II SA/Gd 56/25

II SA/Gd 56/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2024 r., nr SKO Gd/1648/24 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/5455/23; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1160 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. K. (dalej jako: skarżący, inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 28 listopada 2024 r.,
nr SKO Gd/1648/24, utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z 16 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/5455/23, w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 12 lipca 2021 r., nr 9/2021 Wójt Gminy Osiek (dalej jako: Wójt), po rozpoznaniu wniosku J. K. z 6 kwietnia 2021 r., ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], w miejscowości B., obręb S., gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo - gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 lipca 2024 r.
W piśmie z 20 września 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej jako: Wojewoda) zawnioskował do SKO o zbadanie legalności ww. decyzji Wójta, gdyż w jego ocenie planowana na przedmiotowej działce inwestycja narusza zakaz wynikający
z § 5 uchwały z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 2942 z dnia 16 sierpnia 2016 r.; dalej jako: uchwała Sejmiku; uchwała), bowiem budynek ma być usytuowany w odległości 34,73 m od linii brzegowej rzeki W.
W dniu 17 listopada 2023 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta.
W piśmie z 1 grudnia 2023 r. inwestor podniósł, że wydając kontrolowaną decyzję Wójt był świadom istnienia ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy w odległości 100 m od linii rzeki, które wynikają z § 5 uchwały Sejmiku, lecz uznał, że w niniejszym przypadku zachodzi warunek uzasadniający zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu, określony w § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały. Ponadto strona zaznaczyła, że zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej dotyczy jedynie budowy nowych obiektów, natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła budowy nowego obiektu, a odtworzenia historycznej stodoły, która była posadowiona na działce długo przed wejściem w życie uchwały Sejmiku. Zachodziły także przesłanki do uznania, iż ze względu na gospodarczą funkcję budynku, obiekt stanowi urządzenie służące do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, a także uzupełnia zabudowę o obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Decyzją z 16 stycznia 2024 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta uznając, że została ona oparta na przypuszczeniach i domniemaniach, iż planowana inwestycja to rzeczywiście odbudowa - odtworzenie dawnego nieistniejącego budynku stodoły, co nie może stanowić wystarczającego oraz niepodważalnego dowodu w sprawie, dającego podstawę do zastosowania przez organ odstępstwa
z § 7 ust.5 pkt. 5 uchwały od zakazu budowania nowych budynków w pasie 100 m od linii brzegowej. W związku z powyższym, ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rażąco naruszono przepis art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z naruszeniem przepisu § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały Sejmiku, jako przepisu odrębnego.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy inwestor wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem strony, nawet gdyby uznać, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy doszło do naruszenia przepisów w zakresie oceny dowodów i oparcia się jedynie na domniemaniach i przypuszczeniach, jest to jedynie polemiczny pogląd Kolegium dotyczący materiału zgromadzonego w sprawie, który nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, przesłanki rażącego naruszenia prawa nie stanowi odmienna ocena dowodów. Zatem podnoszone przez Kolegium zarzuty w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, nie służą do wzruszenia decyzji ostatecznej.
Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium - decyzją z 28 listopada 2024 r. - utrzymało w mocy decyzję własną z 16 stycznia 2024 r.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja to "Budowa budynku garażowo - gospodarczego w ramach odtworzenia historycznej stodoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] , jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], miejscowość B., gmina O., powiat S." Według sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wykorzystywanym jako obiekt letniskowy, budynkiem gospodarczym/wiatą i wiatą rekreacyjną. Zgodnie z ewidencją gruntów działka stanowi tereny mieszkalne oznaczone jako użytek "B". Z kolei według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Osiek, który nie obowiązuje od 1 stycznia 2003 r., teren działki nr [...] oznaczony był symbolem 2.13.UT, a działka nr [...] symbolem 2.14.UT.T - przeznaczony był zatem na cele usług turystyki. Nie były to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową z siedliskami. Z kolei zgodnie ze Studium uchwalonym uchwałą nr Xl/71/2019 Rady Gminy Osiek z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Osiek, przedmiotowa działka położona jest w terenie kontynuacji i uzupełnień istniejącej zabudowy wsi, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z usługami oraz zabudowy zagrodowej. Działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i w granicach obszaru Natura 2000 "[...]", w obszarze Natura 2000 Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk [...]. Przedmiotowa działka przylega do lasu, usytuowana jest w sąsiedztwie rzeki W. i zbiornika wodnego (stawu), który zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nr [...].
