II SA/Gd 546/23

II SA/Gd 546/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 5 maja 2023 r., nr SKO.450.40.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz wnoszącego sprzeciw I. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 2 marca 2023 r. Wójt Gminy Damnica (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 3, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) -dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku I. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej "S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 4 MW z możliwością podziału na cztery instalacje o mocy do 1 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], obręb geodezyjny S., gmina Damnica.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł m.in., że regulacje zawarte w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznaczają, iż rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii (dalej: "OZE") należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium"), a fakultatywne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). W konsekwencji realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie m.p.z.p., jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Wójt wskazał, że planowana inwestycja (montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą) nie jest wskazana w studium jako obszar dla realizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE. Organ pierwszej instancji przyznał, że nowelizacja ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) - dalej: "ustawa o OZE", dopuściła możliwość realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI i N bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium w tym zakresie, jednakże planowanej inwestycji wyjątek ten nie dotyczy, ponieważ ma ona zostać zrealizowana również na gruntach klasy IV.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 5 maja 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: "k.p.a.", uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 61 u.p.z.p. wskazując m.in., że w ust. 3 tego artykułu przewidziano wyjątek polegający na tym, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Kolegium podało, że na tle interpretacji tego przepisu zarysował się spór w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem przepis ten należy wykładać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW oraz przy uwzględnieniu zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odczytywać literalnie, bez odnoszenia do zapisów studium. Skutkuje to w konsekwencji brakiem konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. niezależnie od mocy instalacji OZE.
Zdaniem organu odwoławczego powyższy spór sprowadza się do oceny, czy przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być stosowany przy użyciu wykładni systemowej i celowościowej, czy też wprost. Podzielając w tym względzie co do zasady pierwsze stanowisko Kolegium uznało, że jakkolwiek zapisy studium gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie mają charakteru przesądzającego, to jednak wydanie takiej decyzji nie może mieć miejsca bez żadnych ograniczeń w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Zauważono, że szerokie rozumienie OZE i urządzeń służących do wytwarzania energii otwierałoby drogę do lokalizacji wszelkich instalacji przemysłowych służących do wytwarzania energii na obszarach całkowicie niezurbanizowanych. Należałoby się zatem spodziewać, że na obszarach otwartych, krajobrazowo i przyrodniczo niezmienionych, zaczną się pojawiać instalacje służące do wytwarzania energii elektrycznej z OZE. W zasadzie dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klas IV-VI (stanowiących zdecydowaną większość na obszarze Polski) nie byłoby żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Mogłoby to doprowadzić do nieodwracalnego zniszczenia walorów krajobrazowych terenów w ogóle niezurbanizowanych. Takie rozumienie, choćby wynikało z wykładni językowej przepisu, niekoniecznie oznacza, że jest prawidłowe. Już sam fakt wskazanych skutków takiego podejścia nakazuje zachowanie szczególnej ostrożności. W ocenie organu odwoławczego konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany, aby zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.
Kolegium podało, że z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa", wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu -wydanej na podstawie u.p.z.p. Zatem do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ocena, czy inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwencją tego jest to, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy konieczne jest dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, co wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Zatem analiza w tym zakresie powinna zostać przeprowadzona na podstawie ww. przepisów, z których wynika obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Do przepisów takich niewątpliwie należą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Odwołując się do treści § 3 ust. 1 pkt 54 tego rozporządzenia organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową. Lokalizacja takiej zabudowy powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie można zatem uznać za instalację OZE.
Odwołując się do judykatury Kolegium podniosło, że wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim jest działalnością kwalifikowaną jako przemysłowa. Taką działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Kwalifikacja systemów fotowoltaicznych jako zabudowy przemysłowej, jakkolwiek wywodzona z przepisów rozporządzenia środowiskowego, ma swe zastosowanie w postępowaniu o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego pozbawione sensu byłoby traktowanie elektrowni fotowoltaicznej jako zakładu produkcyjnego z perspektywy postępowania środowiskowego, a przy warunkach zabudowy uznanie tego samego przedsięwzięcia jako instalacji OZE. Zasadą jest bowiem, że decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że art. 86 ustawy środowiskowej jest jednym z "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Związanie to ma charakter pełny i oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy powinien dokonać analizy, czy inwestycja określona we wniosku jest zgodna z inwestycją objętą decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną.
Zdaniem Kolegium wniosek o braku możliwości uznania zabudowy systemami fotowoltaicznymi za instalację OZE potwierdza sama definicja instalacji odnawialnego źródła energii zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, do której odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Definicja ta wyraźnie wskazuje, że instalacja ta obejmuje jedynie wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii. Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi system urządzeń wytwarzających energię z OZE, a zatem zakład produkcyjny, a nie wyodrębnioną instalację. Zakład taki nie podlega wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicja instalacji OZE składa się z dwóch elementów. Dla uznania zatem danej instalacji za instalację OZE niezbędne jest, aby stanowiła ona z jednej strony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z OZE lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Powinno być to wzięte pod uwagę przy kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako instalacji OZE.
