II SA/Gd 553/21

II SA/Gd 553/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2098/22 - Wyrok NSA z 2025-03-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 52 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia 27 listopada 2020 r. A. (dalej: "Inwestor"), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw.
z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wystąpił do Wójta Gminy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej) 15kV i demontażu linii napowietrznej 15kV na działkach: nr [..]-[..].
Obwieszczeniami i zawiadomieniami z 2 grudnia 2020 r. Wójt poinformował strony
o wszczęciu postępowania w sprawie.
Sporządzony w toku postępowania projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został przesłany celem uzgodnienia Dyrektorowi Parku Narodowego, Staroście, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oraz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.
Projekt (po zmianach wprowadzonych w związku z wystąpieniem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych), został uzgodniony poprzez: 1) wydanie przez Dyrektora Parku Narodowego postanowienia z dnia 7 stycznia 2021 r.,
2) wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowienia z dnia 11 stycznia 2021 r., 3) wydanie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienia z dnia 14 stycznia 2021 r. Starosta w ustawowym terminie nie zajął stanowiska, przez co przesłany projekt decyzji organ pierwszej instancji uznał za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. A. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") zgłosiła Wójtowi uwagi dotyczące projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zarzucając m.in. braki formalne wniosku Inwestora oraz niezgodność
z przepisami prawa materialnego, w tym z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 ze zm.) - dalej: "u.w.r.o.w.", przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) - dalej: "u.o.p.". Strona zaproponowała również określenie innego przebiegu inwestycji, poza jej nieruchomością, na działkach oznaczonych numerami [..] i [..], które należą odpowiednio do Gminy i Skarbu Państwa - Lasów Państwowych.
Pismo Strony zostało przesłane Inwestorowi, który w odpowiedzi wskazał, że ze względu na częściową lokalizację istniejącej linii na terenach podmokłych, utrudniających prowadzenie prac eksploatacyjnych i szybką naprawę linii, zasadne jest posadowienie nowych słupów w miejscach o możliwie jak najwyższej rzędnej terenu. W piśmie tym wyjaśniono również charakter inwestycji wskazując, że ma ona przede wszystkim znaczenie lokalne.
Decyzją z dnia 25 marca 2021 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 15kV (kablowo-napowietrznej) oraz demontażu linii napowietrznej 15kV w obrębach ewidencyjnych S. i U., gmina W. (działka nr [..] obręb S.; działki nr [..]-[..] obręb U.).
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzję wydano po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wójt wskazał, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (wynikających
z przepisów odrębnych) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Organ pierwszej instancji zaznaczył, że projektowane przedsięwzięcie dotyczy budowy inwestycji, na terenie niewymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r.,
poz. 1161) - dalej: "u.o.g.r.l.".
Po dokonaniu analizy i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja Wójt stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia standardy przepisów ochrony środowiska, nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, ani żadną z form ochrony obszarowej wymienionej w u.o.p., ponadto teren nie jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, należą do inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do pisma Skarżącej z dnia 11 stycznia 2021 r. Wójt wskazał,
że zawarte w nim zarzuty dotyczyły głównie niekorzystnego dla właścicielki nieruchomości przebiegu inwestycji w granicach działki [..] oraz niedostatecznej charakterystyki inwestycji, w szczególności w zakresie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Pismo to zostało przekazane Inwestorowi w celu umożliwienia odniesienia się do podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi Inwestor poinformował, że nie rozważa zmiany przebiegu projektowanej inwestycji i wniósł o wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem i dla oznaczonego obszaru.
Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie
z obowiązującym stanem prawnym jest on zobowiązany wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia zgodnie ze złożonym przez Inwestora wnioskiem. Podkreślono, że z uwagi na związany charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikający z art. 56 u.p.z.p.,
w razie spełnienia przesłanek ustawowych zobligowany był uwzględnić wniosek Inwestora. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Wójt podkreślił, że wśród przesłanek ustawowych nie zostały wymienione konieczność czy celowość inwestycji, tym samym organ tych kwestii nie bada. Ponadto przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania
(w tym właścicieli nieruchomości, przez które ewentualnie będzie przebiegać linia). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania, czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p. wskazując, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy charakterystyczne tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, natomiast drugą jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi ono realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Kolegium zaznaczyło, że tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie można zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyłączną podstawą odmowy wydania ww. inwestycji jest więc sprzeczność z przepisami odrębnymi. Podstawą taką nie może być natomiast np. zaburzenie ładu przestrzennego.
