II SA/GD 560/21

II SA/Gd 560/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Marek Kraus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1383/22 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących H. B. i J. B. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. H. B. i J. B. ( dalej jako ,,Skarżący’’ ) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako ,,WINB’’ ) z dnia 8 lipca 2021 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. ( dalej jako ,,PINB" ) i nakazano skarżącym rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku warsztatu o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,50 m + 4,00 m x 1,90 m i zmiennej wysokości, dokonanej na działkach nr [..] i [..], położonych w Ł., gm. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.
2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
2.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. nakazał H. B. i J. B. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części przedmiotowego, opisanego wyżej budynku warsztatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że zobowiązani nie przedłożyli dokumentu świadczącego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ nie ustalił jednoznacznie zakresu nakazanej rozbiórki oraz nie rozważył, czy przedmiotem postępowania nie powinna być tylko rozbudowa budynku warsztatu, ponieważ dawna nadbudowa została wchłonięta przez rozbudowę budynku.
2.2. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2021 r. nakazał H. B. i J. B. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku warsztatu o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,50 + 4, 00 m x 1,90 m (o zmiennej wysokości) wzniesionej na działce nr [..] i [..] (wcześniej dz. nr [..]), położonych w Ł., gm. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. PINB wskazał, że 12 marca 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż na działkach nr [..] i [..] znajduje się budynek gospodarczy (warsztat) o wymiarach 7,30 m x 4,23 m, wysokości w kalenicy 7,90 m i w okapie 3,11m, z 6 otworami okiennymi. Budynek w części od strony drogi jest murowany z bloczków z betonu komórkowego, strop betonowy z pustaków DZ, dach konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką, ocieplony styropianem z wyprawą klejową na siatce. Według oświadczenia M. K., od 2011 roku jest on właścicielem wraz z K. B. działki nr [..], a około 2012 roku zorientował się, że część budynku warsztatu znajduje się na działce nr [..] stanowiącej jego własność. W toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że H. i J.B. dokonali rozbudowy budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej.
Organ pierwszej instancji zaznaczył, że postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. zmienionym postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez H. i J. B. przy rozbudowie budynku warsztatowego na działkach nr [..] i [..] i nałożył obowiązek przedłożenia:
1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego (w wypadku spełnienia wymogu z pkt. 1) z opiniami i wymaganymi uzgodnieniami, sporządzonego przez osobę mającą odpowiednie uprawnienia.
3. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dokumentów tych, jak wskazał organ, zobowiązani nie przedłożyli w wyznaczonym terminie. Organ wskazał też, że E. L. i P. L. (współwłaściciele działki nr [..] na mocy aktu notarialnego z 24 kwietnia 2018 r.) nie wyrazili zgody na przeniesienie na skarżących prawa własności nieruchomości działki nr [..] w części dotyczącej gruntu pod budynkiem piętrowym z użytkowym poddaszem, stanowiącym własność inwestorów.
Organ stwierdził ponadto, że zgodnie z ustaleniami kontroli stanu technicznego z dnia 29 maja 2018 roku przedmiotem postępowania powinna być rozbudowa budynku warsztatowego o wymiarach zewnętrznych ok. 7,30m x 8,50m + 4,00m x 1,90m (o zmiennej wysokości), ponieważ dawna nadbudowa została wchłonięta przez rozbudowę budynku.
W ocenie organu pierwszej instancji, ponieważ H. i J. B. nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. zmienionym postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r., należało wszcząć postępowanie związane z likwidacją samowoli budowlanej, tj. nakazanie, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowane, rozbiórkę rozbudowanej części budynku w warunkach samowoli budowlanej.
2.3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżących decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. i nakazał Skarżącym rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku warsztatu o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,50 m + 4,00 m x 1,90 m i zmiennej wysokości, dokonanej na działkach nr [..] i [..], położonych w Ł., gm. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalizacja rozbudowy budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce [..] o część zlokalizowaną na działce [..], a rozbudowa ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. uchwalonego uchwałą V/56/2007 Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2007 r., zatem warunek zachowania zgodności z zapisami prawa miejscowego został spełniony. Jednak zasadniczym dokumentem wymaganym w procedurze legalizacji jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestorzy takim prawem nie dysponują.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. Sąd Rejonowy oddalił wniosek H. i J. B. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia woli E. L. i P. L. z dnia 17 lutego 2021 r. wynika, że nie wyrażają oni zgody na przeniesienie na H. i J. B. prawa własności nieruchomości gruntowej w części dotyczącej gruntu pod budynkiem piętrowym z użytkowym poddaszem stanowiącym własność Państwa B. zlokalizowanego na działce nr [..] w Ł. Inwestorzy nie przedłożyli również dokumentacji projektowej.
