II SA/Gd 552/23

II SA/Gd 552/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OZ 613/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 6352/22 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia 25 października 2022 r. nr GOOŚ.6325.3.D.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. S.A. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
H. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO Gd/3566/22 w przedmiocie wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po zabudowaniu nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy krokowa zawiadomił strony, w tym spółkę H. S.A., o wszczęciu na wniosek T. K., P. Ś. i A. P. postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania zarządzeń w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach oznaczonych numerem [..]-[..] położonych w D., obręb Ż., gmina K.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. spółka wyjaśniła, że zrealizowała inwestycję budowlaną pod nazwą "[...]" na działkach nr [...]-[...] oraz na działkach nr [...] i [...] (dalej zwane też w skrócie działkami inwestycyjnymi). Inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Puckiego nr AB/PB - 6740/47/20/GK wydanej w dniu 10 marca 2020 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. H. ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ozn. "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G", "H" o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na terenie działek nr [...]-[...], jednostka ewidencyjna: [...], obręb ewidencyjny: [...] oraz decyzji Starosty Puckiego z dnia 21 sierpnia 2021 roku przenoszącej pozwolenie na budowę na spółkę. Dokumentacja projektowa, zatwierdzona opisaną powyżej decyzją o pozwoleniu na budowę wykonana została m.in. w oparciu o decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym (z dnia 26.11.2019 r. nr GD.ZUZ.3.421.345.2019.MCH), w której określono warunki wykonywania pozwolenia, między innymi poprzez wyniesienie posadzki parteru powyżej lustra wody powodziowej stuletniej - poziom posadzki parteru na rzędnej 1,90 m n.p.m. co zostało spełnione. Pozostałe uwarunkowania projektowe i realizacyjne wynikają ściśle z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/283/2005 Rady Gminy Krokowa z dnia 18 marca 2005 r., który przewidywał m.in.: poziom posadowienia parteru budynków 0,5-0,6 m nad poziomem terenu; odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo. Budynki w czerwcu 2021 r. zostały oddane do użytkowania. Posadowienie nieruchomości oraz rzędne terenu pozostają zasadniczo w zgodności z projektem zagospodarowania terenu.
W toku postępowania H. S.A. dokonała zbycia wszystkich działek inwestycyjnych, a nowi właściciele zostali uznani za strony postępowania (k. 43, akta organu I instancji).
Spółka H. S.A. pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. podniosła, że skoro jest stroną wydanych decyzji administracyjnych, na podstawie których zrealizowana została inwestycja, to przysługuje jej interes prawny również w tym postępowaniu (k. 45, akta organu I instancji).
W sprawie przeprowadzony został dowód z opinii biegłego, w której stwierdzono zmianę stanu wód na gruncie na działkach nr [...]-[...] m. D., obr. Ż., gm. K. za szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działek nr [..]-[...], w postaci zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych poprzez wykonanie podwyższenia terenu na działkach nr [...]-[...], brak systemowego odprowadzania wód opadowych, które powierzchniowo kierowane są przez działki nr [..]-[..] na działki nr [..]-[..] oraz poprzez wykonanie nasypu na działkach nr [..]-[..] i przeprofilowanie nieruchomości ze spadem w kierunku południowym, co powoduje zalewanie działek [..]-[..]. Wpływ na warunki wodno-glebowe na działce nr [...] ma też nieprawidłowe działanie rowu melioracyjnego na działce nr [...]. W związku z powyższym biegły zaproponował, aby właściciele działek nr [...]-[...] wykonali urządzenia zapobiegające szkodom w postaci szczelnych bezodpływowych zbiorników wodnych o pojemności minimum 5 m3 dla każdego budynku z przelewem do rowu lub innego odbiornika (kanalizacja deszczowa, ogólnospławna itp.) i wykonanie odwodnienia liniowego z odprowadzaniem wód do owego zbiornika. Ponadto należy zobowiązać właściciela działek nr [..]-[..], a właściciel ewentualnego sprawcę zmiany stanu wody na gruncie, do przywrócenia stanu gruntu na tych działkach sprzed wykonania inwestycji. Należy wywieźć usypany materiał, obniżyć teren, przeprofilować działki poniżej teren obecny o ok. 0,4-0,5 m.
W piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. (k. 78, akta organu I instancji) spółka H. S.A. ponownie podkreśliła, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z prawem i że wykonanie zbiorników bezodpływowych w świetle pozwolenia wodnoprawnego i operatu jest zabronione. Spółka przychyliła się do opinii biegłego w aspekcie możliwego do wykonania drenażu z odprowadzeniem do rowu melioracyjnego i przedstawiła dwa projekty rozwiązania (wykonanie drenażu odpływowego odprowadzającego wodę do rowów A12 i A13 lub drenażu rozsączającego), deklarując możliwość wykonania takich prac drenażowych.
W piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. (k. 85, akta organu I instancji), biegły wyraził opinię, że najbardziej skutecznym sposobem z zaproponowanych dwóch jest wykonanie drenażu odpływowego (propozycja pierwsza).
Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia 25 października 2022 r. nr GOOŚ.6325.3.D.2021, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, nakazał spółce H. S.A. wykonanie do 31 marca 2023 r. urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po zabudowaniu działek nr [...]-[...] położonych w D., obręb Ż. Organ nakazał:
wykonanie kanalizacji deszczowej w drodze gminnej (dz. nr [...]-[...]) z rur PEHD o średnicy 0250 - 0315 z wpustami deszczowymi z zasyfonowaniem i odprowadzeniem dwukierunkowym do rowu A-12 i A-13;
w tym samym wykopie na wysokości rzędnej dna rurociągu kanalizacji deszczowej zastosować drenaż o średnicy 010 w obsypce filtracyjnej z odprowadzeniem do rowów j.w.;
wody opadowe i roztopowe z powierzchni utwardzonych na poszczególnych posesjach winny być ujęte i skierowane bezpośrednio do projektowanej kanalizacji deszczowej;
wykonanie dokumentacji projektowej wraz z uzyskaniem stosownych pozwoleń - projekt powinien zawierać wszelkie elementy i urządzenia konieczne przy odwadnianiu dróg gruntowych, np. piaskowniki;
przywrócenie stanu gruntu na dz. nr [..]-[..] sprzed wykonania inwestycji na dz. nr [...]-[..] poprzez: wywiezienie usypanego materiału, obniżenie terenu, przeprofilowanie działki, poniżej teren obecny o ok. 0,4-0,5 m.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że po przeprowadzeniu oględzin terenu z udziałem biegłego i badań gruntu stwierdzono zmianę stanu wód na gruncie na zainwestowanych działkach ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr [..]-[..] m. D., obr. Ż., gm. K., polegającą na zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych. Wójt uznał, że ponieważ inwestycja została już ukończona oraz że działki nr [...]-[...] mają nowych właścicieli, odprowadzanie wód opadowych z tych nieruchomości w części do rowu melioracji szczegółowej ozn. A12 oraz w części do rowu melioracji szczegółowej ozn. A13 wydaje się rozwiązaniem, które powinno skutecznie zapobiec zalewaniu działek nr [...]-[...].
Organ podkreślił, że H. S.A. była inwestorem, a zastosowany sposób odprowadzenia nadmiaru wód opadowych i roztopowych do gruntu nie przynosi oczekiwanych rezultatów. Kanalizacja deszczowa jest więc niezbędna, ponieważ teren przy wybudowanym osiedlu od strony północnej, na działkach nr [...]-[...], jest wyniesiony względem drogi gminnej i działek przylegających na południe od tej drogi, w związku z czym w czasie intensywnych opadów deszczów następują podtopienia tych terenów, czyli działek o nr [...]-[...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO Gd/3566/22 uchyliło pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji dotyczące terminu wykonania nakazu oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz orzekło, że nakaz ten powinien zostać wykonany do dnia 30 września 2023 r. W pozostałym zakresie Kolegium decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.
Kolegium powołując się na art. 234 ustawy Prawo wodne stwierdziło, że właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakiem powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której usytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
Kolegium powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji wskazało, że na działkach nr [...]-[...] podniesiono teren ponad teren rodzimy do wysokości 1,9 m. n.p.m. posadzki budynków mieszkalnych, przy średniej terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wahającym się od 0,8 m do 1,1 m. n.p.m. Budynki oraz teren utwardzony nie posiadają żadnego systemowego odprowadzania wód opadowych. Spływ powierzchniowy z samej powierzchni bruku nachylonego bezpośrednio w kierunku południowym, przy miarodajnym deszczu i czasie wynoszącym 20 minut wynosi powyżej 9m3. Wody opadowe kierowane poprzez działki nr [...] i nr [...], które zostały do tego odpowiednio wyprofilowane, spływają w najniżej położony obszar, czyli działki nr [...]-[...] powodując ich zalewanie w najniższej położonej części. Ponadto w ocenie Kolegium wpływ na warunki wodno-glebowe na działce nr [...] ma nieprawidłowe działanie rowu melioracyjnego na działce nr [...], zatem należy również podjąć działania w celu jego odtworzenia. W związku z tym zaproponowano, aby właściciele działek nr [...]-[...] wykonali działania zapobiegające szkodom.
