II SA/Gd 546/25

II SA/Gd 546/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 156 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.241.2024.PW w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2024 r., nr GN.683.28.5.2023.AW, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 715 zł (siedemset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan M. G. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 czerwca 2025 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Kartuski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją 28 października 2024 r. ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie w wysokości 5.737 zł, za prawo własności działki nr [...] położonej w obrębie C., gmina Ż., do którego wypłaty zobowiązał Burmistrza Gminy Ż.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że działka mająca powierzchnię 0,0197 ha, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kartuskiego z 5 maja 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi gminnej w miejscowości C. przez budowę chodnika, przeszła na własność Gminy Ż. za odszkodowaniem. Działka powstała w wyniku podziału działki nr [...]. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo działka ujęta jest jako strefa negocjacji - kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego. Działka jest niezabudowana, bez nakładów i znajduje się w strefie ograniczenia wysokości zabudowy w sąsiedztwie lotniska oraz strefie wykluczeń lokalizacji i funkcji - 5 km od lotniska.
Starosta wyjaśnił, że biegła dokonując wyceny prawa własności działki zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i określiła wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki na kwotę 29,12 zł. Organ uznał wybór podejścia i metody wyceny za właściwy, a operat za zgodny z przepisami prawa, spójny i logiczny, mogący w związku z tym być podstawą do uznania, że określona w nim wartość stanowi wartość rynkową prawa własności działki nr [...].
Zarzuty wniesione do operatu przez Skarżącego, nie mają w ocenie Starosty uzasadnienia. Nie mógł mieć też zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ dotychczasowy właściciel działki nie wydał jej zarządcy drogi, tj. Burmistrzowi Gminy Ż.. Ponadto w przypadku, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, znaczenie ma upływ terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e pkt 1, a nie pkt 3 ustawy o realizacji dróg.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 3 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał najpierw, że w trakcie postępowania odwoławczego pozyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego pani A. R., z. planistyczne Burmistrza Gminy Ż. i pismo inwestora informujące, że Gmina Ż. nie posiada nieruchomości zamiennej, która mogłaby być przyznana Skarżącemu w zamian za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Gminy Ż. z 5 lutego 2025 r., działka nr [...] na dzień wydania decyzji zrid, tj. na dzień 5 maja 2023 r., nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana dla niej decyzja o warunkach zabudowy, a zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., znajduje się ona w strefie negocjacji - kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacja urbanizacji z obszarów miast G. i G., w tym obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Działka znajduje się również w strefie ograniczenia wysokości zabudowy w sąsiedztwie lotniska oraz w strefie wykluczeń lokalizacji i funkcji - 5 km od lotniska. Położona jest na terenie ważniejszych dróg lokalnych i dojazdowych. Dalej Wojewoda stwierdził, że wobec tego, iż dotychczasowy i alternatywny sposób użytkowania nieruchomości są tożsame, rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównania transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogę z obszaru powiatu kartuskiego, przeprowadzone od stycznia 2021 r. do kwietnia 2024 r. Nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości gruntowych drogowych, dlatego odstąpiła od określenia współczynnika trendu czasowego. W ocenie Wojewody operat szacunkowy z 17 czerwca 2024 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, a wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przyjęcie przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki jako drogi publicznej jest sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym Wojewoda wskazał, że przeznaczenie nieruchomości tożsame jest z celem wywłaszczenia, dlatego zasada korzyści nie wystąpiła. Nawet gdyby przyjąć, że działka stanowiła obszar rolny, to jej wartość w oparciu o analizę rynku nieruchomości rolnych oszacowano by również w oparciu o transakcje drogowe, ponieważ zastosowanie miałaby zasada korzyści.
Wojewoda wskazał, że przyznanie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu, który nie jest związany wnioskiem strony. Burmistrz Gminy Ż. w odpowiedzi na pismo Wojewody w tej kwestii wyjaśnił, że Gmina Ż. nie posiada ekwiwalentnej nieruchomości zamiennej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0197 ha, obręb C., nie było więc możliwości realizacji odszkodowania w tej formie.
