II SA/Gd 557/18

II SA/Gd 557/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 920/19 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 17 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między [..] (Dz. Urz. Woj.. z 2011 r., nr 17, poz. 426), dalej jako Uchwała.
Zarzucił zaskarżonej Uchwale naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) poprzez naruszenie procedury uchwalania planu polegającej na nierozpatrzeniu uwag zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego na etapie tworzenia jego projektu, nieprecyzyjnym oznaczeniu w załączniku graficznym do uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zieleni izolacyjnej co zgłaszali właściciele działek [..] i [..] wskazując ograniczenie ich prawa własności z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. paragraf 16 pkt 3b Uchwały.
Wniósł Prokurator o uchylenie zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem Prokuratora w trakcie procedowania uchwały Rada Miasta nie rozpatrzyła indywidualnie uwag zgłaszanych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednym glosowaniem odrzucając 25 wniosków, w tym właścicieli działki [..] obręb [..]. Ponadto według Prokuratora załącznik graficzny do uchwały granic oddzielających poszczególne obszary w sposób nieprecyzyjny wskazuje obszary granic zieleni izolacyjnej (np. na działkach [..] i [..]). Część tekstowa planu miejscowego nie wskazuje, w jaki sposób zagospodarowane mają być poszczególne działki, nie ma też wskazania, jakie zwarte biogrupy tworzące zieleń izolacyjną miały się znajdować w obrębie konkretnego oznaczenia, co powoduje znaczną dowolność w decyzjach podejmowanych później przez organ. Według Prokuratora brak precyzji w stosowaniu oznaczeń w części graficznej uchwały może powodować powstanie po stronie właścicieli działek niekorzystnych sytuacji wyrażających się w braku pewności co do przyjętego uregulowania, co zgłaszali do Prokuratury właściciele działek [..] i [..] obręb K.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta reprezentujący Radę Miasta wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez brak indywidualnego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu zagospodarowania przestrzennego uznał go za niezasadny. Stwierdził, że wszystkie zgłoszone w ustawowym terminie uwagi określonym w ogłoszeniu o wyłożeniu, ale nie krótszym niż 14 dni po zakończeniu wyłożenia projektu planu, zostały rozpatrzone przez Burmistrza. Zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. burmistrz rozpatruje tylko uwagi zgłoszone w tym terminie. Projekt planu wyłożony był do wglądu publicznego w dniach od 3 września 2010 r. do 24 września 2010 r. W dniu 23 września 2010 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. Termin składania uwag upłynął z dniem 8 października 2010 r. Właściciele działek nr [..] i [..] w przewidzianym terminie nie złożyli żadnej uwagi, natomiast w dniu 3 września 2007 r. wpłynął jedynie wniosek podpisany m. in. przez właściciela działek nr [..] i [..] (a nie przez właściciela nieistniejącej już działki [..]), przy czym wniosek ten nie został złożony w ustawowym terminie, a ponadto dotyczył on woli mieszkańców posesji przy ul. W., aby pozostawić ich grunty bez zmian, to jest pozostawienie istniejącego siedliska bez prawa rozbudowy. Podobnej treści wniosek wpłynął w dniu 11 września 2006 r. Burmistrz po rozpatrzeniu złożonych w terminie uwag, zgodnie z art. 17 pkt. 14 u.p.z.p. przekazał Radzie Miasta projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. oraz z uzasadnieniem ich odrzucenia. Rada Miasta rozpoznawała wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza. Załącznik nr 2 do Uchwały obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi i w sytuacji, w której w czasie sesji Rady Miasta żaden z radnych nie zabierał głosu w sprawie uwag, dopuszczalne było przegłosowanie wszystkich uwag jednocześnie, przyjmując tym samym sposób rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych zgodnie z projektem dokumentu. Jak wskazuje Burmistrz, było to zasadne, ponieważ w razie innego stanowiska Rady Miasta co do uwag należałoby przełożyć na późniejszy termin głosowanie nad planem miejscowym. Co do prawidłowości takiego sposobu procedowania nad uwagami przywołał organ orzecznictwo NSA (wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1093/15; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1807/15). Potwierdzeniem faktu prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej jest uznanie przez Wojewodę, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem, bowiem została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 11 lutego 2011 r., a w dniu 26 lutego 2011 r. weszła w życie.