W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją. Wskazana powyżej jedyna przesłanka odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ściśle skorelowana z treścią art. 53 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Przez "zarzuty" należy rozumieć wadliwości związane z konkretnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, a więc de facto
z przepisami odrębnymi i przepisami k.p.a. Celem dokonania analizy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, ustawodawca przewidział instytucję uzgodnienia treści projektu decyzji z innymi organami, do właściwości których należy stosowanie uregulowań szczególnych. Stanowisko tych organów co do zastosowania przepisów odrębnych jest dla organu lokalizacyjnego wiążące.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że w sprawie brak jest okoliczności, które przemawiałyby za odmową wydania decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy nie stwierdził żadnych nieprawidłowości proceduralnych, przede wszystkim w świetle uregulowania zawartego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Strony postępowania zostały bowiem prawidłowo zawiadomione o wszystkich jego etapach. Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziło również potraktowanie inwestycji objętej wnioskiem jako inwestycji celu publicznego. Lokalne znaczenie inwestycji zostało bowiem jasno
i przekonująco wyjaśnione w piśmie Inwestora z dnia 29 stycznia 2021 r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zostały zbadane kwestie, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., czego potwierdzeniem jest analiza znajdująca się w aktach sprawy. Zaznaczono, że w sprawie wypowiedziały się również organy uzgadniające.
Kolegium wskazało, że w kwestii dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych
(art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) prawidłowo poinformowany Starosta nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni, co należy uznać za brak zastrzeżeń (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na działce nr [..], stanowiącej własność Skarżącej, znajdują się grunty klasy RV, RVI, ŁV, PsIV, PsV i W. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia szczególnie chronione są grunty klasy I, II i III. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 6 u.o.g.r.l., a czym innym wyłączanie gruntów z produkcji rolnej, o którym mowa w art. 11 tej ostatniej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestia wyłączania gruntów z produkcji rolnej
w ogóle nie ma znaczenia, w związku z czym zarzut naruszenia przepisów u.p.z.p. w zw.
z przepisami u.o.g.r.l. uznano za nieuzasadniony.
Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów u.o.p., określających wyłącznie czym jest forma ochrony przyrody polegająca na ochronie gatunków. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie naruszono również przepisów u.w.r.o.w. oraz przepisów wykonawczych do tego aktu prawnego. Kolegium wskazało, że oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 18 marca 2015 r.", Skarżąca przyjęła na siebie zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne, uzyskując z tego tytułu wsparcie finansowe. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się przez Skarżącą na treść rozdziału IV załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia uzasadnia przyjęcie, że ww. zobowiązania zostały zaciągnięte w związku z wdrożeniem pakietu 5 i ochroną cennych siedlisk poza obszarami Natura 2000. Skarżąca wskazała, że w związku z realizacją postanowień powyższego pakietu nałożony został m.in. zakaz mechanicznego niszczenia struktury gleby, w tym przez bronowanie lub przeorywanie. Zdaniem Kolegium powoływane uregulowania prawne nie są przepisami odrębnymi w sprawach związanych z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, są to przepisy określające pewne zakazy
i obowiązki rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. W ocenie organu odwoławczego przyjęte zobowiązania indywidualne nie mogą stanowić przesłanki do uznania inwestycji celu publicznego za niezgodną
z przepisami odrębnymi, argumenty podane przez Skarżącą mogą się więc ewentualnie wiązać wyłącznie z ochroną jej interesu indywidualnego, a nie z naruszeniem przepisów odrębnych. Kolegium zwróciło uwagę na niekonsekwencję Skarżącej, która z jednej strony wskazuje, że prowadzone roboty ziemne mają zniszczyć grunt rolny i uprawy na nim,
a z drugiej strony podnosi, że przyjęła na siebie zobowiązania środowiskowe polegające na odstąpieniu od prowadzenia upraw. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego
i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowań inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślono,
że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na tym etapie argumentacja odnosząca się do ewentualnej zmiany struktury gleby nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku.
