II SA/Gd 550/22

II SA/Gd 550/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 904/23 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w U. na uchwałę Nr XIV/141/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu", 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 11, karta terenu 06.07.UM, 2. zasądza od Rady Miasta Ustka na rzecz skarżącej E. Spółka z o.o. z siedzibą w U. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. nr XIV/141/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" w zakresie, w jakim wyklucza się świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...] położonej w województwie pomorskim, powiecie słupskim, mieście Ustka, w obrębie ewidencyjnym 0001, o powierzchni 0,3443 ha, w szczególności:
§ 5 ust. 3 pkt 11;
§ 28 karta terenu 06.07. - w zakresie, w jakim część terenu oznaczonego 06.07., na którym posadowiona jest działka nr [...], jest oznaczona symbolem UM (oznaczającym tereny usług morskich oraz urządzeń portu morskiego z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej);
załącznik graficzny nr 1 - w zakresie, w jakim działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego (z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej).
Skarżąca zarzuciła powyższej uchwale:
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27/03/2003 (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (zwana dalej: "ZagospPrzestrzU") z powodu ich błędnego zastosowania i podjęcia uchwały nr XIV/141/2019 z dnia 14/11/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" (dalej zwana: "MPZP") niezgodnej z uchwałą nr XXX/266/2012 Rady Miasta Ustka z dnia 28/12/2012 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka" (zwaną dalej: "Studium") poprzez wykluczenie w MPZP dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych i realizacji zabudowy hotelowej, w sytuacji gdy Studium dla terenu oznaczonego 32.P,U,UT, znajdującego się na terenie MPZP 06.07.UM wskazuje, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. na terenie 32.P,U,UT- po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy na terenach postoczniowych), podczas gdy ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że plan miejscowy powinien być zgodny ze Studium;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ZagospPrzestrzU w zw. z art. 233 KC i art. 140 KC z powodu ich niezastosowania i:
zaakceptowania niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego,
doprowadzenia do niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia praw przysługujących skarżącej, poprzez wykluczenie w MPZP dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej,
ograniczenia możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...],
- w sytuacji, gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości skarżącej;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ZagospPrzestrzU poprzez jego niezastosowanie i niezważenie przez organ interesów publicznych oraz prywatnych, w szczególności niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do uchronienia MPZP przed sprzecznością ze Studium, podczas gdy na organie ciążył obowiązek zapewnienia takiego ukształtowania treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, by w jak największym stopniu realizowany był interes publiczny, tj. główny cel określony w Studium, przy jednocześnie jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych przedmiotowym planem;
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 233 KC i art. 140 KC poprzez ich niezastosowanie i:
wprowadzenie ograniczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie,
wykluczenie w MPZP dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej i tym samym ograniczenie możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...]
- w sytuacji, gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości skarżącej
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wyklucza się świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...] objętej w MPZP oznaczeniem 06.07.UM, w szczególności w zakresie: § 5 ust. 3 pkt 11, § 28 karta terenu 06.07.UM oraz załącznika graficznego nr 1, zgodnie z którym działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego (z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej). Wniesiono także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w województwie pomorskim, powiecie słupskim, mieście Ustka, w obrębie ewidencyjnym 0001, objętej zaskarżonym planem, posiada więc interes prawny do zaskarżenia MPZP. Jest przy tym właścicielem budynku dawnego elewatora wybudowanego na działce nr [...]. Zgodnie ze wskazaniami Studium teren ten miał podlegać przeznaczeniu na funkcje usług turystycznych, w tym powstanie zaplecza hotelowego (na stronie 150 Studium wymieniono należący do skarżącej elewator znajdujący się na działce nr [...], w którym według Studium, powinien znajdować się hotel). Wobec tego zdaniem skarżącej został naruszony jej interes prawny wynikający z art. 233 KC w zakresie nieruchomości gruntowej oraz art. 140 KC co do nieruchomości budynkowej, gdyż w sposób niezgodny z prawem skarżącej została znacznie ograniczona możliwość wykorzystania działki nr [...] i realizacji na niej zamierzonych inwestycji polegających na utworzeniu tam obiektu zakwaterowania turystycznego - hotelu.
Tymczasem MPZP oznaczył obszar, na którym położona jest działka nr [...], symbolem 06.07. z podstawowym przeznaczeniem tego terenu oznaczonym symbolem UM, tj. usług morskich i urządzeń portu morskiego. Zgodnie z MPZP przez obszar usług morskich oraz urządzeń portu morskiego należy rozumieć usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe. Oznacza to zdaniem skarżącej, że MPZP jest sprzeczny z zapisami Studium, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z art. 28 ust. 1 ZagospPrzestrzU.
