez miejską komisję architektoniczno-urbanistyczną. Zaproponowany układ komunikacyjny zmierza zarówno do poprawy i usprawnienia istniejącego w dużej mierze niewydolnego układu, jak również powiązania z układem transportowym miasta spoza obszaru opracowania. Poza poprawą stanu istniejącego ma również zasadnicze zadanie wykreowania nowego układu dróg publicznych i wewnętrznych dla obszarów jeszcze nie zurbanizowanych, a wyznaczonych w studium zgodnie z polityką miasta pod funkcje mieszkaniowe. Fragmentem tego układu są również drogi przebiegające (w bardzo ograniczony sposób) przez teren nieruchomości skarżących, tj. oznaczone jako 03.KD.L i 08.KD.D. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w przemyślany sposób i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Jedną z zasadniczych zasad przy planowaniu zagospodarowania, w tym wyznaczenia dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Powyższe wskazuje, że organ konfrontował się z oczekiwaniami skarżących, komunikując im na etapie uchwalania planu swoje założenia.
Wyjaśnienia dla podejmowanych rozwiązań na etapie przyjmowania rozwiązań układu drogowego poszukiwać można w szczególności w Analizie Biura Urbanistycznego, stanowiącej załącznik nr 22 do pisma procesowego organu z 28 lutego 2024 r., w której wskazuje się główne cele w zakresie kreowania rozwiązań komunikacyjnych dla obszaru objętego planem oraz czynniki, które je determinowały. Cele były dwa: 1) stworzenie układu komunikacyjnego na obszarach nie zainwestowanych oraz 2) powiązanie tego układu z już istniejącymi drogami, które były bardzo ubogie, jak to ma najczęściej miejsce w odniesieniu do terenów rolnych, a sprowadzały się w zasadzie do jednej drogi publicznej, tj. ul. K. Ta ostatnia okoliczność determinowała wybór co do kierunku powiązania z istniejącymi drogami, eliminując powiązanie w kierunku zachodnim (przeszkodą była naturalna bariera w postaci rzeki B.), na północ (tu przeszkodą była również dolina rzeki B. oraz niekorzystne ukształtowanie terenu charakteryzujące się wysokimi spadkami). Rozważano powiązanie w kierunku południowym, wykluczając je ostatecznie ze względu na ukształtowanie terenu – występujące nachylenia stoków oraz spadki terenu dochodzące do 20 %. Analizy ukształtowania terenu doprowadziły projektantów do wniosku, że jedynym racjonalnym sposobem powiązania nowego układu komunikacyjnego z istniejącymi drogami jest powiązanie na kierunku wschodnim z ulicą M. Wpływ na ten wybór miał także fakt, że działki nr [...]-[...] były wówczas niezainwestowane. Wytyczone drogi 08.KD.D, 09.KD.D i 13/1.1KDW miały w swoim założeniu stanowić obsługę komunikacyjną dla obszaru objętego planem i miały służyć także swą funkcją dla działek powstałych z przyszłych podziałów geodezyjnych służących celom mieszkaniowym. Jak wynika z treści ww. Analizy drogi 08.KD.D i 09.KD.D zostały przeprowadzone, dzieląc na części nie tylko działkę skarżących nr [...], ale i działkę nr [...] i [...], zaś samo wyznaczenie dróg w tym miejscu wynikało zarówno z ukształtowania terenu, jak i założenia, że obszar sąsiedni będzie podlegał parcelacji zgodnie z nowym przeznaczeniem terenu. Wszystkie te działki jednocześnie były stosunkowo duże pod względem obszarowym. Opracowując koncepcję rozwiązań komunikacyjnych organ dążył do stosunkowo równomiernego obciążenia właścicieli poszczególnych nieruchomości "kosztami" realizacji planu, co dotyczy nie tylko ww. nieruchomości, ale również działek nr [...], [...], przeznaczonych nie tylko pod drogi, ale także teren zielony ze zbiornikiem retencyjnym.