Organ stwierdził dalej, że nie może ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdyż skarżący nie sprecyzował, w jaki sposób przepis ten został naruszony. Przepis ten zawiera ogólne wskazania, jakie wymagania i walory przestrzeni organ planistyczny ma uwzględnić przy uchwalaniu planu i jakimi ogólnymi zasadami ma się kierować.
Co do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprecyzyjne oznaczenie w załączniku graficznym uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zieleni izolacyjnej Burmistrz również ocenił go jako niezasadny. Stwierdził, że opracowanie planu odbyło się w oparciu o zasady określone w art. 17 u.p.z.p. i na żadnym etapie nie nastąpiło naruszenie trybu jego sporządzenia. Przywołał treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając, że w planie wprowadzono zgodnie z ustawowymi wymogami szereg ustaleń, które należy brać pod uwagę przy zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Jak stwierdził organ, plan był sporządzany na podstawie obowiązującego studium, aby w możliwie największym stopniu uwzględnić interesy indywidualne, a w szczególności wszystkie aspekty ekonomiczne i gospodarcze wynikające z zaistniałych zmian planistycznych i społecznych. Duża część złożonych wniosków oraz uwag do planu miejscowego została przez Burmistrza uwzględniona i wprowadzona do treści projektu planu. Jedynie w przypadkach ewidentnej kolizji z ważnym celem publicznym (np. drogi, podstawowy układ zieleni miejskiej, czy strefa ochrony ujęcia wody) albo na skutek ograniczenia uciążliwości istniejącego zakładu wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu danych nieruchomości. Każdorazowe rozstrzygnięcie było podejmowane w sposób indywidualny, po przeprowadzeniu wnikliwych analiz w celu uniknięcia bądź zminimalizowania stopnia ograniczenia interesów indywidualnych. Ustalona powierzchnia terenów budowlanych jest wynikiem uwzględnienia zarówno walorów ekonomicznych przestrzeni, jak i prawa własności. Jak wyjaśnił Burmistrz, właściciel działki [..] i [..], obręb [..] i jednocześnie właściciel zakładu produkcyjnego "A." po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego m.in. teren działki [..] wnosił o "utrzymanie dotychczasowej funkcji, to znaczy siedliska istniejącego bez prawa zabudowy". Inne wnioski na etapie opracowania planu nie były składane. To na jego działkach, biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe z możliwością nowej zabudowy. Jednocześnie wprowadzono linie zabudowy oraz narzucono dla tego obszaru, oznaczonego odpowiednio na rysunku planu, na działce nr [..], lokalizację pasa zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcję zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m (§ 16 ust. 3 lit. b Uchwały). Zieleń ta miała stanowić strefę buforową, izolację między planowaną funkcją mieszkaniowo-usługową, a istniejącym zakładem produkcyjnym. Obszar działki nr [..] w chwili opracowywania planu miejscowego w zdecydowanej większości był zadrzewiony. Uchwalony plan miejscowy przewidział możliwość rozbudowy istniejącego zakładu, nakładając jedynie obowiązek zachowania 10 m pasa zieleni izolacyjnej, zlokalizowanego przy południowej granicy działki nr [..]. Jak podkreślił Burmistrz, hala produkcyjna zlokalizowana w odległości 5,08 m od granicy z sąsiednią działką [..], została wybudowana po uchwaleniu planu, niezgodnie z jego ustaleniami.