Podsumowując Kolegium wskazało, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji
o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie. Kwestia zgody bądź jej braku na poprowadzenie instalacji przez nieruchomość Skarżącej będzie weryfikowana na etapie uzyskiwania przez Inwestora pozwolenia na budowę.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A. M. wniosła o uchylenie
w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 in fine w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4, a także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 6 oraz art. 54 pkt 2 (w szczególności lit. a), b) i d) u.p.z.p., a także art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2
i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt
(Dz. U. z 2016 r., poz. 2183 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 16 grudnia 2016 r.", w zw.
z załącznikiem nr 2 lp. 6 ww. rozporządzenia oraz w zw. z art. 48 ust. 1 pkt b i art. 51 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 56 ust. 2 oraz 56a u.o.p., a także w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 9 października 2014 r.",
a także w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 lit. a) i b) w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1
i ust. 2 u.w.r.o.w. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 w zw. z § 6 rozporządzenia z 18 marca 2015 r. oraz treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia
(w szczególności jego rozdziału IV ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz załącznika nr 8 (pkt 60) do tego rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ pierwszej instancji nie dopełnił swych podstawowych ustawowych obowiązku wynikających z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, ani też nie dokonał analizy stanu faktycznego
i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji lub dokonana przez Wójta analiza była jedynie powierzchowna, niedokładna, co musi być uznane za analizę nieprawidłową, bo gdyby była dokonana w sposób wystarczająco dokładny to prowadziłaby ona do całkowicie odmiennych wniosków, tj. prowadziłaby do wniosku, że planowana inwestycja nie może być zlokalizowana w miejscu, o które wnioskuje Inwestor, tj. na działkach [..] i [..] obręb U., albo że taka możliwość istnieje tylko pod pewnymi, szczegółowo określonymi wymaganiami co do sposobu jej realizacji.
Skarżąca zarzuciła, że żadna z osób biorących udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie dokonała wizji lokalnej planowanej lokalizacji (nie była obejrzeć działek o nr [..]-[..]) i dlatego de facto nic o tej lokalizacji nie wie, wie tylko tyle ile wynika z dokumentów, a to znacznie za mało, bo stan faktyczny wynikający z dokumentów może znacząco różnić się od rzeczywistego stanu faktycznego, czyli takiego, który można określić dopiero będąc fizycznie na tych działkach.
Skarżąca wskazała, że należąca do niej działka nr [..] to działka rolna, natomiast działka nr [..] to działka należąca do Lasów Państwowych. Obie działki podlegają pod reżim u.o.g.r.l., która ma na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych poprzez m.in. ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1), a także poprzez zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (art. 3 ust. pkt 2). Innymi słowy ustawa ta chroni te grunty przed zmianami ich przeznaczenia na inne cele niż te, którym aktualnie służą (cele rolne i leśne), jak i zapobieganiu dewastacji i szkodom w produkcji rolniczej powstającym wskutek działalności nierolniczej. W celu właśnie takiej ochrony gruntów ustawodawca wprowadził do tej ustawy art. 6 ust. 1 i 2, które stanowią, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki,
a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.
Zdaniem Skarżącej co do jej gruntów rolnych (działka nr [..]) Wójt nie odniósł się w żaden sposób w odniesieniu do wymogów zawartych w ww. przepisach odrębnych,
tj. w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. i nie wprowadził do swojej decyzji żadnych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających właśnie z tych przepisów odrębnych. W decyzji nie ma nic na temat tego, że działka
nr [..] (pomimo tego, że jest gruntem klasy R IV, V i VI) pozostaje gruntem rolnym i cały czas na mocy ww. przepisów podlega ochronie, a w tym jeśli ma być przeznaczona na inwestycję celu publicznego to winna być ona przeprowadzona zgodnie z ww. przepisami, tj. m.in. w taki sposób, że winna być ona przeprowadzona w sposób zapobiegający dewastacji tych gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej (budowy linii napowietrznej i słupów) i że podczas realizacji takiej inwestycji należy stosować rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty, choćby ze wskazaniem, że linia kablowa powinna iść na głębokości co najmniej 1 m, gdyż w przeciwnym razie taki grunt rolny nie będzie mógł być użytkowany rolniczo oraz że położenie takiej linii kablowej powinno odbywać się techniką odwiertu sterowanego (a nie rozkopywania gruntu rolnego ciężkim sprzętem po to, żeby położyć kable/rury przesyłowe), gdyż tylko taki sposób realizacji tego rodzaju inwestycji ograniczy skutki ujemnego oddziaływania na grunty rolne.