W ocenie organu odwoławczego, skoro inwestorzy nie dopełnili obowiązku dostarczenia żądanych dokumentów, w tym dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących wymiarów rozbudowy wskazano, że zostały one ustalone podczas oględzin w dniu 29 maja 2018 r. przy udziale zobowiązanych i nie były kwestionowane przez nich, a zakres rozbiórki został dostosowany do konstrukcji rozbudowy. Natomiast argumenty dotyczące braku sprawdzenia przez organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności możliwości dokonania legalizacji rozbudowy jest bezzasadny, ponieważ prowadzone postępowanie miało właśnie na celu legalizację przedmiotowej rozbudowy.
3. Skarżący w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2021 r. zarzucili organowi :
I) Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj;
1) art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pomimo innego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ uchylił orzeczenie, bez wskazania jego rodzaju, a zatem podjął decyzję kasacyjną, po czym nie zmienił zaskarżonej decyzji merytorycznie, albowiem w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części, organ orzeka co do istoty sprawy, a nie tożsamy z treścią zaskarżonej decyzji,
2) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wadliwa interpretacja legalizacji samowoli budowlanej, bez dokładnego ustalenia powierzchni rozbudowy części budynku warsztatu działa na szkodę Skarżących, tj. zakresu rozbiórki, a także bez wyjaśnienia możliwości dokonania legalizacji samowolnej rozbudowy, a także ustalenia, czy odłączenie części rozbudowanego budynku nie naruszy substancji całej powierzchni budowli, co ma znaczenie dla przesłanki legalizacji budowy, w kształcie jak dotychczas,
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. poprzez :
a) dokonanie niewszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I jak i II instancji;
b) zaniechanie ustalenia jak powierzchnia budynku wykracza poza grunt sąsiadujący, co ma istotne znaczenie dla przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
c) niewłaściwe przyjęcie, że skoro wymiary rozbudowanego warsztatu zostały ustalone w toku oględzin w dniu 29 maja 2018 r. przez pracowników organu i nie były kwestionowane, to należy przyjąć, że były prawidłowe. Tymczasem wymiary te są niewłaściwe, gdyż rozbudowa nie była większa niż 14 metrów kwadratowych i odbywała się za zgodą i przyzwoleniem sąsiada - nieżyjącego S. M.;
d) niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ przyjął wymiary części rozbudowanej przez Skarżących, skoro z protokołu oględzin nieruchomości nie wynika, jaką metodę pomiaru przyjęli kontrolujący, co pozwala skonstatować, że w istocie wymiar rozbudowanego budynku organ arbitralnie przyjął za oświadczeniem nowych właścicieli działki oznaczonej numerem [..];
e) zaniechanie wyjaśnienia czy rozbiórka nie naruszy substancji budowy, a także czy przyjęta przez organ powierzchnia dokonanej rozbudowy jest ustalona prawidłowo, wobec wątpliwości czy dokumentacja zdjęciowa odzwierciedla faktyczne wymiary, jak również wobec zaniechania ustalenia czy dawna nadbudowa nie została wchłonięta przez rozbudowę;
f) przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami wynikającymi z art. 7a § 1 i 81a k.p.a.;
g) zaniechanie ustalenia w sposób wyczerpujący czy Skarżący posiadali przyzwolenie pierwotnego właściciela S. M. na wykonaną rozbudowę na gruncie stanowiącym własność, co jest niezbędne do ustalenia przesłanki prawa do dysponowania częścią zajętej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [..];
e) zaniechanie ustalenia daty dokonania przez Skarżących rozbudowania budynku warsztatu usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [..] i [..], położonych w miejscowości Ł., co stanowi istotną okoliczność dla ustalenia, czy koszty wykonanej rozbiórki nie przewyższą dotychczasowej wartości i nakładów wykonanych na poczet remontu budynku gospodarczego, a także prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego obowiązującego w dacie wykonania rozbudowy.