Zaskarżona uchwała Rady Miasta Ustka, niezależnie od swojej sprzeczności ze Studium, narusza w ocenie skarżącej także zasadę proporcjonalności poprzez ograniczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przysługujących skarżącej, gdyż nie może ona przebudować aktualnie znajdującego się na gruncie budynku na hotel i prowadzić usług noclegowo-hotelowych. Rada Miasta Ustka wprowadzając omawiane ograniczenie nie miała ku temu żadnych motywów zwłaszcza, że Studium przewidywało możliwość współistnienia usług noclegowo-hotelowych z zabudową portową. Brak prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, a tym samym przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie istotne w świetle art. 28 ZagospPrzestrzU, czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały naruszone.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując najpierw, że skarżąca dokonała nieprawidłowej interpretacji językowej przytoczonych przez nią postanowień Studium. Organ gminy w pełni świadomie posłużył się określeniem: "Pożądana jest (...)". Takie sformułowanie nie kreuje jednak żadnego konkretnego obowiązku, a jedynie wprowadza pewną możliwość odnośnie kierunków przyszłego zagospodarowania terenu.
Ponadto w treści Studium brak jest jakiegokolwiek zapisu, który stanowiłby o obowiązku późniejszego zawarcia we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących przeznaczenia wskazanego wyżej terenu pod świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej.
Zawarty w treści § 28 ust. 06 pkt 1, a dotyczący karty terenu nr 07, zapis planu miejscowego pn. "Tereny Portu", stanowiący, iż dla terenu tego "Ustala się przeznaczenie podstawowe terenu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego." jest wyrazem konkretyzacji ustaleń zawartych w treści Studium: "Funkcje usług turystycznych możliwe są także do usytuowania w wielofunkcyjnych obszarach oznaczonych jako 17.P,U,M oraz 32.P,U,UT (po zach. stronie kanału portowego)" (str. 152 Studium). Również pozostałe zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego, w tym także te przywoływane przez skarżącą, stanowią jedynie materializację ustaleń Studium. Zakres znaczeniowy zapisów ujętych w planie miejscowym, a w szczególności w treści § 5, § 28 ust. 06 pkt 1 oraz załącznika graficznego nr 1 (we wskazanym przez skarżącą zakresie), mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym ustaleń Studium oraz nie narusza w jakikolwiek sposób sztywnych postanowień tam zawartych, uszczegóławiając jedynie ustalenia ogólnikowe, a także fakultatywne.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do złamania zasady zgodności planu miejscowego ze studium oraz naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto nie można mówić o odstępstwie czy zmianie postanowień planu miejscowego w stosunku do Studium, ponieważ regulacje planu są zgodne z ustaleniami Studium i nie zmienia tego fakt, że: "Ośmioletnia perspektywa czasowa dokonała istotnej zmiany w myśleniu o funkcjach w rejonie portu, uznając, że wprowadzenie funkcji turystycznych związanych z organizacją bazy noclegowej nie jest uzasadnione." (pkt 7.3 załącznika nr 2 do uchwały w/s planu miejscowego). Interpretacja danego aktu na przestrzeni lat może bowiem zmieniać się oraz ulegać ewolucji, co jest zjawiskiem naturalnym, a nawet pożądanym, o ile taka ewolucja nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub powszechnie obowiązujących norm etycznych, czy też zasad współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie z pewnością taki przypadek nie zachodzi.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazano, że organy gminy dokonały w trakcie procedury przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Poza okolicznościami dotyczącymi modernizacji portu, na które wskazywały organy administracji morskiej, wzięto pod uwagę także m.in. możliwy negatywny wpływ, jaki na działalność turystyczną mogłoby mieć wykorzystywanie terenów portowych do zadań przewidywanych przez te organy. Niebezpieczeństwa dla takiej działalności upatrywano chociażby w potencjalnym natężeniu hałasu czy innych tego rodzaju zakłóceń, jakie może być generowane w ramach tzw. działalności okołoportowej. Do takich konkluzji organy gminy doszły mając m.in. na względzie zastrzeżenia, składane w okresie poprzedzającym przyjęcie zaskarżonego planu miejscowego przez osoby zamieszkujące tereny sąsiedniego Bulwaru Portowego w Ustce, jak i turystów korzystających z tych terenów, co do występujących już wtedy uciążliwości na obszarze portowym, związanych z prowadzoną wówczas działalnością stoczniową czy przetwórczą. Rada Miasta w Ustce miała zatem uzasadnione podstawy, by zaistnienie w przyszłości zdarzeń kolidujących z działalnością turystyczną uznać za realne zagrożenie. Tym samym stanowisko skarżącej, iż współdziałanie zabudowy portowej, gastronomicznej i noclegowo-hotelowej oraz świadczenie takich usług na obszarze objętym w planie symbolem 06.07.UM jest możliwe i niewykluczające się wzajemnie, należy uznać zdaniem organu za błędne.
Skarżąca w piśmie procesowym z 4 października 2022 r. będącym polemiką z odpowiedzią organu na skargę i zawierającym uzasadnienie podniesionych w skardze zarzutów, wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w nim dokumentów.