Charakteryzując planowaną inwestycję podano, że lokalizacja planowanego budynku nastąpi w odległości ok. 50 m od brzegu rzeki W. i w odległości ok. 30 m od brzegu stawu na działce nr [...]. W analizie podano, że wnioskodawca dołączył fragment archiwalnej mapy ewidencyjnej ze szkicem geodezyjnym, na którym "wkartowany" jest obecnie nieistniejący budynek stodoły. W ocenie autorki analizy można zatem domniemywać, że to ten budynek wnioskodawca planuje odtworzyć. Z kolei na mapach ewidencyjnych (woj. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Gdańsk z 1979 r.) w graniach obecnej działki nr [...] uwidocznione są budynki, jednak nie jest możliwe, ze względu na skalę map 1:10000, wiarygodne ustalenie funkcji tych budynków, jak też ich dokładnego usytuowania i wymiarów. Nie jest możliwe na ich podstawie stwierdzenie, czy wnioskowana inwestycja może być uznana za "odtworzenie" budynku dawnej stodoły dokładnie w jej dawnym obrysie.
Mając to na uwadze Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek od ustalonego w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku zakazu lokalizowania nowych obiektów w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjątek ten, uregulowany w § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały, stanowi, że ww. zakaz budowy nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz.
Wprawdzie w swojej decyzji Wójt uznał, że lokalizacja planowanego budynku nie spowoduje zwiększenia powierzchni zabudowy (według wniosku powierzchnia zabudowy danego budynku stodoły ok. 200 m2), a także nie spowoduje przybliżenia zabudowy do brzegów rzeki - usytuowanie według wniosku jest analogiczne, jak dla dawnej stodoły, jednakże zdaniem Kolegium "historyczna stodoła", której "odtworzenia" domaga się wnioskodawca nie istnieje, nie wiadomo też, jakie były gabaryty i dokładna lokalizacja nieistniejącego obiektu, a w takim wypadku ustalenie warunków zabudowy w decyzji Wójta nastąpiło wbrew warunkom zawartym w wyjątku z § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały. Oczywistym jest również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, iż ze względu na gospodarczą funkcję budynku, obiekt traktować należy jako urządzenie służące do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, a także uzupełnienia zabudowy o obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego, skoro wnioskowana działka to użytek klasy B.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. ), dalej jako: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, w której decyzja ta winna być uchylona w całości, zaś organ orzekając co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji I instancji winien był w drodze decyzji odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, jako że nie doszło przy wydawaniu tej decyzji do rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji decyzja ta nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 k.p.a., zaś jedynie z czystej ostrożności, nawet gdyby przyjąć - w ocenie skarżącego całkowicie błędnie - że decyzja o warunkach zabudowy byłaby wydana z naruszeniem prawa, to naruszenie to w żadnej mierze nie miałoby przymiotu "rażącego";
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 oraz § 7 pkt 5 uchwały Sejmiku oraz
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w drodze uznania, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostały jakoby spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie przez Wójta decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącego w związku ze sprzecznością tej decyzji z przepisami odrębnymi
- § 5 uchwały Sejmiku, w sytuacji, w której decyzja ta nie naruszała przepisów uchwały, albowiem: 1. zakaz budowy w pasie szerokości 100 m od m.in. linii brzegów rzek dotyczy wyłącznie nowych obiektów budowlanych, nie zaś obiektów, które były tam posadowione przed dniem wejściem w życie uchwały Sejmiku, a wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył odtworzenia historycznej stodoły, która była posadowiona na działce objętej decyzją o warunkach zabudowy na długo przed tym dniem; 2. uchwała Sejmiku w § 7 ust. 5 pkt 5 wyłącza spod zakazu odbudowę takich obiektów w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód.
Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 16 stycznia 2024 r., zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu stwierdzono, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Chodzi zatem o wyciągnięcie wniosku o sprzeczności z treścią przepisu, która uwidacznia się już poprzez proste zestawienie ze sobą przepisu z treścią decyzji. Za "rażące" uznaje się tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się również, że skutki społeczno - gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Dlatego też przy badaniu przesłanek nieważności w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący, a w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy następnie oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.
Dale skarżący wskazał, że Wójt ustalił i przyjął, iż zastosowanie ma § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały Sejmiku, jako że teren był przeznaczony na cele usługowe (usługi turystyki), inwestycję uznano za "modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę)", a przedstawiona lokalizacja budynku nie spowoduje zwiększania powierzchni zabudowy (wg wniosku pow. zabudowy dawnego budynku stodoły to ok. 200 m2) i nie spowoduje przybliżania zabudowy do brzegów wód - usytuowanie wg wniosku jest analogiczne jak dla dawnej stodoły. Organ w postępowaniu zwyczajnym ostatecznie przyjął, że usytuowanie planowanej inwestycji, jak i powierzchnia zabudowy są takie jak w przypadku historycznej zabudowy. Ponadto, w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy powołano się wprost na załączony do wniosku o wydanie decyzji fragment archiwalnej mapy ewidencyjnej ze szkicem geodezyjnym, na którym "wkartowany" jest obecnie nieistniejący budynek stodoły. Zatem Wójt był świadom istnienia ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki, ale ostatecznie uznał, że zachodzi wyjątek uregulowany w § 7 ust. 5 pkt 5 uchwały. To, że Kolegium w sposób odmienny ocenia zgromadzony materiał dowodowy, nie oznacza jednak, że doszło do rażącego naruszenia przepisów. Nawet gdyby - całkowicie błędnie - uznać, że okoliczności faktyczne zostały nieprecyzyjnie ustalone przez Wójta w toku postępowania zwyczajnego, to nie byłaby to okoliczność uzasadniająca twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą, stwierdzenie błędu w zakresie oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego wymagałoby pełnej oceny materiału dowodowego, do czego organ w postępowaniu nieważnościowym nie jest uprawniony.
Dalej strona stwierdziła, że w jej ocenie zakaz ustalony § 5 pkt 8 uchwały ma na celu wprowadzenie cezury pomiędzy tym, co zostało posadowione uprzednio, a tym, co miałoby być lokalizowane w tym pasie w czasie obowiązywania uchwały Sejmiku. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z budową nowego obiektu, a odtworzeniem historycznej stodoły, która była posadowiona na działce na długo przed wejściem w życie uchwały. Absurdalnym byłoby twierdzenie, jakoby zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej miał dotyczyć także odbudowy, remontu czy przebudowy istniejących obiektów, gdyż wówczas - przyjmując nawet, iż to nie nagłe czynniki zewnętrzne a zwykła degradacja obiektu na skutek upływu czasu – spowodowałby to, że z czasem budynki bez wykonania stosownych prac nie nadawałyby się do używania i nie mogłyby zostać nigdy odtworzone. Z pewnością nie taka była intencja wprowadzenia tych regulacji.
