II SA/Gd 554/25

II SA/Gd 554/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 maja 2025 r., nr SKO Gd/5908/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Osieczna z dnia 20 listopada 2024 r., nr 39/2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO Gd/5908/24 w przedmiocie warunków zabudowy wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 5 września 2023 r. J.S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy na działce nr [...], obr. K., gmina O. - drogi wewnętrznej koniecznej dla działek nr [...]-[...].
Postanowieniem z 19 września 2023 r. Wójt Gminy Osieczna odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że zakres żądania wniosku z 5 września 2023 r. jest tożsamy z żądaniem wniosku strony rozstrzygniętego ostateczną decyzją Wójta Gminy Osieczna nr 24/2023 z 18 sierpnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr [...], obr. K., gmina O. Zdaniem organu w sprawie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), stanowiący przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie.
W następstwie rozpoznania zażalenia J. S. na ww. postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r., nr SKO Gd/5568/23 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Oba ww. postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 3/24. Sąd stwierdził, że akta sprawy nie zawierają dokumentów dotyczących sprawy toczącej się na podstawie wcześniejszego wniosku, zakończonej wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r., która stała się ostateczna, zweryfikowanie zatem twierdzenia organu o tożsamości spraw jest niemożliwe. W ramach zaleceń co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownej oceny wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z 5 września 2023 r. w aspekcie jego tożsamości z innym wnioskiem, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, organy dokonają na podstawie pełnych akt, koniecznych dla takiej oceny, a więc uwzględniających akta sprawy, stanowiącej wzorzec dla ustalenia tej tożsamości.
Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy Osieczna decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. nr 39/2024 odmówił J. S. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], obręb K., gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie drogi koniecznej wewnętrznej dojazdowej.
W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że cyt. "Dz. [...] (prawidłowy numer działki to [...]- dopisek Sądu) w obr. K. będąca przedmiotem wniosku Pana J. S. z 05.09.2023r. i wcześniejszego z dnia 26.06.2023r. to wg danych z ewidencji gruntów użytki RVI i Ls VI. Jest to teren położony w obszarach chronionych przyrodniczo - Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] i w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków "[...], w których obowiązują ograniczenia i zakazy wynikające z przepisów ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody oraz z prawa miejscowego jakim jest Uchwała Sejmiku Woj. Pomorskiego Nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 16.08.2016r. poz. 2942). Teren działki objętej wnioskiem nie jest wskazany do obowiązkowego sporządzenia mpzp na podstawie przepisów odrębnych. Nie jest to obszar wskazywany w dokumencie Studium gminy O. do obowiązkowego sporządzania planu miejscowego."
W ocenie Wójta, w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., bowiem, cyt. "Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, jako organ ochrony gruntów leśnych postanowieniem z dnia 2023r. (wpływ do UG dnia 19.06.2023r.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji wz w zakresie ochrony gruntów leśnych. Teren objęty wnioskiem nie uzyskał dotychczas zgody na zmianę leśnego przeznaczenia na cele nieleśne. Działka objęta wnioskiem jest objęta planem urządzenia lasu i stanowi część kompleksu leśnego (...). Wg postanowienia ZS.224.3.154.2023.APN z dnia 13 lipca 2023r. wnioskowanemu zamierzeniu w proponowanej lokalizacji sprzeciwiają się przepisy ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych."
Odwołanie od decyzji nr 39/2024 z dnia 3 grudnia 2024r. wniósł J. S., podnosząc, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił tego, że wcześniej wydał decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...], w wyniku, którego powstała m.in. działka nr [...] z przeznaczeniem pod projekt drogi wewnętrznej. W następstwie wskazanej decyzji podziałowej, Wójt Gminy Osieczna decyzjami o numerach 5/2022, 6/2022 i 7/2022 z dnia 1 lutego 2022r. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...]-[...] mających na podstawie wyżej wskazanej decyzji podziałowej zapewniony dojazd drogą wewnętrzną urządzoną na działce nr [...]. Wójt Gminy Osieczna wydał też decyzję z dnia 4 lutego 2022r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], na działki nr [...] i [...] o pow. 0,1139 ha.