Zdaniem Skarżącej wszystkie grunty rolne, a nie tylko klasy I, II i III, podlegają ochronie u.o.g.r.l. i do wszystkich gruntów rolnych stosuje się przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie jest więc tak, że grunty rolne o niższej klasie bonitacyjnej (IV, V i VI) tracą ustawową ochronę w sytuacji, kiedy nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (zgoda jest wymagana przy klasie I, II i III) - pomimo braku wymogu zgody na zmianę ich przeznaczenia grunty
o niższej klasie nadal podlegają ochronie wskazanej w ww. przepisach i jak najbardziej przepisy te stosuje się również do tych niższych klas gruntów rolnych. Skarżąca wskazała, że w kwestionowanej decyzji nie ma nic o tym, że inwestycja będzie przeprowadzana na gruntach chronionych (m.in. gruntach rolnych), jak również o warunkach przeprowadzenia tej inwestycji na gruncie rolnym, ani o sposobie wykonywania tam robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca podniosła, że w konsekwencji niedokonania przez Wójta wystarczająco dokładnej analizy określonej w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czyli niedokonania wystarczająco dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu (działki nr [..]) oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wydana decyzja nie spełnia wymogu określonego w art. 54 pkt 2 lit. b i d tej ustawy, tj. nie określa warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu rolnego oraz jego zabudowy, na którym ma być realizowana, wynikających z przepisów odrębnych (tu:
z przepisów u.o.g.r.l.).
Skarżąca zwróciła uwagę, że kwestia określenia szczegółowych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została uwzględniona w decyzji
w odniesieniu do gruntów leśnych, przez które ma przebiegać ta inwestycja (pkt 2 lit. c ostatni tiret decyzji). Zapis ten znalazł się na skutek odmowy uzgodnienia projektu pierwotnej decyzji przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (postanowienie z dnia 30 grudnia 2020 r.), w którym wskazano na zagrożenia dla gruntu leśnego przy prowadzeniu inwestycji (w tym właśnie m.in., że linia kablowa powinna być położona na odpowiedniej głębokości, a w miejscach gdzie mogą wystąpić uszkodzenia drzew, powinna być realizowana przewiertem bądź przeciskiem sterowanym). W ocenie Skarżącej w przypadku gruntu rolnego (działki nr [..]), na którym ma być realizowana inwestycja, należy zastosować takie same warunki ochrony tego gruntu, co powinno mieć - tak jak w przypadku gruntu leśnego - analogiczne odzwierciedlenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podkreślono, że budowa linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej), demontaż linii napowietrznej i zmiana przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz budowa na działce nr [..] dwóch nowych słupów o innych gabarytach, rozmiarach i parametrach (tj. o wiele potężniejszych) niż obecnie już się na tej działce znajdujące oraz posadowienie ich w zupełnie innych miejscach (co wynika
z projektu graficznego) w stosunku do jej dotychczasowego przebiegu na działce nr [..] jest zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na nierolniczy, gdyż inwestycja polegająca na budowie na gruncie rolnym urządzeń elektroenergetycznych, zwłaszcza ze zmianą ich przebiegu w stosunku do istniejącej linii napowietrznej, nie jest inwestycją rolniczą, nie jest działaniem o charakterze rolniczym, a z tej racji, że odbywa się na terenie chronionym to warunki jej realizacji na tym gruncie powinny być szczegółowo uregulowane, czego
w wydanej w sprawie decyzji brakuje.