4) art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia strony skarżącej o zakończeniu postępowania i wezwania do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przez podjęciem i wydaniem decyzji,
5) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji, co utrudnia kontrolę instancyjną, albowiem wskazana w komparycji podstawa prawna dotyczy jedynie właściwości organu rozpoznającego odwołanie,
6) art. 85 k.p.a. przy zastosowaniu art. 84 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez:
a) zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia powierzchni rozbudowanej części budynku warsztatu położonego częściowo na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], a częściowo na działce oznaczonej numerem [..] z koniecznym wskazaniem, czy rozbiórka nie naruszy substancji budynku,
b) naruszenie zasady przekonywania w zakresie przyjętej w toku oględzin powierzchni wniesionej budowli, bez posiłkowania się wiadomościami specjalnymi, a także bez wyczerpującego umotywowania decyzji w zakresie ustaleń co do zakresu rozbiórki,
c) zaniechanie wykonania dodatkowych oględzin budowy, albowiem od daty wykonania oględzin nieruchomości do daty wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania minęło 3 lata, a organ nie ustalił czy Skarżący nie zdemontowali konstrukcji, czy możliwe jest dokonanie rozbiórki bez naruszenia substancji budowy, tym bardziej, że konstrukcja rozbudowana jest murowana, z dachem konstrukcji drewnianej, a nabyty budynek gospodarczy znajdował się w złym stanie technicznym, co powoduje, że wartość rozbudowanej budowy jest wyższa niż zajęty fragment nieruchomości sąsiadów, jak również wartość budowy przewyższa wartość dotychczasowej budowy i możliwe jest naruszenie struktury budowli w całości, co narazi Skarżących na niepowetowane straty finansowe.
7) rażące naruszenie art. 15 w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, albowiem organ II instancji nie przeprowadził samodzielnie postepowania dowodowego, a treść sentencji rozstrzygnięcia wzajemnie się wyklucza, albowiem w sytuacji uznania odwołania za niezasadne – decyzja organu I instancji winna zostać utrzymana w mocy, a nie uchylona.
II ) Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj;
1) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez ich niezastosowanie, albowiem bez rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia praw do nieruchomości w zakresie przyzwolenia pierwotnego właściciela S. M. na użytkowanie części nieruchomości obecnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], a także bez wskazania metody wykonania obliczenia powierzchni rozbudowanej części budynku gospodarczego niemożliwe jest ustalenie, czy budowla posiada powierzchnię zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, a zatem nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia,
2) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Skarżący nie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy posiadali ustną umowę dotyczącą zgody na użytkowanie części nieruchomości wydaną przez S. M. – pierwotnego właściciela działki oznaczonej numerem [..], która to zgoda może dotyczyć również zarządu nad częścią nieruchomości, nad którą częściowo rozbudowano budynek gospodarczy,
3) art. 50 a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 oraz w zw. z art. 49b ust. 2 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, albowiem w sytuacji zgodności rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - możliwa jest legalizacja czynności budowlanej wykonanej przez Skarżących.
Skarżący przywołując powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, bądź stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o dwuinstancyjności postępowania i tożsamego rozstrzygnięcia merytorycznego dokonanego przez organ II instancji.
4. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zaskarżona decyzja nie zmieniła zakresu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, natomiast doprecyzowała imię i nazwisko zobowiązanej.
5. Pełnomocnik uczestników postępowania E. L. i P. L. w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2021 r. odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd; naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji WINB.
6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku warsztatu o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,50 m + 4,00 m x 1,90 m i zmiennej wysokości, dokonanej na działkach nr [..] i [..], położonych w Ł., gm. K., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa, w szczególności w kwestii prawidłowości zakresu obowiązku rozbiórki.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, jak prawidłowo zauważył organ drugiej instancji, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw nieuregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu, jako że postępowanie administracyjne dotyczące wykonania określonych robót zostało wszczęte w dniu 24 listopada 2014 r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.
Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie były przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Przy czym, zgodnie z ust. 2, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Jak zaś stanowią ust. 4 i 5 omawianego przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, iż stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Co istotne, w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej ,,CBOSA").
6.4. Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do okoliczności faktycznych, z których wynika, że na działkach nr [..] i [..] w miejscowości Ł., gm. K. znajduje się budynek gospodarczo-warsztatowy, wykonany metodą tradycyjną murowaną z dachem konstrukcji drewnianej dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Budynek ten został przez Skarżących rozbudowany, a część tej rozbudowy posadowiona jest na działce [.]., której właścicielem są Skarżący oraz na działce [..], której właścicielem są uczestnicy postępowania E. L. i P. L..
Nie budzi również wątpliwości konstatacja organów o braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowych robót, polegających na rozbudowie budynku gospodarczo-warsztatowego. Bezsporne w sprawie jest także, że zrealizowane roboty budowlane zgodne są z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. uchwalonego uchwałą V/56/2007 Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2007 r.