Odnosząc się do kwestii "odbudowy" stodoły zwrócono uwagę, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, lecz według słownika języka polskiego przez odbudowę rozumie się "odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone; przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone". Skarżący odwołał się też do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, gdzie przez odbudowę należy rozumieć m.in. odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu; przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że odbudową jest odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego. Zatem, zarówno w świetle definicji językowej, jak i definicji przyjmowanych na gruncie ustaw, odbudową jest odtworzenie czegoś, co nie istnieje. W tych okolicznościach nie można przyznać racji organowi, że wobec nieistnienia stodoły omawiane odstępstwo od zakazu nie może mieć zastosowania do planowanej inwestycji. Nie sposób formułować w tym przypadku tezy o naruszeniu, i to dodatkowo rażącym, prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy wtedy, gdy naruszenie nie jest widoczne na pierwszy rzut oka, a w niniejszym przypadku postanowienia uchwały Sejmiku - jeżeli już - wymagają wykładni, co wyłącza możliwość postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Co więcej, zgodnie z wymogiem uchwały, skarżący wykazał brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz, której to okoliczności organ nie kwestionował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wreszcie też zachodzą przesłanki do uznania, że ze względu na gospodarczą funkcję budynku, obiekt ten stanowi urządzenie służące do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, a także uzupełnienia zabudowy i obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tego typu obiekty wyłączone są z zakazu budowy w odległości 100 m od linii brzegu, co wynika jednoznacznie odpowiednio z § 5 ust. 8 in fine uchwały oraz § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż organy środowiskowe uzgodniły projekt decyzji, nie mając żadnych zastrzeżeń do jej treści. Organ w zaskarżonej decyzji nie przedstawił jakichkolwiek argumentów podważających tę okoliczność.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 listopada 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z 16 stycznia 2024 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Osiek z 12 lipca 2021 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości B., obręb S., gmina O., wydanych dla skarżącego. Podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, iż decyzja ta rażąco narusza prawo,
tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z § 5 uchwały z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, ze względu na dopuszczenie zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki W., mimo niezaistnienia przesłanek do zastosowania wyjątku od ww. zasady. Zdaniem Sądu Kolegium błędnie stwierdziło, że decyzja Wójta rażąco narusza ww. przepisy, bowiem wniosek taki wyciągnięto na podstawie przeprowadzonej oceny materiału dowodowego i uznania, że organ I instancji błędnie ocenił ten materiał, do czego Kolegium procedujące w trybie nadzwyczajnym nie było uprawnione.
Należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać – po pierwsze – fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1536/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA; wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258, LEX/el. 2024).
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, na które powołał się Wojewoda wnioskujący o dokonanie kontroli decyzji Wójta, jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1773/19, CBOSA).
Z powyższego wynika zatem, że celem omawianego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie to nie może się przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy, prawidłowość ustaleń faktycznych podjętych na niekompletnym materiale dowodowym, czy podejmuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa (zob. m.in. wyroki NSA
z: 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1642/19; 17 lutego 2022 r., sygn. akt
I OSK 2912/20; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). W przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co przy tym kluczowe dla niniejszej sprawy, nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności okoliczności dotyczące oceny materiału dowodowego dokonanej w ramach swobody organu orzekającego w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2313/21; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1365/20 CBOSA). Okoliczności te dotyczą bowiem w istocie postępowania dowodowego, to jest kwestii procesowej, która nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Tymczasem, w rozważanym wypadku Kolegium dokonało ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu uznając, że objęty wnioskiem budynek nie może być traktowany jako urządzenie służące do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, a także jako uzupełniający obiekt niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zatem nie korzysta ze zwolnienia dotyczącego konieczności lokalizacji nowej zabudowy w odległości 100 m od brzegu rzeki. Kolegium zakwestionowało też ocenę Wójta w zakresie woli inwestora co do charakteru budowy jako odtworzenia budynku dawnej stodoły. Stwierdzono, że ocena ta błędnie opiera się na oświadczeniu inwestora, na domniemaniach i przypuszczeniach w tym zakresie. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skoro nie można było na podstawie zebranego materiału dowodowego, jak czynił to Wójt, jednoznacznie uznać planowanej budowy za odbudowę starej stodoły, to planowana inwestycja nie mogła korzystać ze zwolnienia w zakresie zakazu lokalizacji zabudowy w pasie 100 m od rzeki W., a zatem dopuszczenie budynku w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki narusza (i to w ocenie SKO rażąco) przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi) w zw. z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku.