Organ odwoławczy stwierdził też, że decyzji zrid z 5 maja 2023 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki biegł od dnia zawiadomienia dotychczasowego właściciela, tj. od 30 maja 2023 r. i upłynął z dniem 29 czerwca 2023 r. Z kolei zgodnie z pismem inwestora z 1 lipca 2024 r., realizacja przedmiotowej inwestycji została rozpoczęta 5 września 2023 r. Skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o wydaniu nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny, albo w sposób dorozumiany. Aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu konieczne jest, by w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. Zatem Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki o 5 % wartości nieruchomości.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 czerwca 2025 r. zarzucił:
naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazując, że jeżeli nieruchomość wywłaszczona nie jest objęta planem miejscowym, a nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy, to jej przeznaczenie ustala się na podstawie faktycznego sposobu użytkowania oraz przeznaczenia gruntów sąsiednich. Tymczasem Wojewoda przyjął przeznaczenie działki jako drogowe, co rażąco zaniża wartość nieruchomości i jest niezgodne z art. 134 ust. 4 ustawy. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], która miała charakter inwestycyjny, o czym świadczą dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie w media, sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej oraz możliwość wydzielenia działek budowlanych. W 2024 r. Skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla pozostałej części działki, co jego zdaniem potwierdza, że także część wywłaszczona miała potencjał budowlany;
naruszenie § 49 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 września 2023 r. przez nieprzyjęcie przeznaczenia wywłaszczonej działki zgodnego z przeznaczeniem gruntów przyległych i okolicznych, które mają przeznaczenie mieszkaniowe, a nie drogowe;
naruszenie § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 września 2023 r., gdyż operat nie zawiera wystarczającego uzasadnienia przyjętych korekt i nie przedstawia szczegółowych danych rynkowych;
brak obiektywnej weryfikacji operatu;
nierzetelność doboru transakcji porównawczych, gdyż pominięto transakcje z miejscowości C.,
naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,
naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniżenie odszkodowania oraz art. 32 Konstytucji poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości innej, niż odszkodowania za działki sąsiednie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Sprawę na wniosek Wojewody rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Spór w sprawie dotyczy wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid) z 5 maja 2023 r.
Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ pierwszej instancji oraz według wartości z dnia ustalenia odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej: "specustawa drogowa").
Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Nie budzi wątpliwości, że podstawowym dowodem określającym wartość nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może przy tym wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, przywołane orzecznictwo dostępne jest Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako, że w tej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja ustalająca odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną, zastosowanie miał § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832; dalej: "rozporządzenie o wycenie"), a w szczególności norma zawarta w jego ust. 4, w myśl której, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Powyższe oznacza, że rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy dla nieruchomości przejętej na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie decyzji zrid, ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy przejmowana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową na dzień wydania decyzji zrid, a jeśli tak – czy istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi, na podstawie których cen można ustalić wartość wycenianej nieruchomości.
Bezsporne jest, że działka nr [...] na dzień 5 maja 2023 r. położona była w obszarze przeznaczonym w Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z 9 października 2002 r., nr XI/151/2019, w strefie negocjacji – kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego – kontynuacja urbanizacji z obszarów miast G. i G., w tym: obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Działka znajdowała się na terenie ważniejszych dróg lokalnych i dojazdowych. Znajdowała przy tym w strefie ograniczenia wysokości zabudowy w sąsiedztwie lotniska oraz w strefie wykluczenia lokalizacji funkcji 5 km od lotniska. Z załącznika graficznego do Studium wynika, że obszar podlegający wywłaszczeniu przeznaczony był na drogę. Tego rodzaju przeznaczenie uwzględnione zostało - stosownie do art. 154 ust. 3 u.g.n. zarówno w operacie szacunkowym jak i w wydanych na jego podstawie decyzjach.
W tym miejscu zauważyć należy, że niezasadny jest zarzut Skarżącego dotyczący powinności co do zasady uwzględnienia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej w trybie decyzji zrid, przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. To bowiem możliwe byłoby jedynie w sytuacji, gdy brak jest wystarczających danych odnoszących się do transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. W rozpoznawanej sprawie, z operatu szacunkowego sporządzonego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, wynika że rzeczoznawca odniosła się do 11 transakcji nieruchomości drogowych z terenu powiatu kartuskiego (załącznik nr 2 do operatu). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia o wycenie). Nieruchomościami podobnymi są zaś nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Brak zatem było podstaw do uwzględnienia przy dokonywanej wycenie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, w sytuacji występowania dostatecznej ilości transakcji działkami drogowymi, pozwalających na dokonanie wyceny. Z § 49 rozporządzenia o wycenie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13).
Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że organy obu instancji zaakceptowały operat szacunkowy, w którym przyjęto do porównań transakcje nieruchomości "drogowych", a następnie uznano, że dotychczasowy i alternatywny sposób użytkowania nieruchomości są tożsame.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, a w ślad zanim organy administracji pominęli rzetelną ocenę, czy w sprawie nie należało uwzględnić zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym zasadnie zauważa się, że norma zawarta w przepisach rozporządzenia (w tym rozporządzenia o wycenie) nie może być sprzeczna z normą zawartą w ustawie – zgodnie z regułą wnioskowania lex superior derogat legi priori. A zatem w świetle ustawowej zasady korzyści brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest zweryfikowanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., I OSK 2354/20). Jak zauważył NSA, pomimo, że w art. 134 ust. 3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n. W orzecznictwie wypracowanym na podstawie treści § 36 ust. 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia o wycenie (o treści tożsamej z obecnym brzmieniem § 49 ust. 4 rozporządzenia) wskazywano, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13 i z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17 z 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13 z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17, z 22 czerwca 2021 r., I OSK 240/21). Pogląd ten zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym.
