II SA/Gd 558/25

II SA/Gd 558/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 48b ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2025 r., nr SKO Gd/1346/25 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. P. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta R. (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o przyznanie pomocy społecznej w formie posiłków z dowozem.
W dniu 9 maja 2023 r. przeprowadzono z Wnioskodawcą wywiad środowiskowy, podczas którego oświadczył on m.in., że wnosi o przyznanie pomocy w formie obiadów
z dowozem do miejsca zamieszkania.
Decyzją z 17 maja 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 48b ust. 2 ustawy z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901) - dalej: "u.p.s.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej
(Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) oraz uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole
i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r., poz. 1007 ze zm.), odmówił Wnioskodawcy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłków z dowozem.
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z rozdziałem III.1.1. ww. uchwały pomocy udziela się osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa
w art. 8 ww. ustawy. Wskazano, że kryterium na osobę samotnie gospodarującą wynosi 776 zł, a zatem kryterium na osobę prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe kwalifikujące do objęcia programem to 1.552 zł (200% z 776 zł). Wnioskodawca posiada zaś dochód w wysokości 3.190,77 zł, który przekracza (o 1.638,77 zł) powyższe kryterium, a zatem nie kwalifikuje się do objęcia pomocą w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w formie posiłku.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 2 stycznia 2024 r. utrzymało ją w mocy.
Na ww. decyzję Kolegium Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "Sąd", "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 17 lipca
2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 17 maja 2023 r.
W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że Burmistrz rozpoznał wniosek Strony jako wniosek o przyznanie świadczenia z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole
i w domu" na lata 2019-2023, pomimo że z akt sprawy nie wynika, aby Wnioskodawca domagał się pomocy w ramach tego właśnie programu.
WSA w Gdańsku przyznał rację organom, że ww. program zawiera kryterium dochodowe, którego Wnioskodawca nie spełnia. Sąd podkreślił jednak, że jest to kryterium, którego u.p.s. nie przewiduje dla wnioskowanego świadczenia. Zwrócono uwagę,
że ustawową przesłanką przyznania świadczenia w postaci jednego gorącego posiłku dziennie jest okoliczność, iż wnioskodawca własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. WSA w Gdańsku wskazał, że świadczenie to jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się
o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania. Sąd zastrzegł jednak, że rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego nie może nosić cech dowolności. Organ administracji przed wydaniem decyzji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieją ustawowe przesłanki przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy zaniechały takich ustaleń, ograniczając się jedynie do zbadania kryterium dochodowego Wnioskodawcy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku zobowiązał organy do dokonania oceny zasadności przyznania Wnioskodawcy świadczenia w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, z pominięciem kryterium dochodowego.
Po zwrocie akt sprawy organowi pierwszej instancji, w dniu 17 grudnia 2024 r. przeprowadzono z Wnioskodawcą wywiad środowiskowy, podczas którego oświadczył on m.in., że doprecyzuje wniosek z 18 kwietnia 2023 r. w sprawie przyznania pomocy
w formie gorących posiłków i dostarczy pisemne oświadczenie w tej sprawie.
W dniu 20 grudnia 2024 r. Wnioskodawca złożył organowi pierwszej instancji pismo z 17 grudnia 2024 r., w którym wyliczył koszty posiłków wraz z dowozem.
Natomiast w dniu 3 stycznia 2025 r. Wnioskodawca złożył organowi pierwszej instancji oświadczenie, w którym zwrócił się z prośbą o zmianę formy pomocy z posiłku
z dowozem na pomoc finansową.
Decyzją z 20 stycznia 2025 r. Burmistrz odmówił Wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na zakup posiłków w Hotelu "F.".
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, opisał sytuację osobistą i finansową Wnioskodawcy ustaloną podczas wywiadów środowiskowych wskazując następnie, że zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym jest jednym z zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s.), zaś pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić
(art. 48b u.p.s.).