W ocenie Sądu za prawidłowe należy także uznać stanowisko organów, że w toku procedury legalizacyjnej inwestorzy nie uzyskali tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej, należącej obecnie do małżonków L., której to część zajęli pod wykonaną samowolnie rozbudowę. Z akt sprawy wynika, że Skarżący podjęli próbę uzyskania tytułu prawnego do części nieruchomości zajętej pod rozbudowę wnosząc do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia, jednakże wyrokiem z 29 lipca 2016 r. Sąd Rejonowy sygn. akt [..] oddalił wniosek Skarżących. Skarżący podjęli również kroki w celu nabycia na drodze cywilnoprawnej tej części nieruchomości, którą samowolnie zajęli pod rozbudowę. Aktualni właściciele nie wyrazili woli zbycia tej części nieruchomości. Zatem za prawidłowo ustaloną przyjmuje Sąd okoliczność braku dysponowania przez Skarżących prawem do nieruchomości zajętej pod nielegalna rozbudowę, ze względu na brak przedłożenia przez Skarżących dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane.
W świetle dokonanych ustaleń faktycznych oraz zebranych dowodów przy jednoczesnym braku dostarczenia przez Skarżących żądanych dokumentów, z których wynikałoby prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością, organy prawidłowo przyjęły, że Skarżący nie dysponują żadnym z tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością sąsiednią, na której dokonano częściowej rozbudowy budynku.
Jednocześnie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, co do ewentualnej zgody na rozbudowę uzyskanej od nieżyjącego już pierwotnego właściciela zajętej części nieruchomości. Argumentacja ta nie ma wpływu na prawidłowość stanowiska organów, że Skarżący nie przedłożyli w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego dokumentu potwierdzającego uprawnienie do dysponowania częścią nieruchomości sąsiedniej ( działka o numerze ewidencyjnym [..] ) na cele budowlane.
Tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane.
6.5. Natomiast podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest kwestia wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, który należy postrzegać w aspekcie skutków, jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, czy rozbiórka jest uzasadniona pod względem prawnym. Skarżący zasadnie w skardze zarzucili brak ustaleń czy rozbiórka nie naruszy substancji legalnie posadowionych na przedmiotowych działkach budynków. Zarówno w orzecznictwie jak literaturze przedmiotu podkreśla się, że działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. IV SA 394/98 z aprobującą glosą R. Dziwińskiego - OSP 2001, nr 7-8, poz. 107).
Dalej wskazać należy, iż orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem.
Co za tym idzie organy nakazujące rozbiórkę powinny zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu.
Z tego też powodu w niektórych przypadkach, w których tak z przyczyn techniczno-budowlanych, jak i eksploatacyjnych nie będzie możliwe rozebranie tylko tej części, która została wybudowana (dobudowana) samowolnie bez wymaganego pozwolenia, bez jednoczesnego pozbawienia możliwości wykonywania swoich funkcji przez pozostałe, legalnie wykonane części obiektu budowlanego, niemożliwe będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zastosowanie znajdzie tryb postępowania z art. 50-51 powołanej ustawy. W takiej bowiem sytuacji, to względy faktyczne, nie zaś prawne, będą w praktyce determinowały właściwy tryb postępowania legalizacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. II OSK1927/06, z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 862/08 - dostępne w CBOSA, Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Wr 236/96, publ. OSP 1997, z. 11, poz. 202, z glosą S. Jędrzejewskiego).
Powyższe wynika z wykładni art. 48 Prawa budowlanego, w którym mowa jest o wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o część stanowiącą samodzielną całość, na tyle odrębną i niezależną od pozostałej części obiektu budowlanego, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania już istniejącej substancji budowlanej (wcześniej powstałej), w sprawie nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a mają zastosowanie przepisy art. 50-51 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 951/15 CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1750/15 ( CBOSA ) wyłączenie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczy zatem przypadków rozbudowy istniejącego obiektu budowalnego w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka nadbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w przypadku samowolnej rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane, które dały efekt w postaci nielegalnej części, były poprzedzone rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej z cegły. Powstał nowy obiekt kubaturowy, jednakże organy nie uwzględniły, że jest on dobudowany zarówno do budynku gospodarczego - warsztatu jak i do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce sąsiedniej. Zabrakło tym samym rozważenia czy technicznie możliwa jest rozbiórka samowolnie rozbudowanej części bez stworzenia zagrożenia dla sąsiednich budynków, wybudowanych legalnie, do których został on "dobudowany".