Organ w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2022 r. wnosząc o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm prawem przepisanych, podniósł, że skarżąca nie wskazała jakichkolwiek postanowień Studium, kreujących w stosunku do organu obowiązek zawarcia w treści m.p.z.p. zapisów pozwalających na świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...], objętej w planie miejscowym oznaczeniem 06.07.UM. Zapisy Studium przez nią przytaczane wskazują jedynie na możliwy do obrania kierunek zagospodarowania terenu. Wskazano też, że zastosowane w m.p.z.p. oznaczenie UM, biorąc pod uwagę, że w myśl postanowień m.p.z.p. usługi turystyczne stanowią co do zasady integralną część usług morskich, świadczy o uwzględnieniu przez organ potencjału przedmiotowego terenu w kontekście jego przeznaczenia związanego z usługami turystycznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały nr XIV/141/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" – dalej jako "m.p.z.p.", która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 t.j.) dalej jako "u.p.z.p" jest aktem prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżąca posiada prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w mieście Ustka, w obrębie ewidencyjnym 0001, o powierzchni 0,3443 ha, objętej kartą terenu 06.07.UM oraz jest właścicielką budynków położonych na tej działce.
Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Podobne uprawnienia przysługują użytkownikom wieczystym nieruchomości stosownie do art. 233 k.c.
Sąd uznał, że ustalenia określone w § 5 pkt 11 w związku z § 28 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 06.07.UM) zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, naruszają interes prawny skarżącej w powyższym znaczeniu.
Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie natomiast z art. 233 tej ustawy w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu, zawarte w w § 5 pkt 11 w związku z § 28 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 06.07.UM), wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej użytkowanie wieczyste skarżącej, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo użytkowania wieczystego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części w powyższym zakresie.
Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.
Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności w kwestionowanej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).
W ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącą.
Jednakże analiza dotycząca zgodność z przepisami prawa treść zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że Rada uchwalając zakwestionowaną uchwałę naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co prowadzi do wniosku, że wniesiona skarga jest zasadna.
Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.
Trzeba bowiem mieć na względzie, że w pierwotnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu jego zgodności". Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność" (np. wyroki NSA z: 7 maja 2008 r. II OSK 114/08, 27 września 2007 r. II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, pamiętać należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.
W rozpatrywanej sprawie ustalenia planu dla karty terenów 06.07.UM wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie karty terenu 06.07.UM winny być konsekwencją zapisów przyjętych dla tego terenu w Studium uwarunkowań. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W analizowanej sprawie, Sąd podziela zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez Radę Miasta Ustka art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie w karcie terenu 06.07.UM wykonywania usług turystycznych w zakresie zaplecza noclegowego, w tym realizacji zabudowy hotelowej z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka. Słuszność ma skarżąca, że obszar tego terenu w studium dopuszczał zabudowę hotelową – teren oznaczony w uchwale nr XXX/266/2012 Rady Miastka Ustka z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia ZMIANY "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka" jako 32.P,U,UT.
Należy bowiem wskazać, iż w Studium na str. 150 wskazano, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w Ustce Wczasowej, Uroczysku (wg ustaleń mpzp), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). Podkreślić przy tym należy, iż to skarżąca jest właścicielem dawnego elewatora, który położony jest na działce nr [...] położonej na tym terenie. Również na stronach 203 i 204 Studium jako inne obszary wymagające przekształceń funkcjonalno-przestrzennych wskazano tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora na funkcje usługowe, w tym usług turystycznych – 32. P,U,UT.
Natomiast m.p.z.p. poprzez zdefiniowanie dla potrzeb tej uchwały w § 5 ust. 3 pkt 11 pojęcia "usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego" jako usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe. Ponadto, są to obiekty realizujące funkcje: administracji morskiej, służby ratownictwa morskiego SAR (ang. search and rescue), obronne wraz z infrastrukturą im towarzyszącą, żeglarstwa morskiego, gastronomii. Do urządzeń portu morskiego należą miedzy innymi: stacje radarowe, baseny portowe, nabrzeża, ścieżki cumownicze, pirsy, zaplecze remontowe jednostek pływających, place składowe, magazyny, stacje paliw dla jednostek pływających, falochrony, itp. oraz linie transportu szynowego. Usługi morskie wykluczają realizację zabudowy mieszkaniowej i hotelowej (podkreślenie Sądu) oraz ustalenie w § 28 dla karty terenów 06.07.UM podstawowe przeznaczenie terenu - teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego wyklucza zabudowę hotelową.
Powyższe zapisy m.p.z.p. w ocenie Sądu prowadzą do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium wykluczając jednocześnie przewidzianą tam zabudowę hotelową na działce skarżącej.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], karta terenu 06.07.UM. Mimo bowiem zaskarżenia przez skarżącą jedynie § 5 ust. 3 pkt 11, § 28 karta terenu 06.07. - w zakresie, w jakim część terenu oznaczonego 06.07. oraz załącznika graficznego nr 1 - w zakresie, w jakim działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, na którym posadowiona jest działka nr [...], jest oznaczona symbolem UM, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały w stosunku do działki skarżącej jest niecelowe i zbędne.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265) – 480 zł, uiszczony wpis od skargi – 300 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.