Z powyższego jasno wynika, że w toku postępowania nadzorczego Kolegium poddało badaniu materiał dowodowy zebrany przez Wójta (w tym sporządzoną w sprawie analizę) i dokonało jego własnej oceny uznając, że ocena organu I instancji była nieprawidłowa. Takie działanie stanowi przekroczenie kompetencji, jakie posiada organ procedujący w trybie nadzorczego kontrolowania decyzji ostatecznej. Dokonana przez Kolegium samodzielna ocena dowodów i wyciągnięcie odmiennych wniosków, niż zrobił to Wójt, nie może świadczyć o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można by uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 694/14, CBOSA). Takiej sytuacji nie można było jednak stwierdzić w przedmiotowej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Wójta - ustalająca na rzecz skarżącego warunki zabudowy, została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału dowodowego, który w ocenie organu był wystarczający do wydania decyzji. Wójt, w ramach postępowania wyjaśniającego, uzyskał analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi obligatoryjny dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Analiza ta stanowiła następnie podstawę do ustalenia parametrów planowanej nowej zabudowy i zastosowania wyjątku od zakazu wynikających z uchwały Sejmiku. Natomiast na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy od wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 25/18; WSA w Poznaniu z 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 572/11; WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 412/08, CBOSA). W sytuacji zatem, kiedy organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, aby ustalić czy zaplanowana inwestycja spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa, a analiza ta zawiera niedoskonałości, których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takiego stanu rzeczy nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
W rozważanym wypadku natomiast Kolegium de facto zakwestionowało ustalenia analizy, które stały się podstawą decyzji Wójta. Tymczasem ocena, czy mamy do czynienia z odbudową dawnego budynku stodoły, stanowi element oceny materiału dowodowego, którego wadliwości można było podnosić w toku postępowania odwoławczego, nie może natomiast stanowić podstawy do skutecznego zarzucenia rażącego naruszenia prawa. Także zarzut ewentualnego nieuzasadnionego odstępstwa od zakazu wynikającego z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku mógłby być skutecznie podnoszony w postępowaniu odwoławczym, nie zaś nieważnościowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że - wbrew stanowisku Kolegium, decyzja Wójta z 12 lipca 2021 r., ustalająca na rzecz skarżącego warunki zabudowy, nie była dotknięta wadami tożsamymi z rażącym naruszeniem prawa, i z tej przyczyny uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Dostrzeżone przez Kolegium wady w zakresie oceny materiału dowodowego i czynienia na jego podstawie ustaleń istotnych dla sprawy (co do kwalifikacji inwestycji jako odbudowy, oparcia się w tym zakresie na oświadczeniu i woli inwestora, co do charakteru budynku jako służącego racjonalnej gospodarce rolnej i leśnej oraz niezbędnego dla prowadzenie gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji co do możliwości zwolnienia tego budynku z zakazu budowania w pasie o szerokości 100 m od brzegu rzeki), mogłyby być przedmiotem rozważań w trybie zwykłym, w postępowaniu odwoławczym, nie zaś na etapie oceny decyzji ostatecznej. Jeszcze raz bowiem przypomnieć trzeba, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (zob. m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 984/23; z 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1512/23; z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 839/21; z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 336/22, CBOSA).
Z tych względów Sąd uznał, że w decyzji z 28 listopada 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 16 stycznia 2024 r. Kolegium błędnie stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta, wadliwie uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa na skutek dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego sprawy i oceny stanu faktycznego oraz kwalifikacji na gruncie przepisów prawa materialnego, do czego SKO nie było uprawnione procedując w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji organ zakwalifikował wady, które mogły stanowić zwykłe naruszenie prawa jako naruszenia rażące. Błędnie więc zastosowano w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W związku z tym w punkcie pierwszym wyroku Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającej ją decyzję SKO z 16 stycznia 2024 roku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i 15 § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu zwrot na rzecz skarżącego kwoty 1160 zł, na którą składa się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w podwójnej stawce, uwzględniające jego nakład pracy i stawiennictwo na rozprawie.