II SA/GD 557/25

II SA/Gd 557/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr SKO Gd/1609/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
R. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 24 listopada 2023 r. R. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą – J. K., która orzeczeniem z 21 marca 2023 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 31 marca 2026 r. Niepełnosprawność istnieje od dnia 27 czerwca 2022 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 stycznia 2023 r.
W dniu 13 grudnia 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy.
Decyzją nr GCŚ/DŚO/004459/SP/02/2024 z 1 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił Wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako u.ś.r.) i wskazał, że z wywiadu nie wynika, aby żona Wnioskodawcy była osobą leżącą. Leczy się ona onkologicznie. Nie wymaga pomocy w przyjmowaniu lekarstw. Pracuje na 3/4 etatu w systemie pracy zdalnej, hybrydowej. Wnioskodawca towarzyszy żonie i niejednokrotnie wykonuje za nią tę pracę. W wywiadzie nie zostały wymienione czynności ściśle związane z opieką nad niepełnosprawną. Wnioskodawca wskazał, że żona nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Jednakże organ zauważył, że obowiązki domowe to zwykłe czynności życia codziennego, które i tak musiałyby być wykonane, niezależnie od tego, czy w domu znajduje się osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności. Są wykonywane również przez osoby pracujące, które wykonują je we wczesnych godzinach porannych czy późnych godzinach wieczornych i nierzadko dotyczy to osób, które jednocześnie pracują zawodowo i opiekują się domownikami wymagającymi wsparcia i opieki (np. dziećmi). Ponadto, przepis art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nakłada na małżonków m.in. obowiązek wzajemnej pomocy. Ten obowiązek ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych.
Następnie organ wyjaśnił, że przepisy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ograniczają podjęcia zatrudnienia do pracy na cały etat, może to być również praca na część etatu. Ustalony stopień niepełnosprawności żony Wnioskodawcy datuje się od 5 stycznia 2023 r. Natomiast Wnioskodawca zakończył zatrudnienie w dniu 31 października 2023 r. Zatem trudno w tej sytuacji mówić, że rezygnacja z zatrudnienia była spowodowana koniecznością opieki nad żoną, skoro przez prawie rok Wnioskodawca godził pracę z opieką nad żoną. Ponadto, nie zostały dostarczone żadne dokumenty potwierdzające pogorszenie stanu zdrowia od dnia ustalenia stopnia niepełnosprawności. Żona Wnioskodawcy również cały czas pracuje. Raczej nie przebywa na zwolnieniu lekarskim.
Na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktowane jest niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Podstawowymi przesłankami przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest po pierwsze niepełnosprawność osoby bliskiej, co do której istnieje obowiązek alimentacyjny, wraz z wymogiem sprawowania nad nią stałej opieki, po drugie zaś rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku (kodeks rodzinny i opiekuńczy), lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Świadczenie to ma być pewną rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ponadto rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.
Reasumując, w ocenie organu brak jest związku przyczynowo - skutkowego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, a zakres sprawowanej opieki oraz data powstania niepełnosprawności obligują organ do wydania decyzji odmawiającej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy decyzją z 13 maja 2025 r. sygn. akt SKO Gd/1609/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r., a następnie przypomniał stan sprawy. Z przedstawionych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, że J. K. ma 47 lat. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 30 stycznia 2026 r., co wskazuje na możliwość powrotu do zdrowia. Z orzeczenia wynika, że może podjąć pracę w systemie pracy chronionej. Zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe ze stroną. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym będącym w 1/3 jej własnością. W domu tym zamieszkują również ojciec i siostra Pani J. Wnioskodawca oświadczył, że nie pomagają oni w opiece nad nią. Ze znajdującego się w aktach sprawy rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że Pani J, leczy się onkologicznie, co wiąże się z przyjmowaniem chemii. Leczenie wyniszcza organizm. Wedle oświadczenia Strony, Pani J. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Najczęściej jest tak, że Wnioskodawca musi przejmować wszystkie obowiązki domowe i sprawuje opiekę nad żoną. Wykonuje wszystkie czynności higieniczne. Są dni, kiedy Pani J. nie jest w stanie samodzielnie się umyć. Wnioskodawca zadeklarował opiekę nad żoną od 2022 r. Według oświadczenia nie jest on w stanie podjąć pracy zarobkowej. Jego ostatnie zatrudnienie ustało z dniem 31 października 2023 r. Pani J. oświadczyła, że jest zatrudniona w wymiarze 3/5 w systemie zdalnym - hybrydowym, jednakże jest nadzorowana przez męża. Oświadczyła, że pracuje tylko w domu, praca ma wymiar terapeutyczny. Z akt sprawy (informacja o składkach na ubezpieczenie zdrowotne) wynika, że od dnia 1 lutego 2022 r. jest zatrudniona w O. Sp. z o.o. Z akt sprawy wynika ponadto, że jest wspólnikiem w dwóch spółkach z o.o. [w jednej jedynym, w drugiej jednym z dwóch - przyp. Kolegium]. Z wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina oświadcza, że z uwagi na proces leczenia Pani J. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki w zakresie higieny osobistej, ubierania się, przemieszczaniem do toalety, przygotowywaniem posiłków.