W odniesieniu do zarzutu o nieprecyzyjnym rozgraniczeniu terenów o różnym przeznaczeniu, w tym w szczególności oznaczenia granic terenu zieleni izolacyjnej Burmistrz stwierdził, że zgodnie z ustaleniami § 16 ust. 3 lit. b) Uchwały dla terenu 02.MU (w granicach, którego położona jest m.in. działka nr [..]) i dla obszaru oznaczonego odpowiednio na rysunku planu, obowiązuje lokalizacja zieleni w formie biogrup, tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, co też zostało oznaczone na załączniku graficznym nr 1 do Uchwały, gdzie odpowiednim symbolem oznaczone jest miejsce lokalizacji pasa zieleni, która ma stanowić izolację między planowaną funkcją mieszkaniowo-usługową, a istniejącym zakładem produkcyjnym. Jak twierdzi Burmistrz, załącznik graficzny do Uchwały wskazuje jednoznacznie, że pas zieleni izolacyjnej jest położony w granicach działki nr [..]. W oznaczonym miejscu mają się znaleźć (obowiązkowo) zwarte grupy drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, które mają pełnić strefę buforową pomiędzy istniejącą funkcją produkcyjną, a planowanymi terenami mieszkaniowo-usługowymi. Zdaniem Burmistrza załącznik graficzny sporządzony na kopii mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1:1000 obejmuje m.in. granice działek, jak również wszystkie inne elementy - terenowe oraz stanowiące zagospodarowanie terenu, które na mapie do celów planistycznych muszą być ujęte. Granice zieleni izolacyjnej zostały oznaczone w sposób dostatecznie jednoznaczny i precyzyjny.
Zdaniem Burmistrza nie ma potrzeby, aby plan wskazywał, jakie konkretne gatunki roślin miałyby wchodzić do owych biogrup tworzących zieleń izolacyjną. Plan precyzował, że chodzi o zwarte grupy drzew i krzewów gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej (§ 16 ust. 3 lit. b Uchwały). Było oczywiste, że chodzi o zieleń wysoką (drzewa i krzewy), mającą pełnić funkcje izolacyjne.
Burmistrz podkreślił, że zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta omawiany teren określony jest jako obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zatem w celu zachowania istniejącego zakładu przemysłowego i ewentualnej możliwości jego rozwoju wprowadzono odpowiednie zapisy w obowiązującym planie. Jednocześnie uznano, że powinien on być odizolowany od funkcji mieszkaniowych (wskazanych w Studium, jako docelowe dla tego terenu) i stąd wprowadzono obowiązek lokalizacji zieleni izolacyjnej w postaci biogrup przy południowej granicy działki, na której funkcjonuje zakład produkcyjny. Burmistrz wskazał, że dla zachowania kompromisu pomiędzy interesem społecznym i interesem indywidualnym, oraz respektując zasadę równości obywateli wobec prawa, wprowadzono m.in. dla działki nr [..] możliwość zachowania funkcji dla istniejącego zakładu produkcyjnego, a nawet jego rozwoju, wprowadzając pewne ograniczenia wynikające przede wszystkim z obowiązku lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m, która ma pełnić strefę buforową pomiędzy istniejącą funkcją produkcyjną, a planowanymi terenami mieszkaniowo usługowymi. Zdaniem Burmistrza część tekstowa planu w sposób wystarczający precyzyjny opisuje sposób zagospodarowania powyższych obszarów: dla funkcji przemysłowej, dla funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz dla funkcji zieleni izolacyjnej. Wyjaśnił też organ, że nie istnieje już działka nr [..], która została podzielona na dziesięć mniejszych działek.
Końcowo Burmistrz stwierdził, że zaskarżona Uchwała nie narusza żadnych zasad sporządzenia planu miejscowego, jak również obowiązującego prawa i nie daje podstaw do twierdzenia, że ustalenia planu naruszają interes prawny właścicieli terenów objętych planem.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Kontrolując legalność zaskarżonej Uchwały sąd wojewódzki uznał, że skarga jest bezzasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta [..], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r., nr [..], poz. [..]. Z uwagi na to, że niniejsza uchwała podjęta została w roku 2010, znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) w brzmieniu właściwym dla daty jej podjęcia, przede wszystkim w związku z datą podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co miało miejsce w dniu 5 lipca 20106 r..
Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego.
Stan prawny w zaskarżonej Uchwale jest niewątpliwy – podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Jak to już zostało zaznaczone, do Uchwały zastosowania mają przepisy tej ustawy w brzmieniu przed zmianami, które weszły w życie z dniem 25 września 2010 r. na mocy ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., Nr 155, poz. 1043) oraz z dniem 21 października 2010 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871).