W ocenie Kolegium opinia biegłego, na której oparł swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, została sporządzona w sposób rzetelny i stanowi materiał dowodowy, który pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcie. Podnoszone przez inwestora zarzuty co do poszczególnych elementów opinii, w ocenie Kolegium nie podważają jej ustaleń jako całości i nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym.
Na skutek procesu inwestycyjnego przeprowadzonego przez H. S.A. doszło do zmiany stanu wód na gruncie na działkach inwestycyjnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Inwestor dokonał podwyższenia terenu na tych działkach nie wykonując systemowego odprowadzania wód opadowych, ponadto wykonano nasyp na działkach gminnych nr [...]-[...] i przeprofilowano je ze spadem w kierunku południowym, w kierunku działek nr [...]-[...]. Inwestor nie negował powyższych faktów w trakcie postępowania. W tej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i trafnie przyjął, że wykonanie kanalizacji deszczowej w drodze gminnej z wpustami deszczowymi z zasyfonowaniem i odprowadzeniem dwukierunkowym do rowu A-12 i A-13 oraz przywrócenie stanu gruntu na działkach nr [...]-[...] sprzed wykonania inwestycji poprzez wywiezienie usypanego materiału, obniżenie terenu, przeprofilowanie działki, powinno skutecznie zapobiec zalewaniu gruntów sąsiednich.
Kolegium nie podzieliło stanowiska spółki, że sposób wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom powinien pozostać w gestii podmiotu do tego zobowiązanego, gdyż art. 234 ust. 3 Prawa wodnego upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do nakazania w drodze decyzji właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Realizacja nałożonych obowiązków i prawidłowe ich wykonanie wręcz wymaga ich skonkretyzowania w sentencji decyzji. Wyjaśniono też, że decyzja nie nakłada na inwestora obowiązków, które miałyby być wykonane na terenach działek prywatnych. W pkt 1 lit. c decyzji wskazano jedynie, iż wody opadowe i roztopowe z powierzchni utwardzonych na poszczególnych posesjach powinny być ujęte i skierowane bezpośrednio do projektowanej kanalizacji deszczowej. Co do zasady obowiązki podłączenia się do zrealizowanej infrastruktury technicznej obciążają właścicieli nieruchomości, przy których taka infrastruktura została zrealizowana. Nałożone na inwestora obowiązki dotyczą działek będących we władaniu gminy - działki nr [...]-[...], a Gmina zobowiązała się udzielić spółce prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zważywszy na fakt, że realizacja obowiązków nałożonych decyzją wymaga sporządzenia odpowiedniej dokumentacji projektowej, uzyskania niezbędnych zezwoleń oraz faktycznego wykonania kanalizacji deszczowej i przywrócenia stanu gruntu na działkach nr [...]-[...], Kolegium postanowiło uchylić punkt 2 i 3 decyzji i orzec, iż wykonanie obowiązków wskazanych w pkt 1 decyzji powinno nastąpić do dnia 30 września 2023 r.
Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium, zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, brak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania i zakończeniu postępowania dowodowego, nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,
2. art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania osoby zmarłej, nieżyjącego od ponad 10 lat J. F., oraz brak określenia jego następców prawnych, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca nie mogła podnieść wcześniej tego zarzutu, ponieważ organ I instancji doręczył stronie decyzję bez rozdzielnika zawierającego wykaz stron postępowania,
3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a także wadliwym określeniu zakresu prac naprawczych,
4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niespójność rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego z jego uzasadnieniem, polegające na uchyleniu decyzji Wójta Gminy Krokowa w zakresie dotyczącym rygoru natychmiastowej wykonalności, chociaż w uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie i brak uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
5. naruszenie art. 232 § 3 ustawy - Prawa wodnego poprzez:
- nałożenie na skarżącą obowiązków w zakresie przywrócenia stosunków wodnych, chociaż obowiązki te powinny być nałożone na właścicieli nieruchomości,
- nałożenie na spółkę obowiązków w zakresie wykonania prac naprawczych na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Krokowa i osób fizycznych, pomimo iż Spółka nie jest właścicielem żadnej z nich ani nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- nieprecyzyjne określenie w punkcie 1 lit. e decyzji Wójta Gminy Krokowa obowiązków nałożonych na spółkę, co może nasuwać wątpliwości w zakresie realizacji praw naprawczych nałożonych na spółkę,
- nieustalenie wpływu/oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, chociaż od wystąpienia tej przesłanki było uzależnione nałożenie obowiązków w zakresie przywrócenia stosunków wodnych.