Kolegium wskazało, że wynikające z akt sprawy (w szczególności z wywiadu środowiskowego) ustalenia są bardzo skromne i nie pozwalają na przyjęcie, że strona zrezygnowała z aktywności zarobkowej tylko i wyłącznie w celu sprawowania opieki nad żoną. Dostrzegł to organ pierwszej instancji informując stronę (działającą przez profesjonalnego pełnomocnika), że istnieje możliwość wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W treści pisma z 21 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował Wnioskodawcę o tym fakcie oraz wskazał, że strona może przedstawić dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty w sprawie, w szczególności odnoszące się do stanu zdrowia i stopnia samodzielności Pani J. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby strona lub jej pełnomocnik złożyli do akt sprawy jakiekolwiek nowe materiały w sprawie. Kolegium potwierdziło również, iż w przedstawionych przez organ pierwszej instancji aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej J. K., za wyjątkiem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania odwoławczego Kolegium podjęło próbę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tym celu pisemnie zobowiązało pełnomocnika strony do przedstawienia: 1) kopii aktualnej dokumentacji medycznej Pani J., 2) kopii umowy o pracę Pani J. oraz zakresu obowiązków pracownika, 3) ew. dalszych pisemnych wyjaśnień co do stanu zdrowia Pani J., stopnia jej samodzielności w zakresie szeroko pojętej samoobsługi (jakie czynności małżonka strony jest w stanie wykonać samodzielnie, w jakich wymaga pomocy, jakich nie jest w stanie w ogóle wykonać samodzielnie) oraz zakresu przedmiotowego i czasowego sprawowanej nad nią opieki w celu ustalenia czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z aktywności zarobkowej i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną małżonką. Kolegium zauważyło, że Strona została zobowiązana do nadesłania stosownych materiałów i ewentualnych dodatkowych pisemnych wyjaśnień pod rygorem skutków dowodowych, tj. rozpoznania sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi na wystąpienie Kolegium.
Kolegium powołało się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, kwalifikacji czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W świetle powyższego, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki. W ocenie Kolegium zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie wskazuje na to, że strona zrezygnowała z zarobkowania wyłącznie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Poczynione w toku przeprowadzonego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalenia są bardzo ogólne. Wskazują tylko na to, że małżonka strony pracuje, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i że strona oświadcza, że sprawuje nad nią całodobową opiekę. Z akt sprawy nie wynika, jaki jest stan zdrowia i stopień samodzielności Pani J. - brak w nich jakiejkolwiek dokumentacji medycznej. Strona działająca przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała w sprawie własnej inicjatywy dowodowej. Nie udzieliła również odpowiedzi na skutecznie doręczone wystąpienia organów obu instancji wzywające do nadesłania dodatkowych materiałów i wyjaśnień. Nie może zostać do tego przymuszona, ale musi się liczyć z konsekwencjami swoich zaniechań w tym zakresie. Nie może zostać w tym zakresie zupełnie wyręczona przez organ administracji.
Jak wskazano powyżej, w aktach sprawy brak jest dokumentacji medycznej. Strona mimo kolejnych wezwań jej nie przedstawiła. Z akt sprawy nie wynika, aby małżonka strony była osobą leżącą, nie poruszała się samodzielnie, wymagała pampersowania, karmienia i pojenia. Z przedstawionego przez stronę w toku wywiadu zakresu opieki wynika, że poza pomocą w utrzymaniu higieny, prowadzaniem do łazienki (czy zawsze?, jak często? wskazano, że "są takie dni" kiedy małżonka strony nie jest w stanie samodzielnie się umyć) i podaniem posiłków, na opiekę tą składa się pomoc przy toalecie porannej i wieczornej, wspólne spacery i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie Kolegium z przedstawionego powyżej opisu wynika, że czynności stricte opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną niewątpliwie nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby Wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Kolegium przypomniało, że strona nie pracuje, pracuje natomiast osoba wymagająca opieki i według oświadczenia to z jej wynagrodzenia małżonkowie się utrzymują. Czynności związane z szeroko rozumianym, deklarowanym przez stronę prowadzeniem gospodarstwa domowego w ocenie Kolegium nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu - osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, wychowują dzieci, chodzą na zakupy, spacery, do lekarza i kościoła, pomagają i opiekują się w różnym zakresie swoimi najbliższymi, którzy z uwagi na wiek i stan zdrowia nie mogą i nie powinni wykonywać pewnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Taki zakres opieki, który polega na pracach we wspólnym gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w domu, pomocy przy myciu rano i wieczorem nie wymusza zatem na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej. W badanej sprawie osoba wymagająca opieki pracuje, nie pracuje natomiast osoba, która deklaruje sprawowanie tej opieki i to w zakresie na tyle absorbującym, że podjęcie pracy zarobkowej jest niemożliwe. W ocenie Kolegium nie można zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego obiektywnie przyjąć, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zarobkowej Strony a sprawowaniem przez nią opieki nad żoną. Pomimo stworzonej przez organy obu instancji możliwości i udzielenia stosownych wyjaśnień, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika strona nie podjęła próby jego uzupełnienia.