Burmistrz podał, że z analizy sytuacji finansowej Wnioskodawcy wynika, iż po dokonaniu obowiązkowych opłat za mieszkanie i telefon oraz zakupie leków, do dyspozycji Strony pozostaje kwota 684,93 zł na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych,
w tym zakup gorącego posiłku. Wskazano, że w 2023 r. cena jednego posiłku z dowozem do miejsca zamieszkania realizowanego przez H. wynosiła 12,96 zł czyli miesięcznie, czyli jest to wydatek rzędu 388,80 zł - 401,76 zł, mieszczący się w budżecie Strony. Zwrócono uwagę, że Wnioskodawca ma dostęp do kuchni, co pozwala na samodzielne przygotowywanie posiłków z zakupionych produktów, zaś z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia Strony nie utrudnia samodzielnego przygotowywania posiłków.
Organ pierwszej instancji podał, że po wyroku WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r.,
w celu zweryfikowania sytuacji Wnioskodawcy, w dniu 17 grudnia 2024 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy (uzupełniony dokumentami z 17. i 20. grudnia 2024 r.), na podstawie którego ustalono, iż od kwietnia 2023 r. Wnioskodawca zmienił miejsce zamieszkania i aktualnie wynajmuje pokój z używalnością łazienki i toalety. Podczas wywiadu stwierdzono, że w nowym mieszkaniu Strona również posiada warunki do przygotowywania posiłków (mieszkanie jest wyposażone w lodówkę, kuchenkę, posiada dostęp do bieżącej wody). Burmistrz wskazał, że wynajem i opłaty eksploatacyjne kosztują Wnioskodawcę 1.600 zł miesięcznie, a do stałych opłat należą także wydatki na leki
(125 zł) i dojazdy do UCK (40 zł). Łącznie stałe miesięczne wydatki wynoszą 1.765 zł. Natomiast na podstawie informacji otrzymanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ pierwszej instancji ustalił, że na dzień 31 grudnia 2024 r. Strona otrzymuje emeryturę
w kwocie 3.298,34 zł, na której ciąży potrącenie niealimentacyjne w wysokości 948,99 zł. Ponadto Wnioskodawca pobiera dodatek pielęgnacyjny w wysokości 330,07 zł. A zatem, dochód Strony, ustalony zgodnie z zasadami wynikającymi z u.p.s., wynosi łącznie 3.628,41 zł (3.298,34 zł + 330,07 zł), jednak faktycznie dysponuje kwotą 2.679,42 zł. Po pomniejszeniu tej kwoty o wskazane wyżej wydatki, na zaspokojenie własnych potrzeb zostaje Wnioskodawcy 904,42 zł. W opinii organu pierwszej instancji jest to kwota, z której Strona jest w stanie zabezpieczyć się w gorący posiłek we własnym zakresie.
Burmistrz podkreślił, że Wnioskodawcę poinformowano, iż w R. może zakupić dwudaniowy obiad w cenie 20 zł (5 zł zupa, 15 zł drugie danie), co w skali miesiąca kosztowałoby maksymalnie 600 zł - 620 zł, przyjmując, że codziennie Strona kupowałaby dwudaniowy obiad. Zaakcentowano, że z posiłków tam przygotowywanych korzystają
m.in. osoby niepełnosprawne i seniorzy, dlatego są one przygotowywane ze szczególnym uwzględnieniem ich potrzeb (skład i kaloryczność). Ponadto na terenie miasta działają bary mleczne, w których można zaopatrzyć się w gorący posiłek w cenie od 15 zł do 25 zł, co mieści się w budżecie Wnioskodawcy oraz pozwala na samodzielne komponowanie menu z uwzględnieniem wymogów dietetycznych.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Strona wniosła o przyznanie pomocy
w formie jednego gorącego posiłku dziennie, z pominięciem kryterium dochodowego,
w oparciu o wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24.