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że gmina z mocy ustawy posiada uprawnienia do samodzielnego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, a w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Jest jednak oczywistym, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ponadto przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (według jego aktualnego brzmienia). Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem zasad sporządzania planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).
Takich naruszeń, o stopniu istotności, sąd orzekający w niniejszej sprawie się nie dopatrzył i oceny tej nie zmieniają zarzuty podniesione w skardze.
Wnoszący skargę Prokurator upatruje wadliwości uchwały w naruszeniu procedury uchwalania planu miejscowego, a to polegającej na nierozpatrzeniu uwag zgłoszonych do projektu planu na etapie jego tworzenia. Zdaniem skarżącego zgłoszone uwagi należało rozpatrzyć indywidualnie, natomiast uchwalająca plan Rada podczas jednego głosowania odrzuciła 25 wniosków, w tym właścicieli działki [..], obręb [..]. Zarzut ten nie jest jednak zasadny.
Kwestię rozpatrywania uwag zgłaszanych do projektu planu miejscowego reguluje art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwalając plan miejscowy rada gminy jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Treść tego przepisu w orzecznictwie nie budzi wątpliwości i oznacza, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, sam zaś przepis nie nakazuje, aby każda uwaga do projektu była rozpatrywana oddzielnie. Za typowe uznaje się więc, gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia - tak jak w tej sprawie - żadnej z uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącym planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządza planu, tym bardziej, że z tego załącznika wynika wprost, że Rada poszczególnych uwag nie uwzględniła, zawierając też każdorazowo w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z uwag. Taka okoliczność oznacza, że także każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Oczywiście na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawsze takie działanie rady gminy będzie mogło być uznane za prawidłowe, a mianowicie jednoczesne uchwalenie planu i rozpatrzenie uwag nie może nastąpić w sytuacji, gdy uwagi miałyby zostać uwzględnione, a projekt planu, który jest przedmiotem głosowania nie zawiera odpowiednich zmian w tym zakresie, lub gdy z przeprowadzonej procedury planistycznej wynika, że radnym nie mogła być znana treść zgłoszonych uwag lub motywy w oparciu o jakie doszło do ich rozpatrzenia (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 8. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 205-206). W niniejszej sprawie taki problem jednak nie zaistniał, bo uwag nie uwzględniono oraz brak jest podstaw do stwierdzenia, że radni przy głosowaniu nad uchwaleniem planu nie posiadali wiedzy w przedmiocie zgłoszonych uwag. Ponadto okoliczność, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Dodatkowo sąd zwraca uwagę, że wszystkie uwagi dotyczące projektu przedmiotowego planu zgłoszone w toku procedury planistycznej w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zostały rozpatrzone uprzednio przez Burmistrza Miasta w sposób przewidziany w art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p., po przeprowadzeniu dyskusji publicznej, obligatoryjnej, na podstawie wówczas obowiązującego art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Wynika to z akt planistycznych, w których znajduje się ogłoszenie Burmistrza z dnia 19 sierpnia 2010 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko) od dnia 3 września do dnia 24 września 2010 r., w tym podaniu terminu dyskusji publicznej (na dzień 23 września 2010 r.), wraz z dowodem jego obwieszczenia. Następnie sporządzony został protokół z dyskusji publicznej, wreszcie dołączone zostało wraz z wykazem zgłoszonych uwag Zarządzenie Nr [..] Burmistrza Miasta z dnia 19 października 2010 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do wglądu projektu kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy dokument potwierdza również, że wszystkie zgłoszone w terminie wyłożenia projektu planu uwagi rozpatrzone zostały w sposób określony w art. 17 pkt 12 u.p.z.p., każda z tych uwag w istocie indywidualnie, mimo że objęta jednym rozstrzygnięciem.
Zdaniem sądu wojewódzkiego potwierdza to stanowisko Burmistrza co do prawidłowości procedury planistycznej, zarówno na etapie rozpatrywania uwag przez Burmistrza jak i następnie przez Radę Miasta.