W oparciu o tak sformułowane przesłanki wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 25 października 2023 r.
W piśmie procesowym z 17 października 2023 r. wniesiono także o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji jako skierowanych do podmiotu, który nie powinien być ich adresatem, spółka bowiem nie jest aktualnym właścicielem przedmiotowych działek.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy - Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, a tego organy nie wykazały. Organy nie wyjaśniły zdaniem skarżącej wpływu bezprawnie posadowionych elementów na działce nr [...], a biegły oparł się wyłącznie na oświadczeniu właścicielki nieruchomości. Posadowiony na tej działce podziemny zbiornik to studnia retencyjno — chłonna, posadowiona na gruncie bez żadnego pozwolenia, magazynuje i rozsącza wody opadowe i ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych na sąsiadującej działce nr [...] oraz na działce przeznaczonej pod drogę gminną nr [...]. W opinii biegłego i w uzasadnieniu decyzji nie znalazło się też rozstrzygnięcie, w jakim stopniu na bilans wód opadowych i roztopowych mają nieskanalizowane nawierzchnie szczelne (prefabrykaty "meba"), które znajdują się bezprawnie na dz. nr [...], czyli działce sąsiedniej wobec działki drogowej będącej własnością Gminy. Nie wyjaśniono również, w jakim stopniu na zatrzymywanie się wód opadowych wpływ ma wyniesiona, poprzez nawiezienie mas ziemnych, gruntowa droga gmina (dz. nr [...]). Nie zweryfikowano również, w jakim stopniu na reżim wodny tego terenu wpływ mają rowy melioracyjne oraz powiązane z nimi przepusty, które są niedrożne, chociażby zasypane rowy na działce [...] oraz na działce [...].
Spółka podkreśliła, że wykonała dla swoich nieruchomości operat wodnoprawny i uzyskała decyzję - pozwolenie wodnoprawne, która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr GD.ZUZ.3.4230.3.2021.EC.PU z dnia 20 października 2022 r.
Skarżąca powołując się na art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziła, że zobowiązana została do wykonania urządzeń budowlanych należących do zadań własnych gminy. Podkreślono też, że ewentualne prace w zakresie przywrócenia stosunków wodnych, w przypadku uznania ich zasadności, organy administracji publicznej powinny nałożyć na podmiot, który jest obecnym właścicielem nieruchomości, która rzekomo oddziałuje na grunty sąsiednie, a nie na skarżącą.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 11 października 2023 r. (k. 305) ponowiła wniosek o uchylenie zaskarżonych decyzji, nie zgadzając się z zasadnością nałożonych na nią obowiązków w zakresie odwodnienia terenu, niemniej jednak w przypadku odmiennej oceny wskazała na alternatywne, jej zdaniem bardziej racjonalne, sposoby wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2023 r. (k. 96) uczestniczka postępowania P. Ś. wniosła o oddalenie skargi przedstawiając kontrargumenty względem jej zarzutów, m.in. podkreślając zasadność nałożonych na skarżącą obowiązków, w tym w zakresie obniżenia poziomu gruntu na działkach drogowych [...]-[...].
Uczestniczka postępowania T. K. wniosła o oddalenie skargi. Wniosła również o rozważenie odrzucenia skargi z uwagi na brak "gravamen" po stronie skarżącej spółki (pisma procesowe: z dnia 20 sierpnia 2023 r. k. 102, z dnia 16 listopada 2023 r. k. 459, z dnia 17 czerwca 2024 r. k. 584).
Uczestnik postępowania A. P. nie zgodził się z zarzutami skargi wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem nie tylko formalizmu prawnego ale też krzywdy ludzkiej i wykorzystywania tzw. słabszych przez mocniejszych (pisma z dnia 14 sierpnia 2023 r. k. 94, z dnia 27 września 2023 r. k. 269).
Uczestnik postępowania M.M. w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2023 r. (k. 389) poparł rozwiązania proponowane przez skarżącą w postaci odwodnienia terenu bez wywożenia mas ziemnych i obniżania terenu wskazując, że takie obniżenie spowoduje znaczące utrudnienia w dojeździe do osiedla.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpatrując skargę w powyżej zakreślonych ramach Sąd uznał ją za zasadną.