Decyzją z 29 maja 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza
z 20 stycznia 2025 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 2, art. 3, art. 8, art. 39 i art. 41 u.p.s. wskazując następnie - w ślad za organem pierwszej instancji, że w 2023 r. cena jednego gorącego posiłku wynosiła z dowozem do miejsca zamieszkania 12,96 zł (dowóz przez H.), co miesięcznie stanowi 388,80 zł - 401,76 zł. W ocenie Kolegium koszt tych posiłków mieści się w budżecie Wnioskodawcy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że Strona ma dostęp do kuchni i może sama przygotowywać sobie posiłki, w tym posiłek gorący (np. obiad) z produktów zakupionych, odpowiadających Stronie. Podkreślono, że stan zdrowia Wnioskodawcy pozwala na samodzielne przygotowywanie posiłków. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, aneks kuchenny w wynajmowanym mieszkaniu jest w pełni wyposażony, choć odwołujący się temu zaprzecza, gdyż nie ma
w nim ekspresu do kawy i sokowirówki.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium zwróciło uwagę, że Wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania mu pomocy pieniężnej na zakup posiłków spełniających jego wymagania. Po drugie, uwzględniając koszty posiłków, jakie przedstawiła Strona (w restauracji hotelu "F."), można jednoznacznie przyjąć, że organ pierwszej instancji nie posiada takich środków, aby comiesięcznie finansować Wnioskodawcy takie posiłki w kwocie 6.300 zł miesięcznie - nie zezwalają na to środki, jakimi dysponuje Burmistrz oraz liczba podopiecznych, którzy spełniają kryterium dochodowe i oczekują na przyznanie im pomocy w formie pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że w 2023 r. organ pierwszej instancji przyznał 83 zasiłki celowe, w tym 21 specjalnych zasiłków celowych, z których dwa otrzymała Strona. Natomiast w 2024 r. przyznano tylko 5 zasiłków celowych, w tym dwa specjalne, zaś
w 2025 r. do dnia wydania kwestionowanej decyzji nie przyznano żadnego zasiłku celowego. Z powodu ubóstwa organ pierwszej instancji w 2023 r. przyznał pomoc 351 osobom przy 540 osobach w rodzinach, a w 2024 r. 319 osobom. Podkreślono, że chodzi tu o osoby, które miały niższe dochody niż kryterium dochodowe i kwalifikowały się do przyznania im świadczeń pieniężnych. A zatem, sytuacja rodzin kwalifikujących się do pomocy jest znacznie trudniejsza od sytuacji, w jakiej znajduje się Wnioskodawca.
W ocenie Kolegium kwota, jaka pozostaje do dyspozycji Strony po opłaceniu comiesięcznych kosztów stałych (czyli około 1.000 zł), przy racjonalnym gospodarowaniu posiadanymi środkami finansowymi, umożliwia zapewnienie wyżywienia, w tym gorących posiłków. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji jest zobowiązany pomagać w pierwszej kolejności osobom, które własnymi możliwościami nie są w stanie zapewnić sobie środków do życia, w tym codziennego gorącego posiłku, zaś Strona do takich osób nie należy. Wskazano, że w takiej sytuacji zdrowotnej, w jakiej znajduje się Wnioskodawca, znajduje się z pewnością - jeśli chodzi o potrzeby dietetyczne - większość seniorów, podopiecznych organu pierwszej instancji.
Końcowo Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji musi uwzględniać hierarchię potrzeb swoich podopiecznych, nie może w związku z tym przyznać Stronie miesięcznie kwoty 6.300 zł na opłacenie posiłków w restauracji hotelu "F." w R. - koszty zakupu tych posiłków przekraczają jego możliwości finansowe. Zaznaczono,
że w sytuacji przeznaczenia środków na zakup posiłków Wnioskodawcy organ pierwszej instancji pozbawi możliwości pomocy co najmniej ośmiu innych swoich podopiecznych, którzy znajdują się w dużo cięższej sytuacji niż Strona. Powtórzono, że Wnioskodawca ma w pełni wyposażoną kuchnię (płyta grzewcza, lodówka, zlewozmywak) i mógłby sobie sam przygotowywać posiłki według swoich potrzeb. Przygotowywanie posiłków w domu jest tańsze (nie wymaga dowozu) i zapewniłoby wymagania dietetyczne Strony.