W ocenie Skarżącej planowana inwestycja jest ponadto sprzeczna z przepisami u.o.p., a więc z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji niedokonania przez organ pierwszej instancji wystarczająco dokładnej analizy określonej w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czyli niedokonania wystarczająco dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu (działki nr [..]) oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (u.o.p.) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wydana decyzja nie spełnia wymogu określonego w art. 54 pkt 2 lit. b) i d) u.p.z.p., tj. decyzja nie określa warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu rolnego oraz jego zabudowy, na którym ma być realizowana, wynikających
z przepisów odrębnych (u.o.p. oraz przepisów stanowiących część systemu ochrony przyrody, tj. u.w.r.o.w. oraz rozporządzenia z 18 marca 2015 r., w szczególności
w zakresie warunków dotyczących ochrony środowiska).
W powyższym zakresie Skarżąca wskazała, że działka nr [..] jest objęta ochroną gatunkową zarówno roślin, jak i zwierząt (art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 16 grudnia 2016 r. w zw.
z załącznikiem nr 2 lp. 6 tego rozporządzenia oraz w zw. z art. 48 ust. 1 pkt b i art. 51
ust. 1 pkt 3 u.o.p. w zw. z rozporządzeniem z 9 października 2014 r.).
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przepisy u.w.r.o.w. oraz rozporządzenia z 18 marca 2015 r. nie są przepisami odrębnymi
w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. W ocenie Strony przepisy te są częścią szerokiego systemu ochrony przyrody i ochrony środowiska, gdyż system ochrony środowiska nie sprowadza się jedynie do u.o.p., dlatego przepisy te muszą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Skarżąca podkreśliła, że planowane roboty ziemne w sposób istotny będą niszczyć grunt rolny (i uprawy na nim) znajdujący się bezpośrednio w pasie realizacji linii energetycznej, jak i wokół tego pasa, będą również w sposób drastyczny naruszać strukturę gleby, co spowodowałoby poważne uciążliwości w użytkowaniu działki nr [..] (która jest dużą działką rolną obejmującą łącznie aż 21.97 ha). Zaznaczono, że cała działka nr [..] znajduje się obecnie w tzw. programie rolno-środowiskowo-klimatycznym, który polega na ochronie siedlisk wskazanych w nim gatunków roślin (jest to tzw. program botaniczny - półnaturalne łąki wilgotne z ochroną siedlisk przyrodniczych - cenne siedliska poza obszarami Natura 2000). Wymagania i warunki tego programu całkowicie zakazują jakiegokolwiek ingerowania w strukturę gleby, mechanicznego niszczenia jej struktury (zakaz przeorywania, bronowania, wałowania, kultywatorowania itp.) przez cały okres trwania programu. Naruszenie tych zakazów skutkuje wysokimi sankcjami - od 50 do 75% wnioskowanej/przewidzianej płatności rolnośrodowiskowej.
Skarżąca wskazała, że działka nr [..], na której ma być realizowana planowana inwestycja, jest objęta ochroną gatunkową nie tylko roślin, ale także zwierząt, tj. bobrów europejskich (art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6
ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia z 16 grudnia 2016 r. w zw. z załącznikiem nr 2 lp. 6 tego rozporządzenia). Strona zwróciła uwagę, że z przepisów art. 56 ust. 2 oraz art. 56a u.o.p. wynika, iż na odstąpienie od zakazów dotyczących roślin objętych ochroną częściową
i zwierząt objętych ochroną częściową zezwolenie na odstąpienie od ich stosowania może wydać tylko regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce występowania gatunku. W rozpoznawanej sprawie takiego zarządzenia nie wydano.
W ocenie Skarżącej planowana inwestycja budowlana jest dużym zagrożeniem zarówno dla zwierząt (w tym bobrów europejskich), jak i roślin, wynikającym z działalności człowieka (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 14 u.o.p.), tym bardziej, że dziać się będzie w otulinie Parku Narodowego, która stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody specjalnie
w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W związku z tym - wbrew stanowisku Dyrektora Parku Narodowego wyrażonym w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2021 r. - planowana inwestycja celu publicznego z lokalizacją m.in. na działce nr [..] będzie miała negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 7 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 25 marca 2021 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej
15kV (kablowo-napowietrznej) oraz demontażu linii napowietrznej 15kV w obrębach ewidencyjnych S. i U., gmina W. (działka nr [..]-[..]).