Na wstępie należy zatem wskazać, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). O "interesie prawnym" w rozumieniu tego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, ale mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a decyzją organu uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi (por.: A. Kabat w B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, Zakamycze 2006, str. 126). W powołanym komentarzu stwierdzono również, z czym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 35-36). Do przytoczonego stanowiska nawiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt III SA 1617/02 uznając, że osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego, H. S.A. jako adresat decyzji administracyjnej ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie ma również przeszkód prawnych do tego, aby we wniesionej skardze kwestionowała swój status jako strony postępowania administracyjnego i adresata decyzji, mimo że w postępowaniu administracyjnym przyznania jej tego statusu się domagała. O interesie prawnym warunkującym przyznanie statusu strony postępowania decyduje bowiem przepis prawa, a nie subiektywne przekonanie czy też wola danego podmiotu. Na organie ciąży obowiązek prawidłowego określenia stron postępowania, uwzględniając przy tym zachodzące w toku postępowania zmiany w tym zakresie.
W powyższym kontekście za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.
Otóż zgodnie z art. 234 tej ustawy:
"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.
5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt".
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16). Z tego też powodu fakt, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu wodnoprawnym, pozostaje bez znaczenia. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest bowiem naruszenie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na budowę. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skarżącej, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, dopóty działania będące następstwem realizowania pozwolenia nie mogą być uznane za działania naruszające prawo. Kwestia realizacji inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego i kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wykluczają się wzajemnie i są badane w odrębnych trybach postępowania administracyjnego.
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich. Jeśli tak, decyzją nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skutkiem wydania takiej decyzji będzie powstanie obowiązku dla właściciela gruntu (użytkownika wieczystego, samoistnego posiadacza) na której nastąpiła zmiana stanu wody, niezależnie od tego czy był jej bezpośrednim sprawcą.
Jak wynika z powyższego warunkiem wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Z opinii biegłego wynika, że zmianą stanu wód na gruncie jest zmiana kierunku i natężenia odpływu wód opadowych poprzez: wykonanie podwyższenia terenu na działkach inwestycyjnych; brak systemowego odprowadzania wód opadowych, które powierzchniowo kierowane są przez działki nr [...]-[...] na działki sąsiednie o numerach [...]-[...]; wykonanie nasypu na działkach nr [...]-[...] i przeprofilowanie nieruchomości ze spadem w kierunku południowym. Wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie jest w sprawie bezsporne.
W związku z powyższym zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 Prawo wodne, niemniej jednak decyzja ta skierowana została do niewłaściwego podmiotu. Adresatem obowiązku wynikającego z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne może być bowiem tylko i wyłącznie właściciel gruntu, na którym nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie. Takie rozwiązanie umożliwia wykonanie decyzji. Natomiast skierowanie nakazu do inwestora, który w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nie posiada uprawnień do władania nieruchomością nie pozwoli na wykonanie nakazu, którego celem jest przeprowadzenie prac i zabezpieczenie gruntów sąsiednich przed dalszym podmakaniem. Nakazanie wykonania określonych obowiązków, wynikających z powołanego wyżej przepisu, na osobę, która co prawda doprowadziła do takiej zmiany, ale w chwili wydawania decyzji nie jest już właścicielem nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 288/18; WSA w Krakowie z 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 418/14; WSA w Lublinie z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 622/13). Jednocześnie należy zauważyć, że gdyby doszło do wydania i wykonania nakazu przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych na gruncie, spowodowanego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, to aktualny właściciel (adresat decyzji) ma prawo dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych w stosunku do tej osoby przed sądem powszechnym.
Jak wynika z akt sprawy, do zmiany stanu wód na gruncie doszło wskutek wykonania przez dewelopera inwestycji budowy osiedla na działkach oznaczonych numerami [...]-[..] położonych w D., obręb Ż., gmina K. oraz podniesienia poziomu gruntu na działkach drogowych gminnych oznaczonych numerami [...]-[...].