W skardze na powyższą decyzję Wnioskodawca zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad żoną nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez Skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. dokumentacji medycznej załączonej do skargi na fakt stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i konieczności opieki sprawowanej przez Skarżącego.
W uzasadnieniu wskazano, że stan zdrowia żony oraz zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki, wynika ze złożonych w sprawie dokumentów, oświadczeń Skarżącego, jak i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zakres wsparcia, które Skarżący musi zapewnić żonie, w znacznym stopniu przekracza czynności, które polegają na zwykłym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Poza czynnościami opiekuńczymi wykonywanymi stricte przy żonie, przeznacza również czas na czynności związane z dbaniem o dom, zapewnieniem żonie odpowiednich warunków życia dostosowanych do jej niepełnosprawności, zaopatrzeniem itp. Skarżący jest też codziennie, przez cały czas, w pełnej gotowości do niesienia pomocy żonie w razie potrzeby. Opieka sprawowana przez Skarżącego polega również na towarzyszeniu żonie przy okazji licznych wizyt lekarskich, związanemu z nimi wsparciu, a także codziennym dbaniu o komfort i dobry stan psychiczny żony niezbędny przy leczeniu tego typu chorób. Praca wykonywana przez osobę niepełnosprawną ma dla niej również charakter terapeutyczny i sam fakt jej wykonywania nie powinien stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia dla Skarżącego.
Następnie Skarżący obszernie przywołał orzecznictwo, z którego wynika, iż opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki należy oceniać w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Ponadto, przy ocenie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może umknąć uwadze, że oprócz czynności stricte pielęgnacyjnych opiekun pozostaje w tzw. gotowości do pomocy i to nie tylko w sensie fizycznym, ale i psychicznym. Następnie wskazano, że pierwszą podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości podjęcia pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym możliwym zakresem zatrudnienia, np. pełnoetatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym.
Co więcej, nieuprawnione jest uznanie organu, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w warunkach pełnej dyspozycyjności, tzn. nieprzerwanie, przez całą dobę, z zupełnym i całkowitym poświęceniem mu czasu uniemożliwiającym opiekunowi podejmowanie jakichkolwiek innych, dodatkowych czynności, np. doglądaniu dzieci, prowadzeniu domu itp. Rozumienie takie nie znajduje podstawy w normie art. 17 ust. 1 u.ś.r., która wymaga, by opieka była "stała" lub "długotrwała". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter opieki. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Wykonywanie przez opiekuna nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem podopiecznemu właściwych warunków życia (w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom), z zapewnieniem stabilnego stanu zdrowia podopiecznego, wchodzi w zakres opieki nad osobą niepełnosprawną uzasadniającej prawo do świadczenia.
Skarżący wyjaśnił, że uwzględniając zakres sprawowanej opieki i jej czasowy wymiar, nie można dojść do innego wniosku niż ten, że organy obu instancji błędnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną żoną uniemożliwia Skarżącemu jakąkolwiek pracę zarobkową, nawet w niepełnym wymiarze pracy. Moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinien mieć znaczenia przy ocenianiu spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r. Złożenie takiego wniosku jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną i to one mają prawo decydować, kiedy o takie świadczenie wystąpią. Dla organu powinno być decydującym, czy w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawca mógłby podjąć zatrudnienie, jednak rezygnuje z niego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem konieczność sprawowania całodobowej opieki nad żoną uniemożliwia Skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Ponownie powołując się na orzecznictwo wskazano, iż na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotne w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, czy Wnioskodawca jest zdolny do podjęcia pracy, ale nie może tego uczynić ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym zakres tej opieki uniemożliwia jakąkolwiek aktywność zawodową. Niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
Reasumując, organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydając decyzję naruszającą w konsekwencji przepisy prawa materialnego. Uchybienie organów obu instancji polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką sprawowaną przez Skarżącego nad jego żoną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 1 lutego 2024 r. o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad małżonką.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako u.ś.r.) – w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2023 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [ustawa o świadczeniach rodzinnych – przyp. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornie wniosek Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w organie I instancji w dniu 24 listopada 2023 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w ówczesnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) przepis ten – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Reasumując, okoliczność, że niepełnosprawność małżonki Skarżącego powstała powyżej 18. czy 25. roku jej życia nie może stanowić przeszkody do rozstrzygania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż małżonka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem z 21 marca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto również bezsporne jest to, że Skarżący – jako mąż osoby niepełnosprawnej – jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Natomiast sporne pozostaje to, czy w kontrolowanej sprawie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną małżonką.
Przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kluczowe jest bowiem ustalenie związku przyczynowo–skutkowego, którego istnienie sprowadza się do oceny, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi sprawującemu tę opiekę, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. I OSK 516/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. I OSK 2820/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że w art. 17 u.ś.r. brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jednakże, co już wskazano powyżej, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres powinien być wyznaczony niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
W ocenie składu orzekającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika opisany powyżej związek przyczynowo - skutkowy będący warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niewątpliwie dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych. Nie każda bowiem choroba czy niepełnosprawność wymagają przebywania pod ciągłą opieką osoby trzeciej, a samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Co istotne, kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu czy sądu administracyjnego, niemniej jednak organ ma prawo i obowiązek zbadania zakresu świadczonej opieki i oceny, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem (wyrok NSA z 19 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowego świadczenia jest wykazanie, że to właśnie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że pomimo iż zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 616/20, z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd – który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela – że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (zob. np. wyrok NSA z 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 273/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, ale nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem z orzecznictwa dotyczącego art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Ocenie organu podlegać powinno nie tylko to, jakie dowody zostały w sprawie zebrane, ale także i to, czy strona przedłożyła dokumentów, a także to, w jaki sposób strona tłumaczy brak przedłożenia określonych dokumentów mających znaczenie w sprawie.
Odnosząc się do wniosku Skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej jego małżonki (dopiero na etapie postępowania sądowego) Sąd wyjaśnia, że jedynym kryterium, wedle którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jest zgodność z prawem. Wobec tego Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji, w oparciu o który organy te dokonały rozstrzygnięcia. Sąd jest władny ocenić, czy materiał został zgromadzony w sposób wyczerpujący przez organy prowadzące postępowanie, czy też decyzja została wydana przedwcześnie na podstawie niepełnego materiału. Jednakże przy dokonaniu takiej oceny kluczowe jest to, czy organy były w stanie zgromadzić więcej dowodów. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy wykorzystały wszystkie dostępne możliwości by zebrać materiał dowodowy – vide: wywiad środowiskowy i dokumentacja znajdująca się w aktach organu I instancji, pismo z 21 grudnia 2023 r. organu I instancji do Skarżącego informujące o możliwości przedłożenia dodatkowych, wymienionych w tym piśmie dokumentów oraz pismo z 29 sierpnia 2024 r. organu odwoławczego stanowiące wezwanie do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów. Na powyższe organy nie uzyskały odpowiedzi Skarżącego. Co ponadto wymaga podkreślenia, Skarżący od momentu złożenia wniosku był i nadal jest reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego (adwokata), który z racji wiedzy prawniczej musiał być świadomy konsekwencji bierności Skarżącego przy kompletowaniu materiału dowodowego.
Zdaniem Sądu niewątpliwie materiał dowodowy w postępowaniu przed organami był skromny, lecz wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Organy bowiem nie kwestionują stanu zdrowia małżonki Skarżącego, a jedynie to, że w opisanym stanie faktycznym Skarżący – który niewątpliwie wspiera swoją małżonkę w codziennym funkcjonowaniu oraz pracy zawodowej – jednocześnie sam mógłby podjąć zatrudnienie, np. w niepełnym wymiarze czasu.
Wyjaśnić bowiem należy, że realizowane przez opiekunów osób niepełnosprawnych czynności takie jak zakupy, sprzątanie, pranie, czy gotowanie są typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi także przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i - jako takie - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki". Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/ wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Podobnie, czynności polegające na asystowaniu przy gorszym samopoczuciu, podawaniu leków czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu.
Końcowo należy wyraźnie zaznaczyć, że Sąd w żadnej mierze nie kwestionuje stanu zdrowia małżonki Skarżącego ani nie deprecjonuje codziennej opieki sprawowanej przez Skarżącego nad chorą żoną, natomiast orzekając na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach zgromadzonego przez organy materiału dowodowego należało uznać, że związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną małżonką nie został wykazany stosownie do wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem Skarżącego zawartym w skardze oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.