Zdaniem Kolegium Wójt przedwcześnie wydał decyzję odmowną. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do dokonania oceny planowanej inwestycji co do możliwości uznania jej za instalację OZE, przy uwzględnieniu zarówno zajętej przez nią powierzchni, jak i jej wyposażenia. Ustalenie, że planowana inwestycja nie stanowi instalacji OZE powinno skutkować zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w pełnym jego brzmieniu, tj. z uwzględnieniem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1.
Niezależnie od powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium zobowiązało Wójta także do dokonania oceny co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy w tym zakresie, bezkrytycznie stwierdzając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wnioskodawca natomiast nie załączył żadnego dokumentu potwierdzającego zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym przede wszystkim w zakresie dostaw i odbioru energii elektrycznej. Co więcej, w formularzu wniosku zaznaczono zarówno: "Dostęp do energii elektrycznej -projektowane przyłączenie do sieci; instalacja pozyskująca energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii", jednak nie wynika z tego w sposób konkretny, w jaki i czy w wystarczający sposób planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do energii elektrycznej. Ponadto brak jest informacji, czy w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja istnieje sieć elektroenergetyczna. Dodatkowo Wnioskodawca nie przewidział, aby farma fotowoltaiczna była zaopatrzona w magazyn (-y) energii. Zaszła zatem wątpliwość, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie w ogóle pobierało energii elektrycznej z sieci oraz czy niezbędne jest jego przyłączenie do sieci elektroenergetycznej.
Kolegium wskazało, że ww. wątpliwości pogłębia informacja zawarta w załączonej do wniosku decyzji środowiskowej z 31 sierpnia 2022 r., w której wyjaśniono, że w celu wyprowadzenia mocy z elektrowni słonecznej przewiduje się wykonanie podziemnej linii kablowej pomiędzy stacjami kontenerowymi a miejscem przyłączenia do sieci.
Organ odwoławczy zauważył, że przy przyjęciu twierdzeń Wnioskodawcy co do charakteru planowanej inwestycji jako instalacji OZE, funkcjonalne rozumienie inwestycji wymusza przyjęcie, że instalacja fotowoltaiczna stanowi cześć wspierającą sieć elektroenergetyczną. Aby móc zatem prawidłowo funkcjonować planowana inwestycja powinna być co do zasady przyłączona do sieci elektroenergetycznej. Przyłączenie to zaś dokonywane jest w oparciu o przedstawione przez operatora systemu warunki przyłączenia instalacji do sieci oraz następczą umowę o przyłączenie. Zdaniem Kolegium kwestia ta nie została przez Wójta dokładnie wyjaśniona.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym wyżej oraz oprzeć swoje ustalenia w oparciu o wyczerpująco ustalony stan faktyczny po uzyskaniu uzgodnień stosownych organów współdziałających.
Od decyzji organu odwoławczego I. S. wniósł sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, pomimo że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzanie postępowania dowodowego, w tym w szczególności w zakresie wskazanym przez organ drugiej instancji, tj. badania, czy planowana inwestycja (instalacja fotowoltaiczna) jest instalacją OZE zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE czy też nie i w rezultacie czy w postępowaniu wydania warunków zabudowy inwestycja ta powinna korzystać ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację OZE i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.; 2) art. 2 pkt 13 ustawy o OZE w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że instalacja fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację OZE, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 5 maja 2023 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
W wyroku z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wprost wskazał, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie narusza przepisu art. 64e P.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "S." wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 4 MW z możliwością podziału na cztery instalacje o mocy do 1 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], obręb geodezyjny S., gmina Damnica.
Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy w trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może odbywać się wyłącznie na obszarach wskazanych w obowiązującym studium, który to warunek nie został w sprawie spełniony.
Natomiast organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji co do zasady, mimo treści obowiązującego dla tego terenu studium, nie jest wykluczone, pod dwoma warunkami. Po pierwsze organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny, biorąc pod uwagę powierzchnię inwestycji i jej wyposażenie, czy planowana inwestycja stanowi instalację OZE. Kolegium wskazało jednocześnie, że instalacją OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE jest zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi zakład produkcyjny, niebędący wyodrębnioną instalacją i nie podlega wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Po drugie, w razie ustalenia, że planowana inwestycja nie stanowi instalacji OZE, organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do ustalenia, czy w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym dotyczące kontynuacji funkcji.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Sporna także pozostawała kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o wskazanych parametrach i jej ewentualnych zasad na terenie, na którym obowiązujące studium nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z OZE jako samodzielnych inwestycji realizowanych w celach produkcyjnych.
Powołana wyżej ustawa o OZE zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzenia i obiekty należy kwalifikować jako instalację OZE. I tak, z art. 2 pkt 13 tej ustawy wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 ww. ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 4 MW z możliwością podziału na cztery instalacje o mocy do 1 MW. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z OZE, tj. z energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji OZE służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 tej ustawy - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 667/21, wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1097/21).
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji OZE zarysowały się sprzeczne stanowiska.
Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 520/22).
Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentują organy w niniejszej sprawie.
Według natomiast drugiej grupy poglądów, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń NSA podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).
Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.
Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że niewyjaśniony pozostał taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasacyjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, albowiem bez uwzględnienia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej.
Za uzasadniony należało tym samym uznać zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać uznane za prawidłowe.
Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.