Należy też zauważyć, że skarżący Prokurator kwestionuje prawidłowość rozpatrzenia uwag podnosząc, że uwagi zgłoszone przez właścicieli działek nr [..] i [..] nie zostały w ogóle rozpatrzone. Tymczasem z materiałów planistycznych wynika, że osoby te w przewidzianym przepisami terminie żadnych uwag nie zgłosiły. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 3-29 września 2010 r., zatem termin na zgłaszanie uwag upływał w dniu 8 października 2010 r. W wykazie uwag wniesionych do wyłożonego planu brak jest jednak uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr [..] i [..]. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, jedynie w dniu 3 września 2007 r. wpłynął wniosek podpisany m.in. przez właściciela działek nr [..] i [..], nie zaś właściciela nieistniejącej już działki nr [..], lecz pismo to w rzeczywistości nie stanowiło uwagi do projektu planu, lecz wniosek wyrażający wyrażało wolę mieszkańców posesji przy ul. W., aby pozostawić ich grunty bez zmian. Wniosek podobnej treści złożył także właściciel działki nr [..] i zakładu produkcyjnego "A." i również to pismo nie może zostać uznane za uwagę do projektu planu, do której rozpoznania zobligowana byłaby Rada, a wcześniej Burmistrz.
Reasumując, nie sposób podzielić zarzutów Prokuratora o nieprawidłowym trybie procedowania miejscowego planu poprzez niewłaściwe rozpatrzenie zgłoszonych do projektu uwag, a nadto brak rozpatrzenia wszystkich ze zgłoszonych uwag.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut związany z nieprecyzyjnym oznaczeniem w załączniku graficznym uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zieleni izolacyjnej oraz zarzut, że ustalenie ww. pasa narusza prawa właścicieli działek nr [..] i [..].
W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl zaś art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w procedurze planistycznej sporządza się projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie sądu uchwalająca skarżoną Uchwałę Rada Miasta wymogi te spełniła.
Analiza dokumentacji projektowej planu wskazuje, że plan został sporządzony na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań w taki sposób, aby uwzględnić zarówno interesy indywidualne, jak i interes społeczny. Podkreślić trzeba, że teren działek nr [..] i [..] (na której wybudowano halę produkcyjną) zgodnie z ustaleniami ww. studium określony został jako obszar zabudowy mieszkaniowo usługowej, natomiast wprowadzone zapisy planu miały na celu zachowanie istniejącego zakładu przemysłowego i uwzględniły ewentualny jego rozwój. Jak wynika natomiast z ustaleń przewidzianych dla jednostki oznaczonej w planie symbolem 02.MU (§ 16 planu) teren ten przeznaczony jest po zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczalną lokalizacją usług jako samodzielnej funkcji i usług turystycznych wyłącznie w formie budynków zamieszkania zbiorowego w obiektach hotelarskich. W ramach zasad zagospodarowania dla terenu wydzielonego we wskazanej strefie o symbolu 02/1.1. dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe. W ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zasady kształtowania zasobów zieleni, m.in. przewidując dla terenu oznaczonego odpowiednio na rysunku planu obowiązek lokalizacji zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej, o szerokości co najmniej 10 m.
Z powyższego wynika, że przeznaczenie działki nr [..], znajdującej się w obrębie jednostki 02.MU nie uległo zmianie, gdyż w uchwalonym planie zachowano dotychczasowe przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe z możliwością realizacji usług samodzielnych, w tym hotelarskich. W odniesieniu zaś do działki nr [..] i ustalonego na jej terenie pasa izolacyjnego wskazać trzeba, że w chwili uchwalania planu teren ten był w większości zadrzewiony, co obrazują załączone do odpowiedzi na skargę zdjęcia lotnicze, natomiast hala produkcyjna zlokalizowana zaledwie 5,08 m od granicy z działką nr [..] została wybudowana po jego uchwaleniu. Przedmiotowy plan przewidywał więc możliwość rozbudowy istniejącego zakładu, natomiast zieleń izolacyjna przewidziana na działce nr [..] miała stanowić jedynie strefę buforową i izolację miedzy planowaną funkcją mieszkaniowo-usługową, a istniejącym zakładem produkcyjnym. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Burmistrza, że takie rozwiązanie stanowi kompromis między interesem społecznym i interesem indywidualnym, poprzez zachowanie funkcji istniejącego zakładu, a nawet jego rozwoju, zaś wprowadzone ograniczenia w postaci pasa zieleni nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności właściciela działki nr [..].