Kwestia zastosowania zasady korzyści (o randze ustawowej) i jej relacji do § 49 ust. 4 rozporządzenia o wycenie (a wcześniej § 36 ust. 3 rozporządzenia o wycenie z 21 września 2004 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.) była przedmiotem uchwały NSA z 27 maja 2025 r., I OPS 1/24, której teza brzmi: "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". Uzasadniając uchwałę NSA wskazał, że stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Podzielić należy zatem stwierdzenie, że analiza art. 134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy zabudowę indywidualną). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości wskazać jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (tak też NSA w wyrokach z: 22 czerwca 2022 r., I OSK 240/21 i z 5 lipca 2022 r., I OSK 1019/19 oraz z 6 lutego 2024 r., I OSK 2354/20).
W realiach rozpoznawanej sprawy organy administracji obu instancji zaaprobowały operat szacunkowy, w którym na jego str. 7 wskazano jedynie w pkt 5.5. dotyczącym stanu zagospodarowania nieruchomości, że kształt nieruchomości jest regularny, a działka użytkowana jest jako "teren zieleni przydrożnej". Natomiast w piśmie z 27 marca 2025 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, “iż jeśliby przyjąć, iż teren stanowił obszar rolny, jego wartość w oparciu o analizę rynku nieruchomości rolnych, oszacowano by również w oparciu o transakcje drogowe, ponieważ zastosowanie miałaby zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4, ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zdaniem Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 80 k.p.a uznały takie twierdzenie za wystarczające. Tymczasem rzeczoznawca w żaden sposób nie wskazała z czego wywodzi prezentowany pogląd. Ponadto w ocenie Sądu, ustalenia dotyczące stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid są w sprawie niewystarczające. Stan nieruchomości określać należy bowiem zgodnie z brzmieniem 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym przez pojęcie to rozumie się stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Tego rodzaju ustaleń w sprawie brak, co świadczy o pominięciu przez biegłą i organy administracji przy ustalaniu wysokości odszkodowania, wartości działki nr [...] z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej zagospodarowania w dacie wydawania zrid, co z kolei uniemożliwiło stwierdzenie czy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano tzw. zasadę korzyści. Aby bowiem uwzględnić zasadę korzyści należy ustalić, czy istnieje różnica w wartości nieruchomości ustalonej według aktualnego sposobu użytkowania oraz alternatywnego sposobu wynikającego z przeznaczenia na cel wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 listopada 2025 r., II SA/Bk 1390/25).
Uznać zatem należy, że brak rzetelnych ustaleń dotyczących stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid stanowił naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i doprowadził do sytuacji, w której przedwcześnie ustalono wartość odszkodowania na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia o wycenie, czyli na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przyjętej na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Bez weryfikacji wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej użytkowania nie jest możliwe stwierdzenie zasadności zastosowania w sprawie zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n.
W związku z koniecznością wykonania nowego operatu szacunkowego, pozostałe zarzuty skargi dotyczące prawidłowości operatu będącego podstawą wydania uchylonych decyzji, nie mają znaczenia dla wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia i nie podlegają ocenie na tym etapie postępowania. Podstawą wydawania decyzji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie nowy operat, którego prawidłowość w granicach opisanych w niniejszym uzasadnianiu będzie podlegała kontroli sądowej przy ewentualnym kolejnym zaskarżeniu wydanej w sprawie decyzji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 715 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobligowany jest (art. 153 p.p.s.a.) do uzyskania dowodu z operatu szacunkowego, wykonanego z uwzględnieniem obowiązujących norm prawnych oraz wyrażonej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. W szczególności niezbędne będzie jednoznaczne określenie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (w rozumieniu u.g.n.) na dzień wydania decyzji zrid i dokonania jej wyceny. Na tym etapie również rzeczoznawca i Starosta powinni odnieść się do podnoszonych przez Skarżącego argumentów dotyczących "potencjału budowlanego" wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero rzetelne ustalenie, czy istnieje różnica w wartości nieruchomości ustalonej według aktualnego sposobu użytkowania oraz alternatywnego sposobu wynikającego z przeznaczenia na cel wywłaszczenia, pozwoli ocenić, który wariant wyceny jest korzystniejszy dla Skarżącego.