W skardze na decyzję organu odwoławczego P. K. zarzucił organom obu instancji niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24 (tj. przyznanie mu wnioskowanej pomocy z pominięciem kryterium dochodowego). Skarżący opisał również swoją sytuację zdrowotną (wymagającą zapewnienia specjalistycznej diety), rodzinną, materialną i mieszkaniową, oceniając ją jako bardzo trudną, która powinna uprawniać go do otrzymania wnioskowanej pomocy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. reprezentujący Skarżącego pełnomocnik dołączył do akt sprawy pismo z tego samego dnia, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów postępowania:
1. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo ujawnionych w treści odwołania okoliczności odnośnie do rzeczywistych zamiarów w treści podania Skarżącego, oraz - w konsekwencji - powstałych wątpliwości odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co doprowadziło do niewyjaśnienia występujących
w sprawie wątpliwości i do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego;
2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ewentualnie, w przypadku uznania, że żądania Skarżącego dotyczyło wyłącznie przyznania zasiłku celowego, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 41 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez nieprzyznanie Skarżącemu zasiłku celowego mimo występującej przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku związanego
z występującymi u niego chorobami i konieczności utrzymywania specjalistycznej diety.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Ewentualnie, w przypadku uznania, że żądanie Strony dotyczyło wyłącznie przyznania zasiłku celowego, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na posiłki. W każdym przypadku wniesiono o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w szczególności o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu sądowo-administracyjnym, gdyż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę na rozbieżność pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji a treścią odwołania z 24 lutego 2025 r. oraz skargi z 10 lipca 2025 r. Wskazano, że w odwołaniu Skarżący nie tylko powoływał się na treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24, ale i przedstawił szereg zastrzeżeń do czynności podejmowanych przez opiekującego się nim pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.
Pełnomocnik wskazał, że choć w aktach sprawy znajduje się pismo Skarżącego
z 3 lutego 2025 r. ("Oświadczenie"), na podstawie którego organ pierwszej instancji zaczął traktować sprawę jako dotyczącą przyznania zasiłku celowego, późniejsze odmienne stanowisko przyjęte przez Skarżącego w odwołaniu z 24 lutego 2025 r. powinno skłonić Kolegium do ponadstandardowej ostrożności w ocenie niniejszej sprawy. Zauważono,
że od początku postępowania - toczącego się od 2023 r. - przedmiotem sprawy było przyznanie świadczenia niepieniężnego w postaci posiłków z dowozem. Między innymi tę kwestię dostrzegł WSA w Gdańsku w pkt 6.8 uzasadnienia wyroku z 17 lipca 2024 r.
W świetle treści odwołania Skarżącego nagła zmiana przedmiotowego wniosku oraz niezwłoczne (bo już w dniu 8 lutego 2025 r.) zakończenie postępowania przez organ pierwszej instancji budzą poważne wątpliwości co do prawidłowości jego przebiegu.
Zarzucono, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ pierwszej instancji. Uwzględniając zaś zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a. należałoby podjąć wszelkie działania do wyjaśnienia powstałych wątpliwości np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Dopiero po poczynieniu stosownych ustaleń w powyższym zakresie możliwe byłoby załatwienie sprawy w zależności od ustalonego jej przedmiotu.
Pełnomocnik podkreślił, że z treści odwołania i skargi do WSA w Gdańsku wynika,
iż Skarżący oczekuje przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci otrzymania posiłków z dowozem, uwzględniających jego specjalne potrzeby dietetyczne wynikające
z przechodzonych chorób. Powyższe powoduje, że nie tylko zaskarżona, ale również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji powinna być uchylona. Przy tak ustalonym przedmiocie sprawy postępowanie powinno być prowadzone od początku,
w celu zapewnienia Skarżącemu możliwości skierowania sprawy do organu drugiej instancji w przypadku wydania niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia.
Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że sprawa dotyczy przyznania zasiłku celowego, postawiono zarzut nieprzyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., mimo występującej przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku związanego z występującymi u Skarżącego chorobami i konieczności utrzymywania specjalistycznej diety. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że Skarżący "choruje na raka szpiku kostnego (niedokrwistość - brak żelaza), cukrzycę, niedoczynność tarczycy, nadciśnienie i problemy z kręgosłupem. Wymagana przy takich schorzeniach dieta powinna być zbilansowana. Konieczne jest przy tym unikanie potraw smażonych, przetworzonych i ciężkostrawnych, a także ograniczenie cukru", jednakże równocześnie wychodzą z mylnego założenia, że "pozostająca do dyspozycji kwota 914,42 zł" jest "wystarczająca na zakup gorącego, dwudaniowego posiłku za 20 zł dziennie", np. w działających w R. barach mlecznych. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, aby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia, czy za kwotę około 20 zł w barach mlecznych możliwe jest otrzymanie posiłku odpowiadającego potrzebom dietetycznym Skarżącego, wynikającym z jego stanu zdrowia.
