II SA/Gd 557/05

II SA/Gd 557/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Marek Gorski
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: NSA Marek Gorski NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2005 r. nr [...], a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2004 r. nr [...] i postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2004 r. nr [...] 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 września 2003 r., na skutek wniosku złożonego w dniu 21 stycznia 2003 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z zespołem anten, kontenerem oraz infrastrukturą techniczną na dachu domu przy ul. [...] w G. (działka nr [...]). Decyzja ta, a także wcześniej zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zostały doręczone M. i K. S.
Decyzją z dnia 11 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2003 r. wniesione przez Z. i J. K., Z. C., D. N., M. i C. K., A. H., A. G. i W. T., decyzję tą utrzymało w mocy. Wskazani odwołujący się a nadto T. R. i J. G. wnieśli, nadając ją w urzędzie pocztowym na adres Sądu w dniu 16 stycznia 2004 r., skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2003 r. Skarga ta została w trybie art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które zwróciło ją, wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, w dniu 25 lutego 2004 r. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił tą skargę z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego w części dotyczącej wszystkich skarżących z wyjątkiem W. T., która wpis uiściła w dniu 18 marca 2004 r.
W dniach 25 i 27 maja 2004 r. M. i K. S., mieszkający w G. przy ul. [...], złożyli w Urzędzie Miasta podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2003 r. Jako podstawę wznowienia powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 27 maja 2004 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie zakończone, jak napisano w postanowieniu, ostateczną decyzją tego organu z dnia 15 września 2003 r. Uzasadniając podstawę wznowienia wskazano, że M. i K. S. byli stronami postępowania, gdyż strony postępowania ustalono na podstawie określonego w raporcie o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko zasięgu obszaru o przekroczonym dopuszczalnym poziomie promieniowania, który obejmował także część działki przy ul. [...], której M. i K. S. są właścicielami.
W dniu 18 czerwca 2004 r. podanie o wznowienie postępowania M. i K. S. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przekazując to podanie stwierdzono, że postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2004 r. zostało podjęte z naruszeniem art. 150 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 listopada 2004 r. wznowiło postępowanie zakończone swoją decyzją z dnia 11 grudnia 2003 r. Uzasadniając podstawę wznowienia wskazano, że M. i K. S. są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], która sąsiaduje z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Następnie decyzją z dnia 25 stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia 11 grudnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, które polegało na tym, że M. i K. S. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym ją podjęto, i jednocześnie odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozpoznając sprawę wznowienia postępowanie ponownie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. i K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w tym samym składzie, decyzją z dnia 26 kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 25 stycznia 2005 r.
M. i K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2005 r. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, w której zarzucili naruszenie art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Pod rządami ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) powszechnie przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania. Pogląd taki wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie II SA/Gd 1353/98 (OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81), oraz w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie FPS 12/99 (ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7), w którym również przedstawiono aprobujące taką tezę poglądy doktryny. Stan prawny wynikający z przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dotyczący konkurencyjności administracyjnych postępowań nadzwyczajnych i postępowania przed sądem administracyjnym, nie różni się istotnie od stanu prawnego wynikającego z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w zaskarżony do sądu administracyjnego akt są w swej istocie takie same (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i nadal istnieje zakaz prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (odpowiednio art. 35 ust. 4 i art. 56). Jest zatem uprawniony sformułowany w doktrynie prawa (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Zakamycze 2005, teza 4 do art. 56 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2005, teza 19 d art. 56) pogląd, że dotychczasowe stanowisko jest aktualne także pod rządami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro w dniu 16 stycznia 2004 została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2003 r., to organ ten nie był uprawniony do późniejszego wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utraciło kompetencje do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Powoduje to, że postanowienie i decyzja wydane w tym postępowaniu są nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (Za taką konsekwencją wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego opowiada się L. Żukowski w glosie do powołanego wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., opublikowanej wraz z tym wyrokiem).
Zatem, mając na uwadze, że skarga do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 11 grudnia 2003 r. została wniesiona w dniu 16 stycznia 2004 r., zaś podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zostało złożone najwcześniej w dniu 25 maja 2004 r., Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponadto na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2005 r. oraz poprzedzającego obie te decyzje postanowienia tego organu z dnia 8 listopada 2004 r. o wznowieniu postępowania. Wszystkie te akty zostały bowiem podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, mianowicie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W tak określonych granicach sprawy zostało także podjęte postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 27 maja 2004 r., które poza wadą taką jak akty Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma tą wadę, że zostało podjęte przez organ niewłaściwy z powodu naruszenia art. 150 § 1 k.p.a., który stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium odwoławcze. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność również tego postanowienia.
W wyniku uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego i poprzedzających je aktów administracyjnych sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 grudnia 2003 r., zainicjowana podaniem o wznowienie postępowania złożonym przez M. i K. S., winna być ponownie rozpatrzona. Uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że skoro już w chwili złożenia podania o wznowienie postępowania wszczęcie takie postępowania było niedopuszczalne, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania.
W związku z takim przyszłym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej należy wyjaśnić, że kwestia naruszenia prawa M. i K. S. do ewentualnego udziału w postępowaniu, w którym podjęto decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2003 r., i następnie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2003 r., będzie badana w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi W. T. na tą ostatnią decyzję. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z podstaw uwzględnienia skargi jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, gdyby się w postępowaniu ze skargi W. T. okazało, że istotnie M. i K. S. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną przez nią decyzją, to skarga ta bez względu na podniesione w niej zarzuty, i nawet bez względu na udział w tym postępowaniu sądowym M. i K. S., będzie uwzględniona. Uwzględnienie z tego powodu skargi W. T. spowoduje, że M. i K. S. będą mogli w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie później w postępowaniu przed sądem administracyjnym przedstawić swoje zarzuty dotyczące meritum sprawy, a więc decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu w obecnym postępowaniu zarzuty te nie mogą być rozpatrywane, gdyż w przeciwnym razie, z uwagi na wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ich udział w postępowaniu administracyjnym byłby pozorny.
Na potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej podaniem o wznowienie postępowania złożonym przez M. i K. S. należy wskazać, że zgodnie z przeważającymi poglądami orzecznictwa i doktryny, które Sąd podziela (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, teza 9 do art. 24, M. Jaśkowska i A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, teza 9 do art. 24 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1983 r. w sprawie I SA 1714/82 opublikowany w ONSA nr 1 z 1983 r., poz. 35, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie II SA/Kr 1408/99, niepublikowany, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie SA/Bd 2288/03, niepublikowany i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003 r. w sprawie V SA 1313/02, niepublikowany) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także w przypadku decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że pracownik samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu w pierwszej instancji przez ten organ decyzji administracyjnej, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reguła ta w niniejszej sprawie została naruszona, gdyż zarówno decyzja z dnia 25 stycznia 2005 r., jak i decyzja z dnia 26 kwietnia 2005 r. zostały podjęte przez tych samych urzędników. Uchybienie to, stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), skutkuje uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w niniejszej sprawie Sąd uwzględniając skargę zastosował dalej idący środek, jakim jest stwierdzenie nieważności, gdyż taka treść rozstrzygnięcia, a nie uchylenie, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy.
Z tych wszystkich powodów, na podstawie powołanych przepisów, uwzględniając skargę, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 stycznia 2005.
Nadto, wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nią wpis sądowy.