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela powołane powyżej poglądy prezentowane w orzecznictwie i wskazuje, że możliwość wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego istnieje tylko w razie, gdy nie zagraża to legalnej części obiektu, co wprost wynika z hipotezy tego przepisu.
Organy, opierając się na zebranym materiale dowodowym, bez dokonania we wskazanym zakresie ustaleń, uznały że należy nakazać rozbiórkę rozbudowanej nielegalnie części. Oznacza to, że w ocenie organów, nie ma przeszkód, do wydania nakazu, wynikających z ewentualnego zagrożenia dla wybudowanych wcześniej budynków; warsztatowego i mieszkalnego. Jednakże zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy tego nie potwierdza, bowiem nie wynika z niego sposób powiązania konstrukcyjnego nielegalnej rozbudowy z dwoma legalnie wybudowanymi obiektami. Nie można zatem stwierdzić, że do orzeczenia nakazu rozbiórki uprawniał organy zebrany materiał dowodowy, w tym rezultat kontroli obiektu, przeprowadzonej przez organ wyspecjalizowany.
W ocenie Sądu powyższej okoliczności, pomimo takiego obowiązku, nie zbadały organy nadzoru budowalnego w przedmiotowej sprawie. WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnie wskazał, że zakres rozbiórki został dopasowany do konstrukcji rozbudowy. Okoliczność ta winna zostać ustalona i rozważona przez organ nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu. Podkreślić należy, że jest to niezwykle istotny aspekt, bowiem rozstrzygnie zagadnienie jakim jest dopuszczalność orzeczenia o rozbiórce lub przywróceniu do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji jego połączenia z substancją budowlaną wzniesioną legalnie.
6.6. Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących ustaleń związanych z powierzchnią nielegalnej rozbudowy części budynku organy przyjęły, że część ta posiada wymiary zewnętrzne 7,30 m x 8,50 m + 4,00 m x 1,90 m i zmienną wysokość. Ostateczne wymiary rozbudowy zdaniem organu odwoławczego ustalone zostały w trakcie oględzin dokonanych w dniu 29 maja 2018 r. z udziałem zobowiązanych i nie były przez nich kwestionowane.
Jednakże należy zauważyć, że WINB decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 6 lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na różnice w zakresie wymiarów dokonanej rozbudowy wynikające z uchylonej decyzji oraz z przedłożonej dokumentacji zebranej w postępowaniu uzupełniającym. Organ odwoławczy wskazał również, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy przedmiotem postępowania nie powinna być tylko rozbudowa budynku warsztatu, ponieważ dawna nadbudowa została wchłonięta przez rozbudowę budynku.
Realizując zalecenie organu odwoławczego wynikające z wydanej decyzji, PINB przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie Skarżących o umożliwienie wstępu na działkę i do obiektu. W trakcie prowadzonych w dniu 3 września 2020 r. oględzin, czynności prowadzących kontrolę stanu obiektu Skarżących sprowadziły się do spisania dwóch protokołów kontroli obiektu, zawierających jedynie oświadczenie uczestnika postępowania E. L. dotyczącego zakupu działki [..] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem oraz wykonaniu czterech fotografii budynku. Z protokołów kontroli wynika, że pomimo zawiadomienia pełnomocnika, zarówno Skarżący jak i ich pełnomocnik nie byli obecni w trakcie wykonywanych czynności, niemniej nie jest wiadome czy niemożliwe było wykonanie jakichkolwiek czynności jak np. oceny technicznej dokonanej rozbudowy, której zasadność przeprowadzenia uznał organ odwoławczy, względnie wykonanie pomiarów zewnętrznych obiektu, czy też organ pierwszej instancji uznał za zbędne dokonywanie tego rodzaju ustaleń. Organ pierwszej instancji nie ponowił wezwania Skarżących o umożliwienie wstępu na działkę i do obiektu celem wykonania czynności, a ponownie wydając decyzję nie wyjaśnił brak przeprowadzenia czynności oględzin zawierających ocenę stanu technicznego budynku oraz ustaleń wynikających z decyzji organu odwoławczego, jak i nie uzasadnił przyjęcia jako podstawy wymiarów dokonanej samowolnie rozbudowy części budynku, ustaleń kontroli stanu technicznego dokonanej w dniu 29 maja 2018 r., a więc dokonanych trzy lata przed wydaniem decyzji.