Końcowo podniesiono, że organy wyszły z błędnego założenia, iż skoro Skarżący przedstawił organowi pierwszej instancji oświadczenie dotyczące oferty gastronomicznej restauracji działającej przy hotelu "F." w R., to sprawa powinna dotyczyć zasiłku celowego na posiłki wyłącznie z tej restauracji. Tymczasem tego typu konkluzja w żaden sposób nie wynika z treści pism Skarżącego kierowanych do organu pierwszej instancji, gdyż wykaz cen z ww. restauracji miał charakter przykładowy. Wynika to choćby z treści odwołania, gdzie Skarżący wyraźnie dopuszcza możliwość pozyskania takich posiłków
z innych miejsc. Ta rozbieżność treści odwołania z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji również powinna skłaniać organ odwoławczy do bardziej krytycznego podejścia do sprawy, niż zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 maja 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z 20 stycznia 2025 r. odmawiającą P. K. zasiłku celowego na zakup posiłków.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższe decyzje zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 17 lipca 2024 r. sygn. akt
II SA/Gd 225/24) decyzji Kolegium z 2 stycznia 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 17 maja 2023 r.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę,
że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (zob. również wyroki NSA:
z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt
II SA/Gd 225/24.
Uchylając decyzję Kolegium z 2 stycznia 2024 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 17 maja 2023 r. Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2024 r., poz. 572) nie może budzić wątpliwości, iż organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy; tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.
Mając powyższe na uwadze WSA w Gdańsku wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz rozpoznał wniosek Skarżącego jako wniosek o przyznanie świadczenia
z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, pomimo że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący domagał się pomocy w ramach tego właśnie programu. Z jednej strony Sąd przyznał rację organom, że program ten zawiera kryterium dochodowe, którego Skarżący nie spełnia, z drugiej jednak zwrócił uwagę,
że jest to kryterium, którego ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) nie przewiduje dla wnioskowanego świadczenia.
WSA w Gdańsku wskazał, że ustawową przesłanką przyznania świadczenia
w postaci jednego gorącego posiłku dziennie jest okoliczność, iż wnioskodawca własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Podkreślono, że świadczenie to jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego nie może jednak nosić cech dowolności. Organ administracji przed wydaniem decyzji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieją ustawowe przesłanki przyznania takiego świadczenia.
Zdaniem WSA w Gdańsku w niniejszej sprawie organy zaniechały takich ustaleń, ograniczając się jedynie do zbadania kryterium dochodowego Skarżącego. Sąd podniósł, że o ile przekroczenie kryterium dochodowego wykluczyło możliwość zaangażowania środków finansowych w ramach ww. programu, to jednak nie zwolniło Burmistrza od zbadania okoliczności, czy Skarżący jest w stanie sam sobie zapewnić posiłek - takich ustaleń sprawie nie poczyniono.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku zobowiązał organy do dokonania oceny zasadności przyznania Skarżącemu świadczenia w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, z pominięciem kryterium dochodowego.
Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.s., która stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób
i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1). Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom
i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 2, 3 i 4).
Zgodnie z art. 48b ust. 2 u.p.s. pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić.
W piśmiennictwie wskazuje się, że pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie musi być zapewniona każdej osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie tego posiłku zorganizować. Brak takiej możliwości może być spowodowany brakiem artykułów spożywczych, półproduktów, sprzętów kuchennych, może również wynikać
z sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej oraz niewystarczającego dochodu (majątku). Sposób realizacji świadczenia oraz okres, na jaki będzie ono udzielone, nie zostały ustawowo określone, ich doprecyzowanie leży w gestii organu. Możliwy jest zarówno dowóz posiłku do świadczeniobiorcy, jak i korzystanie przez adresata pomocy z posiłków
w wyznaczonych miejscach. Przyznając pomoc w formie posiłku organ musi uwzględnić możliwości świadczeniobiorcy, w tym zdolność do przemieszczania się i przygotowania posiłku. Niemniej istotne są również możliwości organu. Toteż pomoc rzeczową w postaci produktów żywnościowych można, przynajmniej w pewnych sytuacjach, uznać za rozwiązanie kompromisowe. Udzielając tej pomocy organ działa w ramach uznania
(tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wydanie VII, WKP 2025).