Inwestorem budowy osiedla i właścicielem działek inwestycyjnych w dacie wszczęcia postępowania była skarżąca spółka. Niemniej w toku postępowania własność tych działek została zbyta, a nowi nabywcy zostali uznani – prawidłowo – za strony postępowania (informacja z rejestru gruntów i zawiadomienie z dnia 11 kwietnia 2022 r. – k. 43, akta organu I instancji). H. S.A. w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji nie była już zatem właścicielem działek inwestycyjnych, oznaczonych numerami [...]-[...] położonych w D., obręb Ż., gmina K. Nie posiadała również żadnego tytułu prawnego do działek [...]-[...], które to działki są działkami gminnymi. Nie mogła być zatem adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Pomimo tego, że wskazane wyżej okoliczności stanowią już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazać należy również na zastrzeżenia co do strony przedmiotowej rozstrzygnięcia. Organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po zabudowaniu działek [...]-[...] – poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej w działkach gminnych [...]-[...] i przywrócenie stanu gruntu na tych działkach sprzed wykonania inwestycji poprzez wywiezienie usypanego materiału. Po pierwsze, zastrzeżenia budzi nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach innych aniżeli działki, na których doszło do naruszenia stanu wód na gruncie, do których podmiotowi zobowiązanemu nie przysługuje tytuł prawny. Wprawdzie nie można wykluczyć sytuacji, aby obowiązki nakładane na właściciela gruntu w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczyły cudzych nieruchomości, niemniej jednak może to mieć charakter wyjątkowy, kiedy zapobiegnięcie szkodom powstającym wskutek naruszenia przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie nie jest możliwe w inny sposób. Tymczasem, jak wynika z opinii biegłego, zapobiegnięcie szkodom na gruntach sąsiednich jest możliwe poprzez wykonanie na działkach inwestycyjnych bezodpływowych zbiorników wodnych. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie zdecydował się na to rozwiązanie ze względu na złożoną przez H. S.A. propozycję wykonania drenażu, niemniej jednak nałożenie na tę spółkę obowiązków w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie było możliwe z przyczyn wskazanych wyżej.
Po drugie, nałożony przez organ I instancji obowiązek wykonania kanalizacji deszczowej w drodze gminnej na działkach nr [...]-[...] nie jest tożsamy ze złożoną przez spółkę propozycją wykonania drenażu i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Przypomnienia wymaga, iż podstawowym dowodem w sprawie ustalenia czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach, jakie są tego przyczyny i w jaki sposób można zapobiec szkodom, jest opinia biegłego. Organ wprawdzie nie jest bezwzględnie związany wnioskami płynącymi z takiej opinii, niemniej jednak powinien wyjaśnić, dlaczego zaproponowane przez biegłego rozwiązanie nie zostało zastosowane. Tego w sprawie brakuje. Organ arbitralnie, w oderwaniu od opinii biegłego i uwarunkowań prawnych, uznał, że wykonanie kanalizacji deszczowej w działce gminnej przez skarżącą spółkę, której w dacie wydawania decyzji nie przysługuje status właściciela gruntu, na którym spowodowano zmianę stanu wód (art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne), jest właściwym sposobem na zapobiegnięcie szkodom na gruntach sąsiednich wywołanym przez naruszenie stosunków wodnych. Nawet jeśli się zgodzić, że optymalnym rozwiązaniem w sprawie byłoby wykonanie kanalizacji deszczowej i skierowanie do niej wód opadowych i roztopowych z poszczególnych działek inwestycyjnych, niemniej jednak, jak słusznie podnosi skarżąca, wykonanie kanalizacji deszczowej należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) i trudno znaleźć w aktach sprawy uzasadnienie dla nałożenia obowiązku jej wykonania na właściciela gruntu, o którym mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Celem postępowania prowadzonego w warunkach art. 234 ust. 3 ww. ustawy jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. W związku zaś z tym, że sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu decyzją z art. 234 ust. 3 ww. ustawy jest sprawą indywidualną, celem tego postępowania nie jest kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 101/12, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na szerszym obszarze nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne z 2001 r. w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów). Tymczasem wykonanie nałożonych przez organ obowiązków sprowadzałoby się właśnie do kompleksowego uregulowania stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, co przekracza granice sprawy indywidualnej.
Po trzecie, jeśli chodzi o obowiązek przywrócenia stanu gruntu sprzed wykonania inwestycji na działkach nr [...]-[...], to należy wskazać na art. 234 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zatem wykonanie nasypu na tych działkach rzeczywiście skutkuje zmianą stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, zgodnie z tym przepisem, ciąży na gminie, jako właścicielowi ww. nieruchomości, bez względu na to, w jaki sposób doszło do ich powstania.
Podsumowując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne w zakresie wskazanym powyżej.
Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Organ I instancji zobowiązany jest ponownie przeprowadzić postępowanie bez udziału H. S.A., której nie przysługuje status strony postępowania oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, oparte na materiale dowodowym i prawidłowej wykładni art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).