Skarżąca jest właścicielką działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym [..].
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego,
a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.,
w którym wskazano, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów,
o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W ocenie Sądu organy obu instancji przytoczoną wyżej podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały. Organ odwoławczy trafnie przy tym zauważył,
że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań
o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa
w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy celem planowanej inwestycji jest poprawa pewności zasilania w energię elektryczną odbiorców podłączonych do istniejącej linii 15kV nr [..], która jest częścią systemu elektroenergetycznego
i w normalnych warunkach pracy zasila obiekty w miejscowościach: [..]-[..], co jednoznacznie wskazuje na działania o charakterze lokalnym (gminnym). Ponadto, jak wynika z pisma przedstawiciela Inwestora z dnia 29 stycznia 2021 r., w trakcie awaryjnych warunków pracy przedmiotowa linia daje możliwość dostarczania energii elektrycznej do obiektów znajdujących się m.in. w miejscowościach: [..]-[..], co pokazuje, że planowane zamierzenie projektowe będzie miało znaczenie ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie).
W świetle powyższych okoliczności organy prawidłowo przyjęły, że planowane przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej ma znaczenie lokalne - służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej).
Kolejno należy wskazać, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego
(o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem. Kwestia tytułu prawnego nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, którym jest postępowanie
w przedmiocie pozwolenia na budowę i bez tego tytułu żadna inwestycja, nawet ta, której warunki potwierdzono decyzją lokalizacyjną, nie będzie mogła być zrealizowana. W wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 374/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja
w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzona na zasadach
i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP (tak też: A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).
Przechodząc do oceny przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego należy wskazać, że w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie oceniły, że złożony przez Inwestora wniosek spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Z przepisów u.p.z.p. wprost wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52
ust. 3). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Oznacza to,
że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (tak: A. Despot-Mładanowicz, op. cit.).
W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10). Akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny
z obowiązującymi przepisami. A zatem, wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) powinna mieć charakter "prowolnościowy" (tak NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.
Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z Dyrektorem Parku Narodowego (postanowienie z dnia 7 stycznia 2021 r.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (postanowienie z dnia
11 stycznia 2021 r.) oraz Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych (postanowienie z dnia 14 stycznia 2021 r.). Starosta w ustawowym terminie nie zajął stanowiska, przez co przesłany projekt decyzji organ pierwszej instancji uznał za uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Stwierdzenie przez ww. organy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało Wójta do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji wypełnił również wynikające
z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie.
Odnosząc się do tej grupy sformułowanych w skardze zarzutów, w których Skarżąca zarzucała nie odniesienie się przez Wójta do wymogów zawartych w przepisach odrębnych, tj. przepisów u.o.g.r.l. i nie wprowadzenie do decyzji żadnych warunków
i zasad zagospodarowania działki nr [..] oraz jej zabudowy, analogicznie jak to uczynił
w odniesieniu do stanowiącej własność Lasów Państwowych działki nr [..], należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51
ust. 1 tej ustawy (tj. decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych
i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W przepisie tym wskazano zatem wyraźnie, że inny organ właściwy jest w sprawach ochrony gruntów rolnych (jest nim starosta), a inny w sprawach ochrony gruntów leśnych (jest nim co do zasady dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych). Tak też przepis ten odczytał Wójt występując o uzgodnienie zarówno do Starosty (Wydział Ochrony Środowiska), jak i do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych
.
Faktycznie, pierwotnie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych
odmówił uzgodnienia, wskazując w uzasadnieniu postanowienia z dnia
30 grudnia 2020 r. warunki, jakie musiałyby zostać spełnione, aby projekt decyzji mógł zostać uzgodniony. Warunki te zostały przez Wójta uwzględnione w nowym projekcie decyzji i ten projekt decyzji został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r.