Z kolei w judykaturze wskazuje się, że podmiotem uprawnionym do tego rodzaju świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej jest wyłącznie osoba, która z racji trudnej sytuacji materialnej nie może zapewnić sobie tego posiłku za pomocą własnych starań związanych z jego zakupem lub przygotowaniem (zob. wyrok WSA w Opolu
z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 510/17).
Jak podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 225/24 działanie organu pomocy społecznej na podstawie art. 48b ust. 2 u.p.s. następuje
w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie może podjąć decyzji dowolnej, ale tylko wypełniającej przesłanki zawarte w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznając zatem skargę na decyzje wydane przez organ w ramach uznania administracyjnego sąd administracyjny ocenia, czy organ granic tego uznania nie przekroczył i kierował się właśnie przesłankami określonymi przepisami (zob. wyrok NSA
z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1175/17). Okoliczność ta powoduje, że ustalając warunki udzielanej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 u.p.s., tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających
z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Stąd też, nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania tego świadczenia, nie każda osoba musi je otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się
o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i jakości.
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że po ich zwrocie, po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Gdańsku z 17 lipca 2024 r. sygn. akt
II SA/Gd 225/24, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 17 grudnia 2024 r. wywiad środowiskowy. Z ustaleń poczynionych podczas tego wywiadu, jak również z pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach (przedłożonych zarówno przez Skarżącego, jak
i zgromadzonych przez organ pierwszej instancji z urzędu), wynika, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 2.974,93 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł (po osiągnięciu 75. roku życia dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 330 zł). Dochód Skarżącego stanowi zatem kwota 3.190,77 zł.
Z emerytury prowadzona jest egzekucja administracyjna kwoty 846,41 zł, co oznacza,
że Skarżący dysponuje kwotą 2.344,36 zł miesięcznie. Strona wynajmuje mieszkanie składające się z jednego pokoju, aneksu kuchennego i łazienki za 1.350 zł miesięcznie (czynsz + media). Zgodnie z oświadczeniem Skarżącego na lekarstwa wydaje on 240 zł miesięcznie, a na telefon 60 zł miesięcznie. Po opłaceniu tych należności pozostaje mu do dyspozycji kwota 694,36 zł.
Nie ulega wątpliwości, że kwota 694,36 zł nie jest kwotą znaczną, ale - jak słusznie przyjęły organy - wystarczającą, aby własnym staraniem zapewnić sobie jeden gorący posiłek dziennie. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w 2023 r. cena jednego gorącego posiłku wynosiła z dowozem do miejsca zamieszkania 12,96 zł (dowóz organizowany przez H.), co miesięcznie stanowiło kwotę 388,80 zł - 401,76 zł. A zatem, koszt tych posiłków mieści się w budżecie Skarżącego. Orzekające w sprawie organy słusznie również zwróciły uwagę, że Strona ma dostęp do w pełni wyposażonej kuchni, przez co może samodzielnie przygotowywać sobie posiłki, w tym posiłek gorący (np. obiad) z produktów zakupionych, odpowiadających indywidualnej diecie. Należy przy tym podkreślić, że stan zdrowia nie uniemożliwia Stronie samodzielne robienie zakupów, a następnie przygotowywanie posiłków (co wynika
z wywiadów środowiskowych i o czym świadczy obecność na rozprawie).
W piśmiennictwie akcentuje się, że zapewnienie sobie posiłku własnym staraniem należy rozumieć szeroko. Zatem dopiero wyczerpanie wszystkich możliwości, w tym brak artykułów spożywczych, półproduktów, sprzętów kuchennych i urządzeń oraz dochodu
i majątku, uprawnia osobę zainteresowaną do ubiegania się o posiłek przyznawany przez organ pomocy społecznej (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Komentarz do art. 48 ustawy
o pomocy społecznej, Warszawa 2013, LexisNexis, str. 224).
Sąd nie kwestionuje, że sytuacja zdrowotna Skarżącego jest trudna. Należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd administracyjny nie może kierować się względami słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08). Przepisy prawa nakazują zaś organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny
w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie
w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom
i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".
Nie można również pomijać tego, że organy pomocy społecznej działają w oparciu
o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona (co szczegółowo opisało Kolegium na s. 5 zaskarżonej decyzji). Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą
i mogą realizować cele powierzone im w u.p.s. Z uwagi zaś na ograniczoność pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są one upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów u.p.s. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy pomocy społecznej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]