Dalej skarżący podał, że droga dojazdowa na działce nr [...] faktycznie została urządzona przed wielu laty, co wynika z pisma Starosty Starogardzkiego z dnia 20 sierpnia 2024r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium wskazało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla drogi koniecznej na działce nr [...] obr. K. oparta jest na niespełnieniu warunku wynikającego z przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dnia 24 kwietnia 2023r. wynika, iż działka nr [...] obr. K. o pow. 0,1139 ha jest w części o pow. 0,0812 ha określona jako użytek leśny symbol LsVI, a w części o pow. 0,0327 ha stanowi użytek rolny symbol RVI. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Mimo trwającego od 26.06.2023r. postępowania administracyjnego - wnioskodawca nie przedstawił dowodu, że teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...] z terenu leśnego i rolnego na cele nieleśne i nierolne. Ponadto nie zostaje spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zgodności z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024r. poz. 82).
Kolegium dostrzegło, że organ I instancji powołał się na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku "z dnia 2023r. (wpływ do UG dnia 19.06.2023r.)" odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych, którego to postanowienia w aktach sprawy brak i które, biorąc pod uwagę datę jego wpływu do organu (19.06.2023r.) nie mogło zapaść w ramach niniejszego postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia 5 września 2023 r. Mimo tego, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja nie może ulec zmianie, gdyż określone wyżej względy faktyczne i prawne nie mogą skutecznie pominąć przepisów ochrony gruntów leśnych.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł J. S., wskazując, że działka nr [...] od niepamiętnych lat stanowi drogę. Kolegium w swojej decyzji powołuje się na ustawy, które nie muszą być dokładnie przystające do jego sytuacji. Kolegium powołało się też na pismo Starosty Starogardu Gdańskiego z dnia 20 sierpnia 2024 r. w którym to Starosta stwierdza, iż działka została urządzona przed wielu laty i wydzielenie [...] o powierzchni 662 m2 nie wymaga jakichkolwiek uzgodnień z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Gdańsku, gdyż nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach. Ponadto zdaniem skarżącego Kolegium w kolejnej części decyzji stwierdziło, że stosownie do ustawy art. 61 ust. 1 pkt 4 teren wnioskodawcy w tej kwestii nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto wskazał, że organ jest związany wpisem w ewidencji gruntów, kwalifikującym działkę jako leśną, nie ma więc podstaw do badania czy taki grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach czy też jest drogą leśną faktycznie przeznaczoną do komunikacji leśnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie, gdy przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym organem w sprawach gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Koniecznym warunkiem "skuteczności" zgody udzielonej przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest wykorzystanie tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. celem sformułowania "teren jest objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia grantów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach.
W piśmie procesowym z 8 sierpnia 2025 r. skarżący wskazał, że decyzji Kolegium zarzuca naruszenie zasady budowania zaufania obywatela do państwa wynikającej z k.p.a. w związku z art. 92, 93 i 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 54-67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 maja 2025 r. nr SKO Gd/5908/24 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Osieczna z dnia 20 listopada 2024 r. nr 39/2024, w której odmówiono J. S. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], obręb K., gmina O., dla inwestycji polegającej na budowie drogi koniecznej wewnętrznej dojazdowej. Decyzje te wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 3/24, którym uchylono poprzednio wydane postanowienia organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania z uwagi na stan rzeczy osądzonej. Sąd wskazał, że brak jest w aktach sprawy przesłanych sądowi akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r., tym samym nie możliwa była kontrola wniosku skarżącego z 5 września 2023 r. z wnioskiem, który został rozpatrzony decyzją z 18 sierpnia 2023 r., na którego tożsamość powołały się organy.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16).
Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21).
Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05).
Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tutejszego Sądu z 18 kwietnia 2024 r.