Natomiast organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie ustaleń dotyczących wymiarów dokonanej nielegalnie rozbudowy wskazał jedynie, że zostały one ustalone podczas oględzin w dniu 29 maja 2018 r. i przy udziale zobowiązanych, którzy je nie kwestionowali. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących pomiaru dokonanej rozbudowy, a przede wszystkim nie dokonał oceny dowodu w postaci dokumentów z przeprowadzonych oględzin w dniu 29 maja 2018 r.
Natomiast z protokołu oględzin z dnia 29 maja 2018 r. wynika m.in., że ,,wymiary zewnętrzne dobudówki do budynku głównego od strony dz. Nr [..] wynoszą 3,52 m ˣ 1,90 m i wysokości zmiennej od 2,84 m do 1,77 m. ( na poddaszu )’’. Natomiast z rysunku dołączonego do protokołu wynika, że część dobudowana od strony działki sąsiedniej, której właścicielami są małżonkowie L. posiada wymiar zewnętrzny 4 m ( bez wskazania wymiaru szerokości zewnętrznej ), natomiast wymiary 3,52 m ˣ 1,90 m stanowią wymiary wewnętrzne opisanej części budynku, a nie wymiary zewnętrzne jak wskazano w treści opisowej protokołu. Zauważyć należy, że na rysunku umieszczono budynek mieszkalny małżonków L. na działce o numerze ewidencyjnym [..] , a więc numerze działki będącej własnością Skarżących, a budynek warsztatowy Skarżących wraz z częścią dobudowaną - na działce o numerze [..] tj. numerem ewidencyjnym działki należącej do małżonków L. Z ustaleń nie wynika również jaka część powierzchni rozbudowy budynku Skarżących umiejscowiona jest na działce sąsiedniej należącej do małżonków L.
Mając na uwadze brak faktycznego przeprowadzenia kontroli technicznej budynku w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 września 2020 r. organ odwoławczy był zobowiązany dokonać oceny prawidłowości i rzetelności przeprowadzonych w dniu 29 maja 2018 r. oględzin, skoro organ pierwszej instancji uznał ustalenia dokonane w ich trakcie jako podstawę określenia wymiarów powierzchni nielegalnej zabudowy. Natomiast organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonych czynności przez PINB w dniu 29 maja 2018 r. i dokonanych w ich trakcie ustaleń, dotyczących wymiarów rozbudowy, przyjmując jedynie że nie były one kwestionowane przez Skarżących, jednocześnie pomijając, że strona skarżąca kwestionowała prawidłowość dokonanych wymiarów w złożonym odwołaniu.
6.7. Sąd wskazuje, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie zawiera analizy całego zebranego materiału dowodowego sprawy i jawi się jako przedwczesna, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiera oceny technicznej dokonanej rozbudowy, a ustalenia dotyczące wymiarów dokonanej nielegalnie rozbudowy budzą uzasadnione wątpliwości z przyczyn powyżej wskazanych.
Zdaniem Sądu brak oceny powyższej kwestii w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy był uprawniony uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na wadliwe określenie strony w decyzji organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy, natomiast brak prawidłowych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie i ich wadliwość, przy jednoczesnym braku pełnej oceny organu odwoławczego czyni przedwczesne wydanie decyzji w oparciu o wskazany przepis.
Jako niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organy rozpoznające sprawę wskazanemu przepisowi nie uchybiły w sposób mogący wpłynąć na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z wypracowanym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś w okolicznościach omawianej sprawy nie miało miejsca. Skarżący byli powiadamiani o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, jednocześnie nie składali wniosków dowodowych w sprawie, które nie zostały przez organy przeprowadzone.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów skargi.
6.8. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zastosuje się do wskazań Sądu, a więc w szczególności ponownie prawidłowo przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia nakazania rozbiórki rozbudowy bez zagrożenia dla legalnie istniejącego obiektu mieszkalnego i warsztatowego oraz dokona oceny prawidłowości ustaleń dotyczących wymiarów nielegalnej rozbudowy.
Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że uchyleniu podlega jedynie decyzja organu drugiej instancji, ponieważ organ ten, jak wynika z art. 136 § 1 k.p.a., ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W związku z powyższym Sąd pozostawia do oceny WINB, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego w ramach dodatkowego postępowania przeprowadzonego przez organ drugiej instancji lub, na jego zlecenie, przez organ pierwszej instancji.
6.9. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz Skarżących zwrot kwoty 1014 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego Skarżących w wysokości 480 zł oraz kwota 34 zł. tytułem opłat od pełnomocnictw (2 x 17 zł).