Oceniając powyższe rozwiązania przez pryzmat ważenia interesów prywatnego i publicznego oraz racjonalnego, a nie dowolnego ich uwzględniania, Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze. Dokumentacja planistyczna przeczy, by przyjęte rozwiązania komunikacyjne były dowolne, czy ukierunkowane wyłącznie na obciążenie negatywnymi konsekwencjami zmiany przeznaczenia terenu – skarżących jako właścicieli działki nr [...]. Co więcej, organ konfrontował się z oczekiwaniami skarżących co do rozwiązań drogowych w toku procedury planistycznej i wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się przyjmując ostateczne rozwiązania do planu. Wskazać jednocześnie należy, że i obecnie oczekiwanie skarżących, aby Sąd zastąpił organ planistyczny w wyborze optymalnego dla nich wariantu drogowego i ponownie wyważył powyższe interesy w tym zakresie, wykracza poza granice kognicji sądu administracyjnego. Plan jako akt prawa miejscowego wyznacza ramy ładu przestrzennego i dopuszczalne sposoby zagospodarowania terenów. W sytuacji przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne naturalną koleją rzeczy jest wydzielenie części terenów prywatnych właścicieli pod układ komunikacyjny celem powiązania przyszłych terenów z układem transportowym już istniejącym i jednoczesne wykreowanie nowego układu dróg dla terenów jeszcze nie zurbanizowanych. Dodać należy, że zaprojektowanie i wydzielenie w planie dróg pozwala na zaplanowanie podziałów nieruchomości pod działki budowlane także dla skarżących i dla sąsiednich nieruchomości. Ponadto wydzielenie terenu pod projektowane drogi nie nastąpiło w zaskarżonym planie wyłącznie w oparciu o nieruchomości skarżących, ale także innych podmiotów, o czym już mowa była powyżej.
O tym, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, rozstrzyga ocena, czy ingerencja była racjonalna i konieczna dla realizacji celów planowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego i zapewnienia dostępności komunikacyjnej, oraz czy zakres ingerencji nie przekroczył miary koniecznej. Materiały planistyczne i rysunek planu pokazują, że wyznaczenie układu komunikacyjnego poprzez wydzielenie terenów pod drogi 03.KD.L i 08.KD.D jest częścią spójnego układu zapewniającego dojazd do szeregu działek biegnących równolegle do ul. M. Wyznaczony układ komunikacyjny wprowadza w zaskarżonym planie uporządkowane kwartały do zabudowy. Nie jest to ingerencja przypadkowa, ani punktowa – kierowana w jedną nieruchomość skarżących, lecz element koncepcji, która pozwala zgodnie z przeznaczeniem na pełnowartościowe zagospodarowanie partii nieruchomości znajdujących się na skraju opracowania planu ograniczonych od tyłu przebiegiem torów kolejowych i wodami płynącymi (rzeka B.). Z racji lokalizacji torów kolejowych i rzeki komunikacja przyległych do nich terenów musi odbywać się od strony ul. M. Dodatkowo zauważyć należy, że wyznaczenie tych dwóch dróg było spójne z istniejącym drogami i stanowiło przedłużenie dróg już istniejących. W założeniu projektowany układ komunikacyjny miał na celu zapewnienie obsługi projektowanemu osiedlu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, z przeniesieniem głównego wjazdu na osiedle, w taki sposób by ułatwić przepływ ruchu. Pomimo projektowanego oparcia ruchu na ul. M. niezbędne było wytyczenie nowych ulic lokalnych, zapewniających dojazd przyszłym nieruchomościom budynkowym. Dodatkowo nie było możliwe oparcie komunikacji wyłącznie o ul. M., gdyż po pierwsze była ona zbyt wąska (miejscami jedynie 6 m), a po drugie po podziale nieruchomości niektóre nowopowstałe byłyby pozbawione dostępu do drogi. W tych warunkach ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części działki nr [...] na pas drogi 03.KD.L, 09.KD.D, 13/1/1KD.W, 07.KD.D i pas techniczny mieści się w funkcjonalnym celu zapewnienia dostępności komunikacyjnej terenów do nowej funkcji, jaką jest przeznaczenie mieszkaniowe (MN). Służy to interesowi publicznemu, rozumianemu jako tworzenie ładu przestrzennego i możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a zarazem odpowiada interesowi indywidualnemu, w tym skarżących. Działki usytuowane za nieruchomością skarżących bez tego układu nie uzyskałaby racjonalnego dostępu do drogi. Ingerencja dotyczy tylko części działki i jest zbieżna co do istoty z rozwiązaniami przyjętymi na działkach sąsiednich, co wyklucza zarzut naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez wybiórcze obciążenie jednego właściciela. Nie jest także uzasadnione twierdzenie skarżących, że stworzony układ drogowy nastąpił wyłącznie, czy też zasadniczo, kosztem ich nieruchomości. W piśmie z 28 lutego 2024 r. organ szczegółowo opisał inne niż skarżących działki przeznaczone pod drogi publiczne na mocy postanowień skarżonego planu, wyjaśniając również w jakim procencie uszczuplony został dotychczasowy stan właścicielski. W niektórych przypadkach pod drogi publiczne projektowano nawet 50 procent powierzchni nieruchomości. W odniesieniu do skarżących, jak wskazano powyżej, pod drogi przeznaczono 18% powierzchni działki nr [...], pozostała część działki, tj. ok. 82% jej powierzchni została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Jakkolwiek, zgodzić należy się ze skarżącymi, że zaskarżona uchwała istotnie ingeruje w ich prawo własności, to jednak ingerencja ta nie ma charakteru dowolnej, czy dyskryminującej.