Natomiast Starosta (a więc organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych, w tym stanowiącej własność Skarżącej działki nr [..]) w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie nie zajął stanowiska, przez co uzgodnienie uznano za dokonane w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Przepis art. 106 k.p.a. wyznacza zasady ogólne prowadzenia konsultacji pomiędzy organami w toku postępowania administracyjnego, natomiast art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi lex specialis względem art. 106 k.p.a. wprowadzając modyfikacje, które mają pierwszeństwo w zastosowaniu. Oznacza to, że niezajęcie stanowiska przez organ konsultujący poczytuje się tak, jakby uzgodnił je w drodze przepisanej prawem o treści takiej, w jakiej został zgłoszony projekt (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 marca
2020 r. sygn. akt II SA/Lu 566/19). W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca
w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprowadza domniemanie prawne milczącego uzgodnienia, które zachodzi wówczas, gdy organ konsultujący w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1554/19). Przyjęte domniemanie stanowi wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z preambuły do Konstytucji RP, zasadę skuteczności prawa. Wobec zaniechania ze strony organu zobowiązanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doszłoby do niemożności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Z tego względu należy uznać, że milczenie Starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych
(w tym stanowiącej własność Skarżącej działki nr [..]) oznacza pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
w kształcie przedstawionym temu organowi.
W odniesieniu do drugiej grupy zarzutów Strony dotyczących braku dokonania analiz w zakresie ochrony środowiska należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych
w granicach parku i jego otuliny.
Nie ulega wątpliwości, że działka nr [..], której właścicielką jest Skarżąca, położona jest w otulinie Parku Narodowego.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. Wójt wystąpił do Dyrektora Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji.
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r., wydanym m.in. na podstawie art. 10
ust. 6 u.o.p., Dyrektor Parku Narodowego uzgodnił wnioskowaną inwestycję. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wydając je rozpatrywano inwestycję
w zakresie negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku narodowego. Wykorzystano
w tym celu projekt planu ochrony Parku Narodowego, traktując go jako ekspertyzę wykonaną przez interdyscyplinarny zespół naukowców. Zaznaczono,
że analizowano skutki realizacji planowanej inwestycji w otulinie Parku, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.p., w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi
z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 u.o.p.). Wskazano, że za zagrożenie zewnętrzne uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Podsumowując Dyrektor Parku Narodowego ocenił, że przedłożona do uzgodnienia decyzja nie będzie niosła wskazanych zagrożeń.
W związku z powyższym zawarta w uzasadnieniu skargi polemika
z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Dyrektora Parku Narodowego nie mogła przynieść oczekiwanego przez Skarżącą rezultatu w postaci zakwestionowania przez Sąd poprawności tego stanowiska, skoro postanowienie z dnia 7 stycznia 2021 r. wydał organ wyspecjalizowany w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.
W odniesieniu natomiast do wskazywanej przez Skarżącą możliwości wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarządzenia w sprawie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do bobra europejskiego należy zauważyć, że regionalny dyrektor ochrony środowiska został wymieniony w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jako organ, z którym należy uzgodnić decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże jest to organ właściwy w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Tymczasem w punkcie 7 wymieniono obszary położone w granicach parku i jego otuliny. A zatem, organem właściwym do uzgodnienia w niniejszej sprawie był Dyrektor Parku Narodowego, z którym takiego uzgodnienia dokonano.
Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd zbadał również, czy planowana przez Inwestora inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zestawienie przedsięwzięć, dla których trzeba uzyskać tzw. decyzję środowiskową, zawiera wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się napowietrzne linie elektroenergetyczne
o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220kV i długości nie mniejszej niż 15 km.
Z kolei § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6.
W niniejszej sprawie Inwestor planuje budowę linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej) 15kV i demontażu linii napowietrznej 15kV, a zatem inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Podsumowując należy powtórzyć, że rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji,
w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. A contrario aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ ustalający musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.
W rozpoznawanej sprawie takiej niezgodności organy obu instancji nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej (kablowo-napowietrznej) 15kV i demontażu linii napowietrznej 15kV na działkach: nr [..]-[..].
Również Sąd nie dostrzegł takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
Przeprowadzona przez organy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Wójt ustalił,
że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi
z przepisów odrębnych i wydał decyzję zgodnie z wnioskiem Inwestora, zawierając w niej wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p.
Ocena legalności zapadłych w sprawie decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym
i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]