Sąd w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 3/24 wskazał, że co do zasady nie budzi wątpliwości, że fakt tożsamości wniosku skarżącego z 5 września 2023 r. z jego wcześniejszym wnioskiem, zakończonym wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r., która stała się ostateczna, stanowi przeszkodę do ponownego orzekania, określaną jako stan powagi rzeczy osądzonej. Rzecz w tym jednak, że w braku kompletnych akt postępowania, w szczególności – w braku akt sprawy zakończonej decyzją z 18 sierpnia 2023 r., dołączonych do sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 5 września 2023 r., ustalenie tej tożsamości jest niemożliwe, podobnie jak kontrola przez sąd administracyjny prawidłowości tego ustalenia, dokonana przez organy administracji. W związku z tym Sąd nakazał organom dokonanie ponownej oceny wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z 5 września 2023 r. w aspekcie jego tożsamości z innym wnioskiem, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, czego miały dokonać na podstawie pełnych akt, koniecznych dla takiej oceny, a więc uwzględniających akta sprawy, stanowiącej wzorzec dla ustalenia tej tożsamości.
Wskazań tych organy nie wykonały. Przesłane Sądowi akta, na podstawie których podjęto decyzje merytoryczne, w dalszym ciągu nie zawierają akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r., w związku z czym nadal nie jest możliwe zweryfikowanie tego, czy w sprawie wszczętej z wniosku skarżącego z dnia 5 września 2023 r. zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej czy też nie. Tymczasem w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie w której wydano już decyzje ostateczną, oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. naruszającego zasadę res iudicata.
Za wydanym uprzednio wyrokiem z dnia z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 3/24, należy wskazać, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego przepisu Sąd ma obowiązek dokonać oceny czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Tylko więc kompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają Sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 P.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21).
Podsumowując, organ I instancji w kompletnie pominął wykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 3/24. Sąd w wyroku tym nakazał dokonanie ponownej oceny wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z 5 września 2023 r. w aspekcie jego tożsamości z innym wnioskiem, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Tym czasem organ pominął dokonanie tej oceny, wszczynając postępowanie administracyjne i wydając decyzję merytoryczną. Wątpliwym jest, by organ faktycznie dokonał oceny tożsamości wniosków przed wszczęciem postępowania, w sytuacji, kiedy w aktach sprawy brak jest materiału koniecznego do jej dokonania. Jednocześnie organ nie odniósł się do tej kwestii w żaden sposób na późniejszym etapie postępowania.
Nie ulega wątpliwości, że ponownie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) w sposób, który miał wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełni akta sprawy o akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2023 r. i w pierwszej kolejności dokonana ponownej oceny wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy z 5 września 2023 r. w aspekcie jego tożsamości z wnioskiem zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej rozważań Sądu. Jeżeli stwierdzi tożsamość między sprawą rozstrzygniętą decyzją z 18 sierpnia 2023 r. a sprawą niniejszą zainicjowaną wnioskiem z dnia 5 września 2023 r., to postępowanie w niniejszej sprawie trzeba będzie umorzyć (skoro już zostało wszczęte, o czym zawiadomiono pismem z dnia 6 sierpnia 2024 r.). Jeżeli analiza akt sprawy dowiedzie, że takiej tożsamości brak, możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek skarżącego z dnia 5 września 2023 r. W takiej sytuacji, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 5 września 2023 r., organ będzie miał na uwadze, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonanego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku w innej sprawie, tj. w sprawie wcześniejszego wniosku oraz że jeżeli organ powołuje się na jakikolwiek dokument, to musi on znajdować się w aktach sprawy.
W zaistniałej sytuacji odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących możliwości wydania warunków zabudowy dla planowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...] jest przedwczesne. W pierwszej kolejności bowiem wyjaśnić należy to, czy w sprawie nie zachodzi sytuacja powagi rzeczy osądzonej, wykluczająca możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 5 września 2023 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składa się kwota 500 złotych tytułem uiszczonego przez stronę wpisu od skargi.