Twierdzenie, że przyjęte rozwiązanie drogowe jest zbędne, gdyż w dacie procedowania planu nie było wytyczonych działek budowlanych, również jest nietrafne. Plan miejscowy nie służy przymusowej realizacji inwestycji na cudzym gruncie. Wyznacza dopuszczalne sposoby zagospodarowania oraz parametry i układ funkcjonalny przestrzeni. To, że urzeczywistnienie korzystania z wyznaczonych dróg na terenach prywatnych może powstać w późniejszym czasie, po faktycznych podziałach nieruchomości, nie świadczy o wadliwości planu. Jest to cecha planu, którego postanowienia działają na przyszłość i celem planowania jest m.in. zapewnienie dostępu do drogi nieruchomościom, objętym daną koncepcją zagospodarowania. Zupełnie poza oceną Sądu pozostają roszczenia właścicieli nieruchomości do gminy, która przeznaczyła grunty prywatne na drogi lokalne. Trudno także podzielić zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżących. Z analizy dokumentacji planistycznej, w tym z pisma organu z 28 lutego 2024 r. wynika, że przyjęty układ drogowy jest efektem pogłębionej analizy wariantowej możliwości skomunikowania obszaru o dotychczas bardzo ubogiej sieci drogowej, uwzględniającej całokształt uwarunkowań terenu objętego opracowaniem, w tym przeszkód technicznych – takich jak rzeka i jej dolina, związane z tym spadki terenu nawet o około 20 %, tereny leśne, istniejący stan zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym istniejące drogi. W ocenie Sądu, rolą organu było poszukiwanie rozwiązań, które optymalnie przystosują teren dotychczas pełniący funkcję rolniczą, a więc z zasady pozbawiony licznej sieci dróg, do nowej funkcji – mieszkaniowej. Niewątpliwie musi wiązać się z tym nie tylko rozbudowa i modernizacja dotychczasowych dróg, ale przede wszystkim budowa nowych dróg. Stworzenie optymalnej sieci dróg służyć ma nie tylko dotychczasowym właścicielom nieruchomości, ale musi uwzględniać potrzeby nowej zabudowy. Z tych też przyczyn, niewątpliwie pryzmat oceny zasadności stworzenia nowych dróg nie może zamykać się do uzasadnionych potrzeb dotychczasowych właścicieli, lecz musi obejmować szerszą perspektywę – pod warunkiem wykazania jej zasadności. W ocenie Sądu, organy sprostały temu wymogowi wykazując, że przyjęty w zaskarżonym planie układ komunikacyjny, w zakresie w jakim ogranicza lub pozabawia prawa własności skarżących, był uzasadniony i konieczny dla zapewnienia dostępności drogowej terenom, które na skutek postanowień tego planu uzyskały przeznaczenie mieszkaniowe, co dotyczy także nieruchomości skarżących. Jak też wskazano powyżej, organ był świadom perspektywy i oczekiwań skarżących, niewątpliwie biorąc je pod uwagę na etapie sporządzenia planu, czemu dał wyraz w przytoczonych wyżej odpowiedziach na uwagi do planu. Powyższe czyni zgłoszony przez skarżących zarzut dowolności przyjętych rozwiązań drogowych również z tych względów chybionym.
Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia w toku procedowania planu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przepisy te nie znajdują zastosowania w kontrolowanej procedurze uchwalania planu miejscowego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej dojdzie do istotnego naruszenia norm prawa materialnego, stanowiących zasady sporządzenia planu albo procedury, towarzyszącej uchwaleniu planu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów regulujących procedurę uchwalenia skarżonego planu – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Pominięte zostały zarzuty dotyczące zasad lokalizacji ogrodzeń nieruchomości, bowiem po zrealizowaniu inwestycji drogowej ul. M. i rozebraniu ogrodzenia działki nr [...] na mocy decyzji z 9 sierpnia 2022 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej, ulicy M. w K., kwestia ta straciła na aktualności i pozostawała poza wytycznymi wynikającymi z wiążącego wyroku NSA.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonego planu miejscowego, a wniesione skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części dotyczącej działki skarżących o numerze [...], obręb [...], miasto K. Jednocześnie Sąd uznał, czemu też dał wyraz w treści powyższych rozważań, że domagając się stwierdzenia nieważności planu w całości w zakresie wykraczającym poza ich legitymację skargową, wyznaczoną prawem własności działki nr [...], interes prawny skarżących nie został naruszony, co skutkowało odrzuceniem skarg w pozostałym zakresie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.