Odnosząc się do kwestii rozgraniczenia granic poszczególnych obszarów wskazać trzeba, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Z przepisu tego wynika, że dozwolone z punktu widzenia obowiązującego prawa określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, jest możliwe, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają np. funkcja usługowa czy przemysłowa z funkcją mieszkalną. Z kolei wprowadzenie dla jednego obszaru terenów o różnym przeznaczeniu możliwe jest jedynie poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających te tereny. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.
Określenie zatem w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowania w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu". W doktrynie podkreśla się przy tym, że dla jasności i precyzyjności stosowania tej regulacji prawnej wymagane jest wyraźne, tj. niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości wyznaczenia linii rozgraniczających poszczególne tereny. Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegi i muszą być wiążące tak, aby nie pozostawiać innemu niż rada gminy organowi możliwości ich przesuwania poza planem, ponieważ oznaczałoby to delegowanie na rzecz tego organu kompetencji do wyznaczenia przebiegu ww. linii a rada gminy kompetencji do takiej delegacji nie ma (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10, Lexis.pl nr 2449362).
W kontrolowanej uchwale przeznaczenie omawianego terenu oraz zasady jego zagospodarowania znalazły odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu. W szczególności w §16 ust. 3 pkt b Uchwały przewidziano utworzenie zieleni, pełniącej funkcję zieleni izolacyjnej, jednoznacznie wskazując, że pas ten ma szerokość 10 m. Jego dokładna lokalizacja została zaś oznaczona na załączniku graficznym w granicach działki nr [..]. Tym samym pas ten oddziela istniejącą strefę produkcyjną i planowane tereny mieszkaniowo-usługowe, a naniesione na mapie granice działek i inne oznaczenia powodują w ocenie Sądu, że granice poszczególnych obszarów zostały należycie oznaczone. Z kolei część tekstowa planu pozwala ustalić sposób zagospodarowania omawianych obszarów o funkcji przemysłowej, funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz funkcji zieleni izolacyjnej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w skarżonej Uchwale w sposób nieprecyzyjny rozgraniczono tereny o różnym przeznaczeniu, co stanowiłoby naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W ocenie sądu wbrew zarzutom skargi opracowanie przedmiotowego planu miejscowego odbyło się w oparciu o zasady określone w art. 17 u.p.z.p. i na żadnym etapie nie nastąpiło naruszenie trybu jego sporządzenia. W szczególności organ uchwałodawczy należycie procedował w sprawie wniesionych uwag, a przegłosowanie wszystkich uwag jednocześnie i przyjęcie w ten sposób rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych, nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co wykazano w uzasadnieniu. Także zarzuty dotyczącej samej treści uchwały – graficznej i tekstowej – okazały się bezpodstawne. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie przez organ gminy władztwa planistycznego w sposób, jaki upatruje w skardze Prokurator. Z kolei zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jest nietrafny, gdyż jest to przepis ogólny, który określa zakres ustawy stanowiąc, że ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Cytowany przepis nie stanowi materialnej podstawy procedowania planu miejscowego, wobec czego Rada Miasta nie mogła go naruszyć.
Niejako ubocznie sąd wojewódzki też wyjaśnia, że z urzędu znane są mu sprawy ze skarg na przedmiotową Uchwałę wnoszone przez właścicieli działek nr [..] i nr [..]. W szczególności w sprawie sygn. akt II SA/Gd 472/16, w której zapadło prawomocne postanowienie o odrzuceniu skargi P. K. (współwłaściciela działki nr [..]) na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., w skardze sformułowano szereg zarzutów zbieżnych z zarzutami niniejszej skargi, co do których organ gminy odniósł się podobnie jak w kontrolowanej obecnie sprawie. Wspólnym problemem jaki się w nich jawi jest w istocie wybudowanie po uchwaleniu skarżonego planu hali produkcyjnej na działce nr [..] niezgodnie z treścią Uchwały, gdyż w miejscu przeznaczonym pod pas zieleni izolacyjnej.
Z przedstawionych względów sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na istotną wadliwość trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, w ramach obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się w sprawie innych naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.